地方政府财力支出结构分析：基本判断与改进思路，本文主要内容关键词为：财力论文,地方政府论文,支出论文,思路论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（财政部财政科学研究所 贾康/高云正/罗文光）
地方政府的财力支出结构，是地方政府职能的特定反映，也是各地
经济与社会发展状况和经济管理体制状况的折射式表现。我们系用实证
分析方法，在我国东、中、西部各选取一个省份，对实行“分税制”新
体制前后1993—1994两年的省、市、县三级政府〔1〕的预算内、 外财
力支出结构作了调查，共取得广东省、陕西省、宁夏回族自治区三个省
级单位，中山市、西安市、银川市三个市级单位和（深圳）龙岗区、（
广东）龙门县、（陕西）三原县、（宁夏）青铜峡市四个县级单位预算
内、外支出的完整资料，并以浙江萧山、安徽芜湖等地的调研情况，与
之结合、映照、印证。根据这些实证材料、数据展开分析，对我国近两
年县以上地方政府财力支出结构的基本情况和特点作出了若干相关判断
，进而推及调整政府职能、转变经济增长方式、进一步完善“分税制”
体制等有关方面，提出了带有一定总括性的认识与有针对性的改进思路。
一、基本情况
由于改革以来预算外资金迅速增长，为数可观，仅仅了解预算内支
出已远不能了解地方政府财力支出的全貌。为了较全面地反映地方政府
财力支出结构的实情，我们对各地各级预算内支出总表和预算外支出总
表的各种项目按基本性质加以归并（详见表1）， 汇总后计算得出了表
2至表4的结果：
对上述概况有如下几点说明：
1.从对比数据看，“分税制”新体制实行后的第一年，作为沿海发
达省份代表的广东省的固定资产投资与生产建设类支出的比重在预算内
略有下降，但在预算外则有所上升，使总财力支出中的此项比重由上一
年的23.11％上升到24.66％，而中部的陕西省此项比重不仅预算内明显
下降，预算内外合计的比重也下降2.42个百分点；西部的宁夏自治区下
降幅度更大，达6.07个百分点。人们大多认为，分税制使地方政府投资
办项目的积极性下降，但我们在调查中感到，这还仅是从一般逻辑而言
的一个影响因素，实际上1994年投资类支出比重的下降之所以存在越是
欠发达地区幅度越大的现象，与“人吃马喂”负担加重的挤压有密切关
系（最直接的影响因素是财政供养人口普遍调高工资）。发达区域此种
压力较小（“吃饭”份额低，财源增量大），故下降幅度小，甚至不下
表1 数据处理时的项目归并
归并后的项目 预算内包括 预算外包括
一、固定资产 基建、企业挖潜改造、 固定资产投资
与生产建 简易建筑、地质勘探、
设类 科技三项、流动资金、
支农
二、各部门事 农林水利气象、工交、
业费类
商业、文教卫生、科学
和其他部门事业费、城 养路、城市维护、
市维护、城镇青年就业 行政事业
三、行政费类 行政管理、国防、公检法
四、社会福利类
抚恤、社会福利救济、价福利奖励
格补贴、支援不发达地区
五、其他 总预备费、专款支出、 转作抵支、上交两金
其他支出 、投资方向调节税、
其他，等
表2 三省（区）1993—1994年预算内、外总计的支出结构 单位：%
广东陕西 宁夏
1993年 1994年1993年 1994年 1993年 1994年
一、固定资 23.11 24.66 17.83
15.41
25.78
19.71
产投资 (20.32) (19.91) (12.38) (9.94) (21.39) (14.05)
与生产
建设类
二、各部门 52.99
52.1765.39
69.5952.6959.65
事业费 (41.96) (44.57) (51.10) (54.39) (44.46) (52.60)
与行政
费类
三、社会福 4.804.72 8.167.71 7.748.66
利类 (3.63) (3.58)
(5.67)
(6.69)
(6.59) (7.59)
四、其他 19.10
18.45 8.627.29 13.89
11.97
(14.39) (11.12) (4.67) (2.48)(9.47) (4.61)
五、合计 100 100 100 100100 100
(80.30) (79.18) (73.81) (73.50) (81.92) (78.85)
六、总额 4125578 5264030 1021524 1163446
236775 245721
（万元）(3312698)(4168280)(753985)(855158)(193959)(193754)
注：因数据处理时的四舍五入，少数栏目各分项比重不恰好等于总比重。
（括号内为预算内支出占预算内、外总支出的比重或其数额）
表3 三市1993—1994年预算内、外总计的支出结构 单位：%
中山 西安银川
1993年 1994年1993年 1994年 1993年 1994年
一、固定资 21.17 41.87 13.9713.55
19.17
15.83
产投资 (17.02) (12.52)
(7.47) (4.95) (16.20) (10.61)
与生产
建设类
