宋代乡里两级制度质疑，本文主要内容关键词为：乡里论文,宋代论文,两级论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宋代县以下的乡村基层组织，是宋代金字塔式集权政体的最底层。其组织建制及统属关系如何，管辖范围和职责权限怎样，是研究宋代政治、经济制度和行政管理制度的重要课题。然而，由于史学界对宋代乡村基层组织研究较少，致使许多论著中对此问题或避而不谈，或含糊其辞，有时甚至得出错误的结论（注：蒲坚著《中国古代行政立法》（北京大学出版社1990年第一版）第358页说：“（宋代）县下有乡，设乡长和书手，……乡下有里，设里正一人；里下有户，设户长一人。”左言东著《中国政治制度史》（浙江古籍出版社1986年第一版）第311页亦有“里下有户，设户长一人”的说法。然而通检宋代史料，并未发现有“户”级基层建制，不知所据为何？实际上，“户长”是“管”级政权的头目，详见本文第一部分。）。有鉴于此，本文拟对宋代县以下基层组织的建制及职能等问题提出一些初步的看法，以就教于方家。
一
关于宋代的乡村基层组织，史学界通常认为：宋代承袭唐代的乡、里两级政权体制，在县以下设乡、里两级基层政权。在各类论著及通用教材中，这一观点都颇为流行，似乎已成定论。然翻检宋代史籍，对宋代乡村基层政权的设置俱语焉不详，既未明确指出宋代实行乡、里两级政权制，对乡、里基层组织的建制、职能及人员等也没有明确说明，且与上述观点不同的记述亦有不少。这使笔者对宋代乡村实行乡、里两级政权体制的观点产生一些疑问。如《两朝国史》载：“开宝七年废乡，分为管。置户长主纳赋，耆长主盗贼词讼。”（注：《宋会要辑稿》职官四八之二五。）但为什么在各类宋代史籍及现存的宋代方志中，无一例外都载有“乡”呢？又如，宋代各类行政事务的程序操作，往往是由县直接到里（管），所谓“州必凭县，县必凭户长、里正，户长、里正稽之乡众”（注：马端临：《文献通考》卷一二《历代乡党版籍职役》。）；“州县下之里胥，里胥之所能令者，农夫而已”（注：《宋会要辑稿》食货六三之二二二。）。形成州—县—里（管、都保）这样一种运作模式。这表明在当时的实际操作中并未把乡当做一级政权机构，这种现象又该如何解释呢？以上这些，在当前有关论著中，并未得到很好的重视和解决（注：1991年郑世刚先生发表《宋代的乡和管》一文（载邓广铭、漆侠主编《中日宋史研讨会中方论文选编》，河北大学出版社1991年5月出版），推动了有关宋代乡村基层组织的研究，也给笔者以启发，特此注明。）。笔者认为，要深入了解宋代的乡村基层组织，就不能总是在宋代乡村基层实行乡、里两级政权制这样一个既定的框架里思考，而应重新审视宋代乡村的组织建制。以下，笔者拟通过对宋代乡、里之间的关系及各自职能的考察，看看宋代的乡是否为县以下的一级行政政权，宋代是否在乡村实行乡、里两级政权制。
二
宋代史籍在提及本朝乡村组织时，常有“宋因前代之制”、“国朝循旧制”（注：《宋史》卷一七七《役法上》，《文献通考》卷一二《历代乡党版籍职役》。）的记述。而在今人的有关论述中，也不乏此类说法。因此，这“前代之制”是指何时的“旧制”？其组织建制及统属关系怎样？是我们需要首先明确的。
