政府责任与科学家在环境标准制定中的作用--以四子市公害为例_环境标准论文

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       一、导言

       二战后，环境标准开始被纳入国家政策体系。欧美和日本等国较早制定了大气环境标准，积累了很多经验。在日本，环境标准被视为一种行政目标，这和表现为排放标准、能源标准及立地标准的法律规制有所区别。环境标准的制定遵循了科学的调查方法，得出的阈值无限接近于真实存在的该物质的环境健康影响阈值。与产业界标准有所不同，两者的对象和目标都有差异，有时还会产生冲突。[1]制定环境标准的目的，是保护环境中受污染物影响的人体健康，并为定量规制有害污染物质提供依据。

       氧化硫环境标准是世界上制定的第一个大气环境标准。美国和日本分别在60年代后期通过了相关的决议。从制定过程来看，都是由政府派遣调查团并组织流行病学调查，科学家则负责实施调查，并收集数据、撰写报告。最终，政府通过组织科学家委员会进行商讨来确定阈值，听取包括产业界在内的各界意见来确定最终的标准值。从确定阈值或基准值到出台标准值，科学起到了主导作用，但后期的政府干预也不可忽视。希拉·杰森娜芙(Sheila Jasanoff)认为即使是科学技术绝对主导的过程中，社会因子也在作用。[2]

       我国对环境标准的研究大抵集中于概念及环境标准体系，如环境基准和环境标准的制定，法规制度的现状，等等。环境基准一般指环境质量基准。周启星等认为环境基准值应该是基于不同保护对象的多目标函数或一个范围值，并且阐述了环境基准的内涵及其重要性。[3]杨朝霞指出，环境标准不同于环境标准法律规范，也不同于环境标准法律制度，从形式上看，它无构成法律规范所需的完整结构，也无独立的法律效力，故其属性只可属于行政规范性文件。[4]张梓太对环境标准及我国的环境标准体系都作了论述。[5]张晏等对我国环境标准制度存在的不足做了论述，指出标准本身科学性不强，缺少专门针对公众健康设定的指标等。[6]这些论述不仅对环境标准概念本身做出了阐释，也对我国当今的环境标准制度及体系提出了建议。他们代表了环境科学家和法学家对这一问题的看法，但从科学社会学的角度对国外公害事件进行考察的著述并不多见，更缺乏对历史情景中的标准制定的描述。

       作为发生在上个世纪60年代的大气污染事件，四日市公害直接推动了日本公害行政的开展，环境标准的制定就是其中比较有代表性的一例。在事件中，科学家不断地追求真知，政府权衡各方面利弊确定切实可行方案，各自职责不同，立场也不同，内部也存在差异。日本战后的公害环境问题，以及日本环保行政如何展开，科学家如何发挥作用，这些都是非常值得我们关注的问题。本文旨在对环境标准值的制定过程进行描述分析，特别关注这一过程中政府和科学家的角色。

       二、四日市公害

       发生在20世纪60年代初期的四日市公害以大气污染产生的呼吸系统疾病多发为主要特征。这一时期以八大公害著称的事件有4起发生在日本，包括四日市公害、熊本水俣病、痛痛病和新泻水俣病事件，其中只有四日市公害是大气污染导致的。

       战后日本政府为发展本国经济，采取了一系列的促进政策，其中一项就是石油产业链的打造。此前，煤炭一直是日本主要能源消费来源。中东石油的开采满足了世界各国发展新能源的需求，也直接促成了日本国内煤向石油的转换。但中东地区出产的石油含硫量较高，而当时世界上还没有成功的低硫化技术，这造成了排出废气对所在地区的严重污染。四日市将原海军第二燃料厂旧址作为开发石油化工厂的试点。日本昭和石油、三菱石化集团等公司很快进驻。1959年，试点正式开始运作。