二、各部门 66.38 45.74 67.68
72.8258.77
65.13
事业费 (48.81) (34.46)
(47.50) (53.74) (49.97) (55.26)
与行政
费类
三、社会福
5.124.54 4.804.94 7.76 7.15
利类
(2.24) (1.89)(3.09)
(3.96)
(6.36) (5.57)
四、其他 7.337.85 13.55
8.68 14.31
11.89
(5.16) (7.08) (6.49) (4.41) (11.10) (6.81)
五、合计 100 100 100 100100 100
(73.22) (55.95) (64.55) (67.06) (83.64) (78.25)
六、总额 102981
142089
203195
242597
3168636714
（万元）(75405) (79500) (131167) (162670) (26501) (28729)
注：因数据处理时的四舍五入，少数栏目各分项比重不恰好等于总
（括号内为预算内支出占预算内、外总支出的比重或其数额）
2.各部门事业费与行政费类支出，广东在两年中总计的比重大体不
变，且略有下降，但其中预算内部分的比重有所上升，预算外部分则相
反，比重有大幅度的下降；陕西、宁夏的预算内部分表现了同一种上升
变动，同时预算外部分的比重和预算内、外总计的比重都大幅度上升。
发生这种变化的直接原因，一是1993年末公务员制度与工资套改方案的
实施，使财政供养人口的工资性支出有较大幅度上升，带动行政、事业
费上升。发达地区如广东省，预算内的上升总的说已能大体满足现时需
要，故总财力支出中此项比重无大变化，而中、西部地区如陕西省和宁
夏自治区，则不仅在预算内的比重要上升，而且还不能满足需要，挤压
到预算外，使之也明显上升。二是社会服务性的支出在财力较雄厚的发
达地区于较小的财力支出相对数上，即可达到较高的绝对数水平（如人
均支出额水平），以及由于人口稠密等原因，完成同等社会服务的单位
成本较小，或已超过了单位成本的边际递增阶段；而欠发达地区为提供
大致相等的社会服务绝对水平，要占用更大的财力支出相对份额，并且
由于自然、人口和经济发展水平等等原因，其单位成本正处于边际递增
表4四县（区、市）1993—1994年预算内、外总计的支出结构单位：％
深圳龙岗区广东龙门县 陕西三原县
1993年 1994年1993年 1994年 1993年 1994年
一、固定资 31.79 26.10 12.93
7.291.89 1.25
产投资 (23.74) (21.97)
(7.30) (4.82) (0.75) (1.13)
与生产
建设类
二、各部门 49.35
55.4569.41
72.6586.69
92.51
事业费 (43.40) (48.96)
(58.75) (60.94) (70.54) (75.96)
与行政
费类
三、社会福 2.511.82 5.663.15 7.244.23
利类 (1.59)
(1.53)
(3.17) (2.86)
(6.46) (3.68)
四、其他
16.35
16.6312.00
16.415.182.01
(14.57) (15.12) (7.24) (6.39) (3.60) (-2.71)*
五、合计 100 100 100 100 100 100
(83.30) (87.59) (76.45) (75.01) (81.34) (78.06)
六、总额 5316859994 946611855 53655994
（万元） (44287) (52549)
(7237)
(8893) (4365) (4679)
序
宁夏青铜陕市
1993年 1994年
一、固定资 22.88
15.80
产投资 (19.89) (13.20)
与生产
建设类
二、各部门 53.14
63.94
事业费 (42.89) (51.50)
与行政
费类
三、社会福 5.835.38
利类(5.25) (3.41)
四、其他18.15 14.88
(12.79) (13.61)
五、合计100 100
-(80.82) (81.73)
六、总额 7850 7683
（万元） (6344)
(6279)
注：因数据处理时的四舍五入，少数栏目各分项比重不恰好等于总
为平衡预算而在“其他支出”项目上虚列负支出（挂帐）， 为
（括号内为预算内支出占预算内、外总支出的比重或其数额）
3.社会福利类支出在三个省（区）的比重，两年中表现得相对稳定
，但从份额大小看，广东明显低于陕西和宁夏，这反映了经济发展水平
相对高因而需救济的人口相对少、以及价格补贴支出相对小等因素。
4.前述三个方面省级对比情况中所表现的变动特点与趋势在市、县
两级的两组对比中几乎完全一样。特别需要提到的是在两个极端上的代
表性情况：
（1）作为经济突飞猛进的新起发达地区， 珠江三角洲“四小虎”
之一的广东中山市，1994年总财力支出中固定资产投资和生产建设类支
出的比重不仅没有下降，而且大幅度上升，数据上看从21.2％跳升至41.