关于唐五代乡村基层政权的组织构成。《大唐六典》卷三有“（唐）百户为里，五里为乡。两京及州县之廓内分为坊，郊外为村。里及村、坊皆有正，以司督察。里正兼课植农桑，催驱赋役”的记载。论者往往由此得出唐代乡村基层组织结构是“百户为里”，其上为“五里一乡”，乡以上是县，如此依次形成里—乡—县的乡村两级政权体制的结论。殊不知杜佑《通典》卷三三有载：“大唐凡百户为一里，里置正一人；五里为一乡，乡置老一人，以耆年平谨者县补之，亦曰父老。贞观九年，每乡置长一人，佐二人，至十五年省。”（着重号为笔者所加，下同）《旧唐书·太宗纪》也载，贞观九年三月，每乡置长一人，佐二人；十五年“十一月壬戌，废乡长”。后各乡虽又有父老、耆老、耆寿诸名，但乡长是乡职，而父老、耆老、耆寿等只是对乡村老成持重，有一定影响力的高年长者的尊称，两者绝不相同。事实表明，废乡长必然使乡的实际作用削弱乃至消失。因此，针对“唐封建王朝实施的农村基层统治形式是由乡及其所领属的‘里’相结合的两级制”（注：赵吕甫：《从敦煌、吐鲁番文书看唐代“乡”的职权地位》，载《中国史研究》1989年第2期。）的说法，有论者指出，“仅就财政而言，唐代文献及出土文书似可证明乡与里不是‘两级制’，乡的财务行政不是由乡长完成，而是由里正执行”（注：李锦绣：《唐代财政史稿》（上卷）第一分册，北京大学1995年7月出版，第105页。）。笔者认为，这个结论是有道理的。而且不仅是财政事务，甚至乡的全部行政事务，也都是由里正来执行。在敦煌、吐鲁番出土文书中，载有多件当乡户口籍帐、差科簿及公牒，其编制和申报的署名均为诸里正，无一件有乡职署名（注：参见《吐鲁番出土文书》（文物出版社1983年版）第四册，第214页，以及日本池田温氏《中国古代籍帐研究·录文》（东京大学出版会1979年版）有关文书。兹不赘举。）。王梵志诗云：“当乡何物贵，不过五里官。”（注：项楚：《王梵志诗校注》，上海古籍出版社1991年版，第129页。）“五里官”即五里正，里正实为一“乡”之贵。这些都说明唐代乡为虚名，里为实体，乡之行政实际上是由里正承担，乡村基层管理体制呈乡虚里实之势。考之史籍，在唐代大量涉及基层行政的史料中，对乡村基层政权头目在其职责范围（如均田、排户、课植、催赋、察奸、治安等项事务）内失职的刑罚，往往只提里正，不及乡职。《唐律疏议》载：“里正及州、县官司，各于所部之内，妄为脱漏户口，或增减年状，以出入课役*
，一口徒一年，二口加一等，十五口流三千里。”又载：“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十。……主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻。”（注：长孙无忌等：《唐律疏议》卷一二、卷一三《户婚》。）可知在废乡长后，行政运作程序已是里—县—州—中央（省）。亦可见唐代在基层政权中实际起作用的只是里，乡仅徒存虚名而已。五代时，后唐天成四年户部《夏秋税租定格流》中有纳税限满后，十分中系欠三分以上者，“乡里正、孔目、书手等各徒二年”；十分中只欠一分以下者，“乡里正、孔目、书手等杖七十”（注：王溥：《五代会要》卷一九《县令上》。）等刑罚。说明五代的乡村组织建制仍是乡虚里实，以里为中心，里正即是乡村各类行政事务的最高头目。这一切，无一不表明乡的政权职能的消失。可见所谓“旧制”，并非唐初设乡、里两级政权时的“旧制”，而是唐贞观十五年废乡长之后至五代时乡村以里为中心的一级基层政权体制。
三
宋代的政治制度，具有既承袭唐五代旧制，又对前代旧制有所改革的基本特点。体现在乡村管理体制上，则是既因循唐五代以来乡村基层组织建制，又因时制宜，在承袭旧制的基础上，根据统治的需要及乡村的现实，进行基层组织建制的重构，并逐步建立起具有宋代特色的乡村基层组织架构。因此，宋代的乡村基层组织建制与唐五代相比，虽仍沿用乡里之名，但在实践中却呈现出差异。