       不久，附近磯津地区的居民开始感到身体不适。因为周围工厂有异味气体排放和噪声，居民们很快将矛头指向了石油化工厂。当地地区自治体开始向市政府投诉表示抗议。1961年，一种“原因不明的新型哮喘病”开始出现，许多患者出现了严重的病状。在这样的情形下，市政府成立了公害对策委员会，学习宇部市，召集了各领域专家和行政人员，制定公害防治对策。四日市的石油化工联合工厂可以说在全日本也是领先的。虽然四日市的石油化工联合工厂是县长和市长做出了很大努力才争取引进的，但他们在治理公害问题上也很积极面对。县里也曾出资收容大气污染致病患者到指定医院就诊，但并未持续很长时间。

       这时，科学家的意见显得尤为重要。他们得出了相关调查研究结果。以吉田克己为首的三重县立大学公共卫生研究室利用当时的国民健康保险诊疗书进行了流行病学调查，得出了4种呼吸系统疾病与高浓度SO[,2]之间有强相关性的结果。这一结果被之后的黑川调查团——由厚生省和通产省联合派遣到四日市调查大气污染状况的专家团所采纳，成为其流行病学小委员会的调查报告成果之一(见图1)。黑川调查团在产业界的强烈反对下成功地设定了规制排放标准，但没有给受害者提供任何法律或财政支持。[7]

      

       图1 哮喘发作次数(纵轴)与二氧化硫一周平均浓度(横轴)相关图示(以磯津地区17名患者为例)

       说明：当二氧化硫浓度超出了0.2ppm以上，一周的哮喘发病次数会明显增加。

       资料来源：四日市地区大気汚污染特別調査疫学調査小委員会報告.四日市公害資料351号，1964：41.

       1965年，四日市市长平田在参照了吉田的意见之后，以四日市独有的大气污染公害患者认定方式施行了公害认定制度。该制度提出，在一定区域、一定期限内罹患了支气管性哮喘、慢性支气管炎、肺气肿等呼吸系统疾病，就可以被认定为公害病患者，同时可以接受医疗补助。由于石油化工厂拒绝进行正式赔偿，1967年磯津地区的9位公害病患者将6家企业告上了法庭。历时5年后，庭审宣判原告胜诉。被告给予原告不同程度的赔偿，包括之后陆续对其他公害病患者的补偿，最终促进了之后日本政府的公害健康被害补偿法(1973)的出台。作为环境损害赔偿制度的先导者，日本的经验教训值得学习和借鉴。下文将介绍事后迅速对患者进行救济和赔偿的日本政府在环境污染物质法律约束方面值得我们借鉴的地方。

       三、氧化硫环境标准的制定

       环境标准本身存在着多种概念表述，比如标准(standard)、指针(guide或guide line)、目标(goal)和基准(criteria)等。环境标准制定科学委员会的资深专家铃木武夫对这些概念有以下描述：标准是法律规制下的行政行为；指针是区域环境行政举措；目标是关于区域环境行政或技术举措的有望达成的标准；基准是要判断大气污染的质量状况。标准往往为单一的污染源制定，而指针则为多污染源而定。[8]香川顺对基准到标准的整个过程作了另一种解释：为制定标准，首先需要收集关于物质测量方法和对人体影响的数据，起草基准并对指针进行评价，再发布基于指针的推荐值并决定标准。[9]

       大阪市于1965年12月率先制定了环境管理标准。由于大阪是老工业化城市，环境问题由来已久，因此调查研究数据相对比较丰富，有基础制定自己的标准。这和新兴工业化城市环境矛盾突出的四日市不同。大阪制定的环境管理标准的具体值为：氧化硫(含无水硫酸)一日平均值为0.1ppm；短时间最高点浓度为：一日一次小时值为10.2ppm。[10]

       大阪标准出台后不久，1967年制定的公害对策基本法对公害和环境标准进行了明确阐释。该法第九条规定环境标准是“有望维持”的行政目标，即维持国民健康和福利。这一行政目标基于污染物数量及其影响，也考虑到社会、经济、技术等因素。但这并不表明它是最大容许度和忍受限度这样的最低限度水准。该法还明文规定了要与“健全的经济发展相协调”。在承受了多方压力之后，这一条款在1970年的公害国会决议上最终被删除。厚生省初代公害科科长桥本道夫在其回忆录中对这段历史有详细的描述。[11]