9％，具体情况是，预算内部分占合计支出的比重下降4.5个百分点，但
预算外大幅上升，使总比重提高很多。预算外支出上升主要原因有三：
一是该市成立“土地开发基金”对城建部门收入实行专户管理后，支出
定向用于交通和公共设施建设，增幅巨大（增加额达2亿余元）； 二是
由于编报口径变化，养路费收入用于公路建设的支出部分，在这一年开
始列入“固定资产投资”科目（增加额数千万元）；三是水利部门工程
建设支出增加（增加额约1000万元）。不论具体原因何在，这些毕竟都
反映了该市经济发展的成绩和实力。
（2）同在广东，但属于欠发达地区的惠州市龙门县，1994 年总财
力支出中固定资产投资与生产建设类支出的比重则明显下降（由12.9％
降至7.3％）。 最为突出的是陕西省的三原县， 由于财力极其匮乏，
1993年合计用于投资建设类支出的财力只占1.89％（101万元）， 1994
年更下降到1.25％（75万元）， 各部门事业费与行政费类支出比重，
1993年已高达86.69％，1994年更升至92.51％。换言之，38万人口的三
原县的政府系统，一年间预算内、外的投资、建设类支出额，只相当于
盖一间简易厂房的钱；预算内、外财力总和的90％以上用于事业、行政
费，但折合到1.2万财政供养人口上，具体数额1993年为人均3830 元（
月人均不足320元），在提高工资标准后的1994年， 也仅有人均4620元
的支出水平（月人均385元）。可知办公费极度紧张、工资拖欠、差旅
费、医药费迟迟不能报销等等现象的产生，便是不可避免的了。
5.关于预算外财力的统计仍是远非完整的，而且各地情况差异甚大
。不少地方由于在1994年分税制实行后加强预算外资金管理，把一部分
原来未能统计与纳入专户管理的政府收费与部门基金纳入了预算外管理
范围，使预算外资金规模表现出大幅度上升。如广东省1994年预算外资
金收入的增幅为41.3％。即使如此，仍有或多或少的政府资金性质的财
力游离于管理范围之外。宁夏1994年统计总表上的预算外资金收入是5
.68亿元，但财政厅所作的另一项包含财政部门预算外、行政性收费、
事业性收费和各部门基金四项内容的“不完全统计”则显示：当年这四
大项中96个具体项目的总收入规模，已达10.37亿元。 在调查中我们了
解到这样一种现象，往往经济发达地区和政策灵活地区，预算外财力的
未统计反映部分（人称财力“黑洞”）相对更大。如某特区，除报表上
反映的预算外收入，还有未显示、不愿露的相当一部分“家底”，包括
“三来一补工缴费收入”（原产生于汇率差价，现规定按总额3 ％提取
）、“外来人口增容费收入”（近期标准为2万元／人）、 “企业上交
利润收入”，以及相当可观的土地收益等，为数甚巨，据说要比报表上
的总额大几倍。另外一种情况以陕西三原县为代表：县级财政在极端困
难情况下，为平衡预算，不仅在预算内安排“其他支出”科目的“负支
出”（假数字），而且还要在预算外安排相当于支出40％以上的部分作
为调入预算内的资金，帮助平帐。尽管有上述的问题与各异的情况，把
可得到的预算外正式报表与预算内报表合并汇总在一起作财力支出结构
分析，仍然是有意义的，因为毕竟比单看预算内进了一大步——只是我
们据此考虑问题的同时，要把“预算外资金或多或少统计不全、口径不
一”这一点记在心间。
二、相关的基本判断
1.从地方政府职能看，分税制前后，我们调查所到之处的省、市、县三
级政府均已基本退出了创办企业的直接投资领域，生产性职能收缩到较
小范围（企业挖潜改造等），预算内外财力支出中的“基本建设”和“
固定资产投资”大部分是非生产性的。在体现生产性职能的企业挖潜改
造、科技三项、流动资金与支农等几个支出科目上，除企业挖潜改造和