我们先就现存宋代方志中所载各州县的乡里设置，窥测一下宋代乡村基层组织构成的实际情况。从组织建制上看，撰于北宋熙宁九年的《长安志》卷一二、一七载京兆府长安县“六乡管六里”，乾祐县“五乡管十五里”；《嘉定赤城志》卷二载台州临海县大固乡“祥符中管理一”，承恩乡“祥符中管理一”；南宋《江阳谱》载北宋大中祥符年间泸州江安县管一乡七里，合江县“管一乡二里”（注：《永乐大典》卷二二一七引《江阳谱》。）等，都与“一乡五里”差距甚大。可见北宋时的乡村基层组织，无论是在作为当初“一乡五里”制之源的唐代京都长安地区，还是在经济发达、人口众多的江南地区，抑或在地里偏僻、民族杂居的边疆地区，都不是实行“一乡五里”的建制。更何况尚有一县仅辖一乡，或一乡仅辖一里的现象，与唐贞观时期法定的乡、里制度更是大不相同。从统辖户口上看，虽然笔者据《长安志》统计，北宋京兆府渭南县、蒲城县平均每里有600余户至2000余户不等，表明北宋时期并不是“百户一里”，但因有户数记载的县较少，似有必要作进一步的确认。下面就笔者所能搜集到的南宋各州（府）县所辖户数及所设里数，作一对照表如下：
从上表可以看出，在南宋时期，平均每里管辖的户数，最多的是汀州，平均每里辖2940户，最少的严州，每里也要管辖286户。可见，无论是北宋，还是南宋，里的管辖户数也都不是“百户一里”的编制。
宋代在承袭唐末五代旧制的基础上，对乡村基层组织也作了必要的调整和重构，在组织建制上实行了并乡存里的措施。成书于太平兴国年间的《太平寰宇记》，载有唐代及宋初各县所辖乡数，而成书于熙宁九年的《长安志》，则详细登录了宋代长安地区的乡里配置。现据《唐天宝初年地志残卷》及《长安志》卷一一至卷二○列出唐代及北宋熙宁时长安地区（即京兆府）乡数对照表，并配以《太平寰宇记》卷二五至卷三一所载唐代及宋初太平兴国时相应各县乡数如下：
由上表可知，唐中期安史之乱后，已有大量并乡的情况出现。这从京兆府的总乡数从《唐天宝初年地志残卷》（注：参见王仲荦著、郑宜秀整理《敦煌石室地志残卷考释》，上海古籍出版社1993年版。）所载的592乡减至后来的470乡可以看出。而从《元和郡县图志》所载开元、元和年间全国各州所领乡数的对比中，亦可略见全国范围并乡的情况。至于唐末五代，虽史料缺载，但从宋代史料中亦可窥其一斑。上表所载长安地区宋代的乡大大少于唐代，其总数从500余乡并省至100余乡。具体到各县，在有唐代乡数的24县中，除盩厔县唐、宋乡数相等及乾祐县为新设置外，其余22县都毫无例外较唐代为少，占京兆府总县数的90%以上。而且，裁并多者如长安县，唐时设79乡，宋初只设6乡；万年县，唐时设62乡，宋初只设7乡；鄠县，唐时设34乡，宋初只设5乡，都较唐代呈成倍缩减。此外，在宋代的其他地方志中，也可看到唐后期到宋裁并乡里的轨迹。如湖州乌程县，“唐管乡四十，里二百”，到北宋初，“为乡三十一”，太平兴国中，“为乡十六，后又并其三。景德中管十三乡”，“今（嘉泰元年，下同）为十二乡”（注：谈钥：《嘉泰吴兴志》卷三《乡里·乌程县》。）。又如明州慈溪县，“（唐）贞元中二十一乡，皇朝并为五乡”（注：罗濬：《宝庆四明志》卷一六《慈溪县志》卷一。）。这都表明唐五代到宋，是一个大规模的削减、裁并乡的过程。宋初以后裁并乡的记载也有不少，湖州武康县，唐天授、开元年间“管二十乡”，“（后）梁开平四年，钱氏并为十三（乡）。宋朝以来，又加并合。大中祥符间，止管五乡”，“今为都乡四”（注：《嘉泰吴兴志》卷三《乡里·武康县》。）。湖州长兴县，“旧图经七十二乡，统记所载管乡三十”，“今所存者十有五。若淳化后，邑境无增损而乡损其半者，为并合尔”（注：《嘉泰吴兴志》卷三《乡里·长兴县》。）。真实地反映了宋代承袭唐末五代并乡存里，对乡村基层组织建制所进行的重构。亦可证从唐到宋，乡的政权功能不断削弱以至消失的史实。