       1.氧化硫阈值

       最初制定氧化硫标准的时候，采纳标准值的科学表征是阈值，即在此值范围之下对人类生活环境不产生危害。1966年，来自各个研究机构的不同专业领域的科学家组成了氧化硫环境标准专家委员会(隶属厚生省公害审议会)，并分为两个小组，对氧化硫测量方法及对人体的医学影响分别展开调查。

       科学家以流行病学四原则(①被流行病学证明病人的症状非恶化；②被流行病学证明死亡率非增加；③被流行病学证明阻塞性呼吸系统疾病的发生率非增加；④被流行病学证明青少年呼吸机能非恶化)为基础，对多组流行病学数据进行分析，得出了下列阈值：

       24小时平均1小时值为0.05ppm；1小时值为0.1ppm。[12]

       科学家将以上每一个原则分别对应于不同地区的流行病学调查数据，收集了四日市、大阪、东京和茨城等地的数据，其中以四日市和大阪的污染相关数据尤为重要。虽然四日市的调查数据十分具有参考价值，但大阪的调查结果被更广泛地看作是确定阈值的主要根据。原因在上文也有所提到：大阪是老工业城市，长期以来受大气污染的困扰，其调查数据多样化，更能提供各种致病环境下的氧化硫浓度与疾病发生率之间的统计关系。相较而言，四日市作为新兴工业城市，污染季节、污染状况和死亡率与大气污染的关系都与大阪不同。而四日市的污染调查数据所呈现的污染区域与非污染区域差别大，个别污染区域又因频频爆表的浓度值而居高不下的特点，对于研究低浓度阈值来说显然不具备优势。

       与此同时，前苏联于1964年公布了55种物质的标准限值(Limits of Norm)。西德通过了最大容许浓度。美国采用了环境基准值并在此基础上设立针对不同类别群体(人或动植物)的环境标准，同时各州也分别制定了自己的环境标准值。美国氧化硫阈值设定为三个范围：有过剩死亡的区域，有显著健康影响的区域和疑似有健康影响的区域。对此，日方专家在制定本国标准基准值的时候也进行了参考和对比(图2)。

      

       图2 氧化硫对人体健康影响的图示

       说明：灰色区域为有过剩死亡的区域；网格区域为有显著健康影响的区域；点状区域为疑似有健康影响的区域；圈注值为日本环境标准阈值。

       资料来源：Air Quality Criteria for Sulfur Oxides,1967,p.1iii.(日文译图)

       2.氧化硫标准值

       专家确定阈值后不久，将报告提交给厚生省公害审议会，由厚生省提交给政府内阁，再由内阁发表最终标准值。但就是在公害审议会依据专家委员会的决议做出草案的时候，各种反对的意见鹊起，迫使厚生省放宽了标准。

       钢铁业因为担心经济负担太重而反对标准通过。当时刚刚制定的大气污染防治法规定了氧化硫的排放标准，使其不再是一个行政目标，而成为真正的执行标准。石油业也担心制定严厉的标准。日本经济联合体(FEO)表示不会在经济和技术上实施标准，而且希望延迟推行标准。四大“公害企业”(钢铁、电力、石油和化学)都表明了反对环境标准的立场。关西经济联合体发布官方声明，称要实现经济和技术的发展，让其成员去遵守审议会给出的标准值是不可能的。[13]

       连专家委员会内部都存在不同的声音。东京工业大学的化工学者清浦雷作是无机化工、无机合成材料、工业污染控制、废气再循环和化肥工程方面的专家，同时也致力于测量氧化剂。在水俣病事件中，他否认有机汞原因说，倡导胺原因说，站在了窒素公司的一方。关于环境标准，清浦声称日本不应该采取这样严格的标准，因为如果一旦采纳，就根本无法施行经济计划。[14]他还举出了其他国家的例子，认为日本的标准值比他们都要更严格。