支农还具一定规模外，科技三项、流动资金往往为数不大，甚至没有。
前些年在关于地方政府职能调整与分税制下地方事权的讨论中，曾提出
过“地方政府退出一般盈利性生产建设项目直接投资领域”的意见，对
此在发达区域赞同者多而反对者少，但在中西部地区则反对者众而赞同
者寡。许多中西部的同志担心这种“退出”将使相对落后的中西部与沿
海发达地区的差距更难缩小，甚至拉大。现在看来，多种改革与发展中
的客观条件加上财力方面持续的紧张，已使中西部的“退出”更为名副
其实和“干净利落”，相比之下倒是发达地区的“退出”进度慢些，且
拖泥带水；尽管预算内直接投资兴办的一般盈利性新项目极少，但预算
外以“拼盘”等形式兴办的此种项目仍不断涌现——毕竟发达区域在财
力安排上有此余地。与此同时，东部与中西部差距拉大的问题确实存在
并且相当突出。我们认为，今后节制与缩小这种发展差异的主要希望，
在于中央政府的跨区域调节（重点建设项目布局与财力转移支付等）。
2.尽管预算内拨款和直接财力注入的方式在地方国有企业兴办中的
作用已经极小，但地方政府仍以大量不太规范的方式介入企业的创建、
扩建与生产经营领域。除了以预算外财力参加“拼盘”投资之外，还有
政府出面商请银行安排的贷款（“协商”带有大量“讨价还价”因素和
“软硬兼施”的压力手段），以及不在预算内、外报表上反映的“周转
金”的使用等。对于企业生产经营的“过多干预”和“过多关照”远未
解除。比如，广东一般被认为是市场化改革和政府职能调整较快的区域
，但迄今政府与企业的关系仍然不能说走上了市场经济的轨道。在此可
以举两个例子：
（1）调查中， 中山市财政局的领导同志向我们强调指出：现在地
方政府与地方财政对企业的直接投入虽然不多，但责任很大，其表现一
是在企业的行政隶属关系和人事任免控制方面管得很实；二是对企业还
贷实际上要承担最终责任；三是企业状态和生产建设速度仍是对政府工
作人员最为主要的政绩考核指标。因此，即使在中山市这样的发达地区
，政府与企业如何按市场经济要求真正理顺关系，仍是一个大难题。
（2）惠州市龙门县是广东一个不太发达的山区县，30 多户县级国
有企业几乎全部亏损（其中县经委管的17家，以利用本地石灰石资源生
产建材为主）。近些年，政府一再注入预算内扶持资金、银行贷款和上
级财政的周转金，都未能扭亏，可以说相当一部分企业已“病入膏肓”
，扭亏无望，也没有人愿意来“兼并”、“嫁接”他们。但当我们问及
是否考虑过对某些企业作破产清算时，县领导同志当即表示：这一点我
们想也不敢想——在现行管理体制与管理方式中，继续把钱投入“无底
洞”式地维持这些企业，拆东墙补西墙，欠债挂帐，没有任何错误，但
一旦搞破产引出“不安定”问题，则马上会成为政治性的错误，所以“
没人会去干这样的傻事”。可知，即使在得改革开放风气之先的广东，
地方国有企业的市场化存量重组机制也还远未成型，亏损企业只得由政
府“过多关照”，承担起无休止的财产损失。
3.总体上看，各地预算内、外总计的财力支出结构一般不存在十分
重大的差异，可以说都比较接近所谓“预算内吃饭，预算外零花，银行
贷款搞建设”这种大略的模式，但必须指出发达地区实际上大都由“零
花”覆盖了相当部分的建设，而欠发达地区的“零花”往往只能多少缓
解一点预算内“吃饭”捉襟见肘的窘迫境况。因而如前所提及，欠发达
地区预算内、外总计的生产建设性支出比重往往明显低于发达地区，乃
至较为“干净利落”地退出了一般盈利项目投资领域。
另一方面，从财力支出的绝对值指标看，东、中、西部的收支水平
则呈现十分显著、甚至极其悬殊的差距。宁夏的同志以“省级的机构、
地级的人口、县级的收入”来形容本自治区的境况。说“县级的收入”