宋代在乡村基层组织建制上的重构，有时也使乡、里在管辖地域上出现辖境重叠的现象。如《永乐大典》卷二二一七引《江阳谱》载泸州泸川县“八乡八里”，宜民乡仅辖应福里，进德乡仅辖四镇里；《长安志》卷一九载京兆府富平县“十一乡十一里”，招福乡即积善里，义亭乡即龙门里等，均为一乡仅辖一里，乡里辖境重叠。如前所述，唐初“诸户以百户为里，五里为乡”，是以户口的递进作为分设乡、里的依据。而宋代多有仅辖一里之乡，则地域、户口完全相同，显然不是以户口的递进作为分设乡、里的依据。有论者认为，宋代存在乡里辖境重叠的现象，表明“在全国范围内基本上存在的是一乡一里，乡里合一的事实”，并进而得出“里正是乡级政权的头目”的结论。笔者对此不敢苟同。为说明此问题，笔者曾专门查对了现存的宋代方志，并将县下各乡所辖里数制作成表，结果发现大部分州县并非一乡一里。兹举两例：
从以上两表来看，显然不能说宋代“在全国范围内基本上存在的是一乡一里，乡里合一的事实”。笔者认为，宋代之所以出现乡里辖境重叠的现象，其关键在于乡与里的职能不同。由于宋代的乡仅仅是财税稽核区划，而里则是执行政令的政权机构，两者之间并无行政上的上下级隶属关系，因此乡的设置既不必与里的多少挂钩，当然更不存在多少里一乡的固定模式，即使乡里同在一地亦不奇怪。事实上，宋代存在一乡仅辖一里，既乡里辖境重叠又分设乡里的现象，恰恰是宋代乡与里各具不同职能的反映。司马光所说“曩者每乡止有里正一人”（注：司马光：《温国文正司马公集》卷三八《衙前札子》。），只不过表明宋代存在乡里辖境重叠的现象而已。
此外，有论者认为，宋承前朝行乡里制，人们籍贯往往包括州县乡里。笔者以为，宋代以州县乡里标示籍贯只是沿袭前代的一种习俗，是前代行乡、里两级政权制的遗风，所谓“乡与里名其来远矣”。而随着乡、里两级政权制的废止，这一习俗也在渐趋消失。从南宋绍兴十八年（1148年）进士《题名录》与宝祐四年（1256年）进士《登科录》的比较中可看出这一变化趋势。下面试列一表：
由上表可见，随着乡、里两级政权体制被废止，以乡、里标示籍贯的旧俗已渐趋淡化，“今惟士人应举卷首书乡、里，至于官府税籍，则各分隶（乡）耆下”（注：《永乐大典》卷二二一七引《江阳谱》。）。说明自宋代乡村管理体制重构之后，不行乡、里制久矣。而这一习俗的日渐消失，反过来也表明宋代的乡早已不是政权机构，仅仅是税籍所系的财政区划而已。
如上所述，宋代乡村基层政权承袭唐后期五代旧制，实际上是以里为中心的一级政权模式。但在现存的宋代方志中，却毫无例外地在县以下都标有“乡”的建制。这就使得我们需要继续深入研究以下一些问题：宋代乡村既然实行以里为中心的一级政权模式，为什么还要设乡？乡的职能是什么？宋代的乡和里到底有哪些区别？
四
要回答宋代为什么设乡，首先要看看宋代乡和里（管、都）的不同职能。
宋代乡的职能，集中体现于乡书手身上。从现存宋代方志考察，宋代的乡通常只配设以书算文书为职责的乡书手一名。如两浙路台州属下五县，其中临海辖十五乡，黄岩辖十二乡，天台辖四乡，仙居辖六乡，宁海辖六乡，其乡书手数与乡数的对应配置，从北宋神宗元丰年间至南宋嘉定百余年间，始终是“元丰七年听投名，不支雇钱。临海额一十八，黄岩额一十二，天台额四人，仙居额六人，宁海额六人。今如之”。基本是每乡配置乡书手一名。下面，我们通过对乡书手职责的考察，看看宋代乡的职能：
1.撰造五等版籍和砧基簿。宋代以乡为单位编制五等版籍，“凡一乡为一籍”（注：陈襄：《州县提纲》卷二《户口保伍》。），这自然是乡书手的职责。《宋会要辑稿》食货六五之一五载：“五等丁产簿，旧凭书手及耆户长共通，隐漏不实，检用无据。”表明编制五等版籍时由乡村基层政权头目耆、户长等通报各户赀产、人丁状况，然后由乡书手负责写入。同时，宋代主客户的划分，各户户等及赋税额的确定，均以占有土地的有无、多少为依据，地籍的作用愈显重要。因此，南宋经界后，乡又成为绘制地籍的单位，“县每乡置砧基簿一面”（注：《宋会要辑稿》食货七○之一二五。），用以确定各户土地占有的状况，并规定由乡书手负责绘制和保存。可见，无论是编制户口籍册，还是绘制土地图册，都是乡的主要职能。