       尽管工业界表示了强烈的反对，但是通产省最终还是声称保护国民健康应该优先于工业利益。虽然标准的制定晚于大气污染防治法的制定，但人们普遍看好其前景。

       厚生省最后向内阁提交的草案仍然作了折衷，给出了缓和的标准值。这一标准仍有科学依据。厚生省在公布的一份关于环境标准的说明文件中做出了详细的解释。[15]按照流行病学得出的数据，如果24小时平均值的年平均浓度值大于0.05ppm，该地区慢性支气管炎的发病率就会达到5％，并且两倍于未污染地区，可以以其乘以0.8的0.04ppm作为健康保护的边界值。同样地，小时值0.2ppm也不应该超出99％的比率。这里所参考的年均值是最低限度的一种浓度计算方法，按照科学家们的数据分析，打了折扣的标准值也具有了科学依据。

       在厚生省提出自己的草案之后，内阁于1969年2月12日正式通过了最终的氧化硫标准值，又一次做出了让步。它规定所应维持的总日数比率在“70％或80％”中选择了70％，而总小时数比率在“88％或93％”中选择了88％。这表明决议采纳了达成年平均浓度值0.05ppm的最低限度。为达成这一目标，对四日市这样的重污染城市设定了10年的容许期限，并且设有中间目标值；对正在开发中的工业城市给予5年的期限；而对于待开发的城市则要求一开始就开展事先预防。

       3.氧化硫标准的修订

       氧化硫标准的制定为之后的大气污染防治树立了榜样。1970年公害国会的召开，1971年环境厅的成立，都表明日本环境行政迈向了新时代。1972年7月，历时5年的四日市公害诉讼终审结束，原告全面胜诉。这同时促进了氧化硫标准的修订。

       1973年4月，氧化硫标准值被提交给中央环境审议会，继而内阁于5月通过决议，标准值被认为比原有的严格了3倍。如前所述，原来的标准值主要基于大阪和四日市的流行病学数据，经过长期环境治理的高浓度值趋于平缓，四日市值为氧化硫基准值的制定提供了新的参考。日平均值0.05ppm和小时平均值0.1ppm是专家委员会围绕调查数据讨论得出的。但是，专家委员会报告提交给公害审议会之后，原有的标准值在内阁决议中被放宽了两倍。基于专家委员会关于医学的讨论，年平均值0.05ppm被采纳，这意味着慢性支气管炎在污染地区的发生率为5％，比非污染地区高出两倍。而0.05ppm也从日平均值被降低为年度平均值。

       在东京都，针对大气污染值被等同于中度污染地区的情形，首都公害局局长富泽操认为东京应该加速技术创新，于是与电力和天然气公司合作来达成5年内实现标准的规划。[16]但工业界普遍反对接纳这一标准。脱硫化的困难及高投入使得四大公害企业相信，如果他们这么做就会丧失国际竞争力。由于污染治理措施花费不菲，很多企业实际投入的相对很少，居民们抗议企业没有担负起他们的社会责任。此时，地方自治体也开始发声。针对通产省的提议：京浜工业带排出的二氧化硫到1972年应该被削减30％，未来三年内应消除30％-40％，横滨方面表示反对，他们建议采用自己的方法来达成环境标准。与此同时，东京和川崎也制定了各自的标准，比国家标准还要严格。

       三重大学医学教授三吉康郎及其同事开展了针对性实验，分别对老鼠和人体的纤毛细胞组进行观察。他们发现，即使是处在政府采纳的低浓度环境标准下，也会对人体组织产生影响。铃木对此项研究表示赞赏，认为这是有价值的并且必须进行的。[17]同为该校教授的吉田支持专家委员会提出的0.05ppm的标准值，但他不同意内阁会议之后通过的宽松标准。同时，山口大学的野濑也报告阈值以下的标准会对人体健康产生影响。他还指出，即使遵守了这一标准值，流行病学四原则也未必都能实现。[18]研究到此时可以说前进了一大步。

       由于原氧化硫标准值逐渐达成，地方政府和居民要求更多的行政作为，于是环境厅设立了专门的专家委员会来就此事进行商讨。环境标准的修订被提上了日程。从1972年底到1973年3月，专家委员会讨论决定了新的标准值：