可能说得有点太低（1994年宁夏全区22个市、地、县财政收入毕竟总计
有7.17亿元），但确实比某些沿海富裕地区一个县级政府的收入高不了
多少。如按财政预算内、外支出合计分摊到常住人口的平均水平比较，
人口稠密的中部地区不仅远低于沿海区域，甚至低于宁夏这样的西部地
区。我们根据调查材料测算，1994年这一人均水平的数据，广东省为78
6.97元，宁夏自治区为487.50元， 陕西省为334.23 元； 中山市为11
55.20元，银川市为426.91元，西安市为383.86元， （安徽）芜湖市约
为269元；龙岗区为4137.52元，（浙江）萧山（县级市）约为485 元，
龙门县为395.17元，青铜峡（县级市）为334.04元，而三原县仅157.74
元。可见越至基层，差距越为悬殊，以14.5万人口的龙岗区与38万人口
的三原县比，按可得资料计算的人均政府财力支出水平，前者是后者的
26倍以上。
4.在省、市、县三级的财力困难之中，部分县级区域的困境最为突
出。除了如西部以“三西”为代表的贫困山区之外，特别值得注意的是
以三原县为代表的中部地区若干县的困难。
三原县属平原地带，历史上农业发展水平较高，被称为关中平原的
“白菜心”，教育及人文水平亦较高，过去在财政体制上规定为上解县
，一直延续至今。然而，近年的问题是“种粮食不赚钱”，多种经营又
没有及时发展起来，县财政每况愈下。虽曾尽力发展了一些企业，无奈
效益不好，包括工商、物资、粮食企业在内的36 户县属国有企业， 有
25户亏损成为包袱，所以财源无着，财力分配捉襟见肘，以至出现纯为
“平帐”在预算报表上填写负支出的下策。除县级“四大班子”外，各
部门基本无办公经费，用电、通讯赊欠挂帐，工资欠发（1995年底累计
拖欠的工资、津贴已达1320万元），差旅费、医疗费也迟迟无法报销。
与此同时，由于当地的教育颇有传统，大中专考取者甚多，近年“哪来
哪去”，使财政供养人口新增较快；另外历年征兵较多且提干率高，复
员转业主要“原籍消化”，又成为新增的财政供养人口。38万人口的县
，财政供养人口达1.2万人，比率明显超出一般水平（如广东龙门县30
万人口，其中财政供养人口为0.65万），而“人员分流”难度甚大，囿
于传统观念，以及企业的不景气，“越穷的地方人们越不愿意离开机关
去企业”，动辄出现矛盾激化问题。总的说，三原县已到了县级政府基
本职能无法正常运转的地步。陕西省的同志讲：“三原算是还可以的县
，尚且如此，另外一些边远县份的窘困可想而知”。
三原县的情况告诉我们：除了“贫困县”、“补贴县”、“山区县
”之外，在所谓“上解县”、“平原县”中间，也有极其困难的情况存
在；现行体制的调节，仍未脱出“会哭的孩子有奶吃”的路子，如不具
体了解各地实情，并尽快研究确立较客观的财力转移支付方法，则很难
改变“苦乐不均”和正常发挥中央与省、市级应当行使的区域调节职能。
我们调查中所到的宁夏青铜峡市，属于西部地区，但近些年由于一
些中央大企业在当地的兴建和发展，带动了区域经济的发展，该市财政
的状况也明显好于陕西三原这样的地方。这体现了中央政府生产力布局
和重点建设项目配置对地方的调节、辐射力量。
5.总的看来，省、市、县各级政府机构臃肿，财政供养“吃皇粮”
人口过多，是非常明显、非常突出的矛盾问题。“精简机构”说了多年
，做了多次，收效甚微。前两年公务员制度的实施，按正常逻辑顺序应
是机构消肿在前，人员进入公务员系列（或比照实行公务员待遇）在后
，然而实际情况是精兵简政困难重重，无法落实，结果各单位都走个精
简的过场，然后一齐进入公务员系列。机构臃肿不仅造成人头费、办公