2.编制税租簿帐。税租簿帐又称二税版籍，是宋代以乡为基本单位稽征赋税的具体依据。北宋政府对编制税租簿帐有详尽的定制，明确规定每年由乡书手负责写造本乡税租簿帐，并签名画押（注：《宋会要辑稿》食货六九之一七至一八。）。直到南宋，编制税租簿帐仍是“诸乡书手于税租簿（税租帐）与吏人同书，余不在同书之限”（注：《庆元条法事类》卷四七《税租簿》，卷四八《税租帐》。），规定两者都由乡书手负责写造。此外，宋代以田产为征收赋税的主要依据。“凡百姓典卖产业，税赋物与力一并推割”（注：《宋史》卷一七八《役法下》。），是为推收税租。李元弼在《作邑自箴》卷五中说：“典卖田产，据推收状，乡司画时当厅凿簿呈押。”表明乡书手负有编制、核实及修订税租簿帐的职责。
3.税租钞的注销及审计上报。税租钞是县司本税季征收赋税的底帐，按宋代条法规定，县以下的赋税征收以乡为基本核算单位。宋政府规定，“税租钞，仓库封送县令佐，即日监勒分授乡司书手，各置历，当官收上日，别为号计数，以五日通转。每受钞，即时注入”（注：《宋会要辑稿》食货七○之一四二。）；并且，“诸销税租簿，吏人书手受县钞或取到监住钞而不即时勾销，至毁失者，虽会恩仍勒停”（注：《庆元条法事类》卷四七《赋役门·受纳税租》。），表明在收税过程中，由乡书手具体负责本乡税租钞的注销。而当纳税期限结束时，乡书手还须在税租帐上对本税季各税户的纳税情况进行审核，并将本乡纳税总数及剩欠数等结算上报，以了结该税季的税务程序。可以看出，宋代乡的职能，主要是围绕着赋税稽征而展开的。
4.编制差役簿帐。宋代以乡为基本单位来编排每年度的差役，各乡都有乡差科簿和乡保甲簿，遇有差役，乡书手先将差科簿等“逐乡抄出”（注：李元弼：《作邑自箴》卷四《处事》。），然后按簿定差。因此每年度差科簿的编排，实际上也完全由乡书手负责。宋代有所谓“大抵一乡役次，乡司、役案，梦寐知之，不便从公与之定差，盖欲走弄以其私”（注：《名公书判清明集》卷三《比并白脚之高产者差役》。）的说法。南宋法规规定：“诸县差大小保，必令本县典押及乡书手于差帐同结罪保明”。（注：《宋会要辑稿》食货六六之三○。）这些都表明编制差帐也是乡的职能之一。
上述种种表明，乡书手主要负责财会方面的工作。其中属于会计的包括赋税的稽征及各类钱物簿帐的审计，属于统计的有编制三年一造的版籍簿及年度税租帐、差帐等。这些，既是乡书手的主要职责，也是宋代乡的基本职能的体现。
里正、户长、耆长、保正长等，是宋代各时期乡村基层政权的头目，其职责史籍自有详尽记载，毋须赘述。在此仅撮要言之：里正、户长，“里正主督租赋”，“秋夏二税，并是户长催驱”（注：张田：《宋包孝肃公奏议》卷七《请罢里正只差衙前》。），以督催赋税、稽查户口物力和赈贷救济等为主要职责。耆长“管干斗打、贼盗、烟火、桥道”、“逐捕盗贼”等治安公事，和“承受人户执去判状”、“解押公事”等司法职任，以及“承受诸般判状、帖引”，解送公文等杂事（注：《作邑自箴》卷三、七。）。保正长职责与耆长类似，“保正长专掌盗贼烟火”。总之，在宋代乡村，无论是北宋“于捕盗则用为耆长壮丁，于催税则用为户长里正”（注：苏辙：《栾城集》卷三五《自齐州回论时事书·划一状》。），还是南宋“保正指掌烟火，奉行文引，而有收捕凶暴盗贼之虞；户长夏则催税，秋则催苗，而有并催二科役钱之苦”（注：《宋会要辑稿》食货六六之三一。），都表明里正、户长、耆长、保正长等担负着行政管理、社会治安及催科理讼等国家基层政权各项事务的具体操作和执行。