       24小时平均1小时值为0.04ppm；1小时值为0.1ppm。[19]

       阈值的说法也进一步明确为基准值(判定标准)。专家委员会负责人铃木强调，在设定基准时应该满足对健康不产生影响的三个条件：第一个是污染抵抗力弱的儿童群体不能患哮喘，第二个是慢性呼吸系统疾病的患者接受治疗获得康复，第三个是要预防急性疾病的影响，如呼吸系统障碍。这主要是针对弱势群体，并使最严格的阈值成为可能。[20]同时还要求达成期限是5年。内阁的决议采纳了专家委员会的基准值，没有再做出让步。

       四、环境标准制定过程中的利益相关群体

       环境标准的制定过程主要涉及了以下几方面利益群体：政府、产业界、科学家和公众。在四日市公害事件中，科学家是政府谏言人，也可以说是公众代言人，这一点与水俣病等其他事件中科学家的作为有所不同。政府在标准制定过程中起主导作用，他们要听取科学家的意见，还要考虑到产业界的实际要求和顾虑，以预期标准的可执行性和达成期限。在事件的整个过程中，政府与科学家实现了互动。

       同是公害事件，四日市公害事件与之前水俣病事件不同，政府反应迅速，采取措施得力，在当时四大公害事件中是个不可多得的政府积极作为的例子。而科学家根据已有调查数据得出的阈值也是世界上也较早提出的，与美国等具有可较性。相对而言，在水俣病事件中无论是政府还是科学家都缺乏及时公正的判断及舆论导向。

       希拉·杰森娜芙在论及规制科学(Regulatory Science)时，比较了其与研究科学的不同之处：其中前者的对象主体是政府和产业界，而后者的对象主体是大学。[21]这是因为以制定政策为主要目的的规制科学的主要实施者是政府，主要对象是产业界。她还强调政府的第五部门是科学顾问委员会(Science Advisory Board)，作为对独立管制机构的补充，这在日本主要表现为政府组成的科学家调查团和专家委员会。

       这些组织成为政府连接科学家群体的纽带，也是双方合作的关键。科学的求知是永无止境的，而在制定环境标准过程中，政府要求科学家快速做出决策，这正是规制科学的表现。而从一个科学标准衍变为一个社会标准，专家委员会的成立是核心，同时政府需要面对与其他部门和各界人士的协商和妥协(图3)。

      

       图3 四日市公害和氧化硫标准制定利益相关代表示意图

       在四日市公害和氧化硫标准制定这一例子中，标准一经批准生效，即有较高的执行力度。为达成标准，产业界努力采用低硫化装置，改善排污设备，大企业往往成为环境示范企业，而部分小企业则被淘汰。

       五、结语

       四日市公害及日本战后环保行政的展开给我们带来一些启发。在日本环境政策制定之初，是否与经济发展相协调成为了争论的焦点，但最终还是被逐出了法律条文之外。如何消除环境的外部不经济性，有学者主张依靠市场杠杆来平衡。但可以说，政府的直接干预在相当长的时间内还将是解决环境外部性问题的主要手段之一。政府不应也不能退出，而是应该各部门责权分明，同时也要加强与其他社会各界的沟通。政府应该在产业界和公众之间求得平衡。

       在本文的案例中，政府官员的觉悟与执行力度直接决定了环境政策能否顺利实施。为了制定更严格的标准，维护国民健康，不管是四日市市长平田，还是日本初代公害科长桥本道夫，他们尽管面临各方面的压力，但还是力排众议，做出了艰难又锐意的抉择。

       日本公害学者宇井纯认为，政府不应游离于公害责任人之外，即在环境问题中政府不应该推卸责任。[22]从60年代初期四日市哮喘发生，政府与科学家合作迅速查明原因做出决策，到民众呼声高涨影响四日市公害诉讼的判决，再到环境厅的成立和环境标准的制定，政府的职能也随环境问题的多样化而有所转变，从只注重经济利益到以保护国民健康为首，从以经济责任为中心到兼顾环境社会责任。而科学家在公害事件中，对查明事实给予助言、缄言，也是其履行社会责任的表现。

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