从以上可以清楚地看到，宋代的乡书手与里正等乡村基层政权头目有着截然不同的职责分工。考之史实，宋代州县官在为官实践中，对乡书手与里正户长的职责有着十分明确的区分。曾任州县长官的李元弼总结为县之道说，起催税赋时，先确定“每一名户长管催若干户”，由他们负责具体税赋的催驱；然后再由乡书手“关留户长磨税”，“就厅前销入文簿”（注：《作邑自箴》卷四《处事》。），负责将交纳来的税赋与《乡历子》逐一照对、销帐。可以看出，户长为实际操作和执行的行政人员，乡书手为登销簿帐的财会人员，各司其职，权责截然不同。这也正是宋代乡与里、管、都保等职能不同的反映，表明宋代的乡只是具有稽征赋税职能的财政建制，而里、管、都保等则是具有政权职能的行政建制。宋代输纳税租钞格式为“某县、某乡、某村、某色户”（注：《庆元条法事类》卷四七《赋役门·受纳税租》。），不及里、管、都保等，表明乡是负责稽征税赋的财政区划，与里、管、都保等政权机构了不相干。宋代虽或乡里辖境重叠，但必分设乡里，其原因也正在于此。
总之，在宋代，乡村基层组织建制实行二元结构的乡里并行制。其中，乡是编制撰造五等版籍和二税版籍、稽征赋税、编排差帐以实现国家财税职能的基本单位，主要承担编制户籍、赋税簿帐等财税稽征方面的职能，属于财政区划；而里、管、都保等负责稽查户口、催驱赋役、察奸弭盗、承受公事等行政管理及治安司法方面的职能，属于行政机构。因此，从宋代县乡吏职来看，乡书手（乡司）是以编制赋税簿帐来体现国家财税职能的专业人员；里正、户长、耆长及保正副等则是负责具体行使国家行政职能的基层行政人员。
五
唐宋之际是中国古代社会经济的转型期。以唐中期两税法的实施为标志，从国有土地占主导地位的土地制度、以人丁为本的赋税体系及人口相对固定的户籍制度，逐步向以私有土地和自由买卖为主的土地制度、以赀产（田产物力）为征收对象的新赋税体系及适应人户迁徙无常的主客制新户籍制度转变。两税法之后，随着均田制的瓦解和以人丁为本的租庸调制的崩溃，乡村中商品经济进一步发展，土地私有制渐占支配地位，土地买卖日趋频繁，私有财产的转移和继承也随之而加剧，加之人户流徙不定，乡村社会经济生活愈呈多样化，以赀产为对象的赋税征收自然也就愈益复杂化和专业化。例如，在唐前期的均田制下，官府掌握着均田土地的分配，实际上意味着掌握了基本的税役征收，丁男在取得均田土地的同时也就被官府登记在租调簿上，租庸调按丁征收，简单而易行。两税法之后，以赀产为赋税征收对象，土地买卖盛行，税役转移频繁，虽推排、推割应运而生，仍无法跟上私有土地的转移速度，赋税征收日趋复杂。何况“田亩物力财可以诡托于交易而走漏”，“田产日日可以走弄”（注：《宋会要辑稿》食货七○之九五、九四。），还存在大量并不经过官府的私下土地买卖，更增加了赋税征收的难度，《宋会要辑稿》食货七○之一三四载：“民有常业而贸易之不齐，户无定籍而巧伪之滋起。欺漏隐匿，色色有之。更复因循，不加整治，则亏官害民之弊，殆有甚焉。”显然，在“惟以资产为宗，不以丁身为本”（注：陆贽：《陆宣公集》卷二二《均节赋税恤百姓第一条》。）的新税制下如何有效地对乡村基层实施赋税征收，是唐宋之际社会经济转型期的新问题。宋代将乡村基层组织建制划分为财政系列和行政系列，实行乡里分治以承担不同的职能，正是在这种时代背景下产生的。
同时，随着唐中期两税法的实施，实行计赀产纳税，国家的赋税征收日益复杂化和多样化，作为稽征赋税依据的各类簿籍书帐也日益增多，需要专门的人才才能胜任大量的计算。在这样的背景下，出现了乡书手。唐前期，负责造簿帐的是里正：“里正之任，掌按比户口，收手实，造籍书”；“每年起十月一日，里正豫校勘造籍，县合总”（注：《唐律疏议》卷一二、一三。），未见有乡书手一职。而随着两税法的实施，开始有了专责簿籍书帐的乡书手。据唐宪宗元和四年元稹《牒同州奏均田状》云：“臣自到州，便欲差官简量，又虑疲人烦扰。昨因农务稍暇，臣遂设法各令百姓自通手状（实），又令里正、书手等傍为稳审，并不遣官吏擅到村乡”（注：《册府元龟》卷四九五《邦计部》。）。这是为要均敷两税定额，本应差官下乡核实乡村各户家业物力，但“又虑疲人烦扰”，因此只令乡村各户自报家业物力，而由所辖乡村里正在傍审查核实，乡书手登记入帐，以便折算分数，均摊两税税额。表明当时已有负责登记乡村各户家业物力入簿帐及确定两税税额的乡书手。五代时，乡村有逋欠赋税达三分已上者，“乡里正、孔目、书手等各徒二年”（注：《五代会要》卷一九《县令上》。）。不但里正科罪，乡书手也要因此科以同罪。其原因在于无论是唐代的两税，还是五代的二税，都要以乡书手所造的家业物力簿帐为依据，逋负赋税与乡书手造帐不实有直接关系。可见，乡书手是两税法后征收赋税方式由计丁纳租变为计赀征赋的产物，它的出现表明乡、里职能已开始分离。
宋代，以乡为单位实行簿帐、户籍等财政单列，从而划分出财政区，实行乡的财政职能与里的基层行政职能的分离。这些变化，导致乡书手地位的上升（注：王曾瑜先生在《宋朝的吏户》一文中指出：“乡书手原为乡役，后升为县役。”惜未展开论述。原文载台湾《新史学》第四卷第一期，1993年。）。北宋初年，乡书手仅是里正属下的书算人员而已。然而到南宋，在一些地方志中，乡书手却被置放在县吏一栏。如《嘉泰吴兴志》卷七“官制”载长兴县：“本县吏额：……乡书手十五名。”南宋时，台州各县吏人“以前后押录、前行、后行、贴司、书手为名次”（注：陈耆卿：《嘉定赤城志》卷一七《吏役门》。）。这表明乡书手已由“国初隶里正”的乡役人演变为县吏中的最低一级。正是由于乡书手已由“隶里正”一变为县吏人，所以才有“关留户长磨税”，“辄勾追催人（大保长，户长等）赴官比磨”（注：《宋会要辑稿》食货六六之二四。）现象的出现。所以，到南宋，乡书手虽还冠名曰“乡”，但实际上已是负责分乡对口勘造五等版籍和税租簿帐的县吏。同时，南宋时的乡书手脱离乡村而成为县吏，无疑表明宋代乡的政权功能已经消失。乡的存在，只是作为县稽征赋税的财政区划单位而已。
乡书手地位的上升，主要是由其在乡村管理体制中充当的角色所决定。宋代的乡是乡村编制版籍、征收赋税、推排差役的基本单位，其恰处于县衙向乡村征收赋税过程的枢纽地位，使乡书手成为县衙征税与税户纳税的交接点。他们既是县衙依赖的对象，又是乡村税户不得不屈从甚至依赖的对象。一言以蔽之：关键在于乡书手已成为宋代乡村管理体制及赋税征收机制中不可或缺的角色。宋人评论乡书手说：“乡司虽至微至贱，而关乎民事有最切。故凡乡司，知广狭之地，人户之虚实，赋役之重轻，皆所以熟讲而精究。往往民间之事，官司所不能知者，惟以所供为是；官司之事，人户所不能名者，惟以乡司所陈为实。”（注：（宋）佚名：《群书会元截江网》卷二八《役法》。）可谓一语中的。因此，从体制上来说，两税法之后的赋税征收的复杂化和多样化，使乡作为单一的财税区划掌握了乡村赋税征收的实权，成为乡村管理体制及赋税征收机制中的中枢，这是乡司书手地位上升的根本原因。
综上所述，唐宋之际乡作为单一财税区划的出现，以及乡书手所处的特殊地位，正是以土地占有关系的剧烈变动为其深刻的经济背景，随着两税法之后乡村社会经济生活的多样化及“惟以赀产为宗”的新税制的复杂化而逐步形成的。唐前期以均田制为基础实行租庸调制，当乡计帐是户口、土地、赋税三合一。两税法之后，赋税征收日益复杂化、专业化，以乡为单位单行的户籍、地籍、税籍帐册也日益增多，使乡的功能逐渐单一化。而各类簿籍书帐的编制辐凑于乡司书手一身，也无形中增加了乡司书手的重要性。这是宋代乡里分设，乡司书手的出现及其地位日趋重要的深层次的原因。
从中国古代乡村管理体制的角度来看，深层的经济结构的变化，必然导致表象上基层政权组织的重构和功能的转变。两税法之后，乡村社会经济生活的多样化导致赋税愈加复杂化、专业化，加之政府惟以多方开拓财源、增加赋入为念，使唐宋之际的乡村管理体制发生了两方面的变化。其一，是乡村基层组织的重构。唐初的乡里两级制，经过唐五代长期演变，早已名实不符。因此，宋代虽从观念上企图再现唐代乡里制，对乡村基层组织仍以乡里名之，但因乡村经济生活已发生根本的变化，又只得尊重数百年来产生的现实，在适应两税法之后乡村社会经济生活和赋税征收方式变化的基础上，进行基层政权组织的重构，实施财税与行政分离的基层组织二元结构。在保留或新设里、管、都保等基层行政政权组织的同时，乡逐步演变为单纯稽征赋税的财政建制，宋代的乡仅设主管赋税征收的乡书手（乡司）可资为证。也正是在这样的背景下，尽管宋代乡村基层政权的名称、体制屡经变更（里、管、都保、隅、团等），然而作为实施国家财税职能的乡及其代表——乡书手（乡司），其体制非但始终未变，反而最终成为统辖乡村的县衙中的一个重要组成部分。其二，宋代，尤其是南宋，军兴不断，冗官泛滥，财计匮乏，国用不继，两税、杂税，取诸民者尽锱铢。而州县官司为维持地方日常行政经费，又在正税、附加税上巧计敛收，豪取于民。这一切，使得地方基层不得不以催驱赋税为先务，县乡基层组织的建制及职能也随之发生变化。绍兴时鲁冲上书论郡邑之弊云：“今之为令者，苟以宽恤为意，而拙于催科，旋踵以不职获罪而去；颇能迎合上司，一以惨刻聚敛为务，则以称职闻。是使为令者终日惴惴，唯财赋是念，祈脱上司之谴，朝不谋夕，亦何暇为陛下奉行宽恤诏书，承流宣化者哉。”（注：李心传：《建炎以来系年要录》卷一七一，绍兴二十六年二月甲戌条。）上司州郡配抑县道，县道出无所从，全仰仗于乡村。作为州县税赋来源的乡村组织，自然是以催科为急务，以赋税征收为压倒一切的任务。这样，一方面是乡村社会经济生活日益复杂化，赋税愈益难收；另一方面上司索财甚急，作邑者为保职位计，“唯财赋是念”。在上述两方面变化的氛围下，乡的稽征赋税职能日益强化，最终演变为单一的财税区划。而代表乡掌管县乡赋税征收的乡书手，其地位也愈显重要，并逐渐凌驾于乡村基层头目里正、户长、保正长之上。因此，随着唐中期两税法之后乡村管理体制的转变及宋代乡村基层政权组织的重构，作为政权机构的乡虽在开宝七年已明令废止，但作为财税稽征区划的乡却在宋代乡村基层发挥着日益重要的作用，乡司书手的活动也就成为宋代县乡生活的一大特色。
基于以上论述，本文得出以下结论：
其一，宋代的乡，既不是一级基层行政政权或行政区划，也不是里的上级行政机构，而是县以下的一级财政区划。因此乡与作为行政区划的里并不存在纯属关系，而是一种平行的业务关系。它们的辖区有时重叠，有时独立，是根据各自职责的需要而划分的。从整个宋代历史的角度来看，无论县以下的地方基层政权如何变化、反复，是由里变为管，还是由管变为都；作为财政建制的乡都始终如一存在，名称毫无变化，这恰恰说明乡是与乡村各级基层行政政权脱钩的，是自成一体系的。
其二，两税法以来赋税征收方式的复杂化、多样化，使各类单行的户籍、地籍、税籍簿帐相继出现，这些簿帐多以乡为基本单位，遂使宋代的乡逐步演变为单纯的财政建制。乡作为单一财税区划的出现，是唐宋之际社会经济转型期重构乡村基层组织的产物。
其三，从中国古代乡村基层管理体制的发展演变来看，宋代的乡逐步演变为财税稽征区划，标志着中国古代乡村基层管理组织开始出现单一的财税区划，这在中国历史上还是第一次。这表明在以两税法为标志的深层次经济结构发生变化后，作为政治表象的乡村管理体制必然会进行重构以适应这一发展趋势。明初实行的粮长制，可以说是这方面的又一新尝试。
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