费愈发紧张，而且产生因人设事、人浮于事、相互扯皮等种种问题，直
接影响政府机构的工作效率和办事效能。
6.应当肯定，近年各地基础设施建设和社会公共服务方面有不小进
展，道路、桥梁、通讯等条件明显改善，但总体说来，在环境保护等方
面地方政府的财力支出额还相当低，重视程度有必要进一步提高。我国
环境保护过去“欠帐”严重，近年的经济发展更使这方面的工作量迅速
加大，但由于环境污染、生态破坏等问题对经济与社会生活的危害作用
不那么直观，往往容易在局部、在短期被忽视，待到问题充分暴露、积
重难返，则“悔之晚矣”，严重损失很难挽回。西北地区的沙漠化威胁
、黄土高原的水土流失，无不与此有关。
7.社会保障体系的健全为近年我国经济生活所迫切要求，但目前社
会保障在管理上、分配上都是多头进行，除民政部门的抚恤救济一向由
预算内安排，因而在财力支出结构数据上可得到反映外，企业养老基金
、失业保险基金等“重头”内容目前在预算内概无反映，在预算外也基
本没有反映。政府对于社会保障的管理责无旁贷，政府理财部门若不了
解其分配情况，不能做到统筹规划、通盘衔接，将直接影响社会保障基
金的合理运用与政府职能的正常发挥。
三、改进思路与建议
前述关于地方政府财力支出结构的调查分析及相关判断，可以为形
成今后的工作思路提供一些基点。
我们总的思路是：在巩固1994年财税改革的基本制度成果并对之加
紧完善的前提下，推动地方政府职能沿着社会主义市场经济的轨道进一
步调整，在实行管理体制和经济增长方式“两个转变”的过程中，明确
事权，改进地方支出结构，尤其注重解决好地方税体系建设和县级财政
困境等突出问题；中央要加紧研究和尽快出台新的转移支付制度。
具体要点与建议有：
1.地方政府从一般盈利性项目直接投资领域的退出，符合市场经济
新体制的要求，应当因势利导，牢固地确立地方政府以基础设施和公益
性项目为主的新的投资重心。关于中央、地方政府事权划分或地方政府
职能设定，其他方面无大争议，焦点就是生产项目投资权问题。从长远
目标说，只有使地方政府从一般盈利性项目的直接投资领域退出，才能
适应市场经济要求而真正理清多年来中央、地方政府事权划分上的纠葛
，进而划清财权，使“分税制”到位。1994年的分税制方案已使地方政
府投资办企业的积极性减弱，这是符合大方向的；近年体制转换大环境
中的财力困难，又使原来观念与心理障碍甚大的中西部往往被迫实行了
“退出”。现在应当做进一步因势利导的工作。今后不论是发达地区还
是欠发达地区，原则上都应按“退出”的要求明确地方政府事权，使他
们确立以基础设施、公共工程等公益性项目为主的新的投资重心。当然
，具体掌握上仍需适当考虑东、中、西部的区别对待，对沿海发达区域
应坚决要求“九五”前半期预算内、外都退出到位，财力有余时可加强
公共工程；对中西部则要估计到在发展过程中，一旦具备一定财力可能
时，“直接投资办企业”的冲动还是会马上表现出来，对此应加强引导
，尽力淡化，但的确也不宜硬性地“一刀切”（尤其在西部边远地区工
业化过程的初期）。
2.1994年“分税制”改革对地方政府财力分配与产业结构的基本导
向是合理的，但需正视体制的过渡因素，抓紧后续的改进、完善措施，
特别要注重对突出问题及时解决。1994年财税新体制使地方政府直接投
资办企业的冲动有所弱化，更加注重第三产业的发展和基础设施、社会
服务的健全，明显降低了对烟、酒之类特殊消费品生产项目的兴趣。在
宏观上说，这些基本导向都是合理的。但1994年体制毕竟在不少方面还
带有浓厚的初创与过渡色彩，一些基本的制度性成果有待巩固和完善，
一系列后续的措施需在审时度势之中不失时机地跟上，尤其要针对当前
若干突出问题安排好对策。
（1）注重协调好收、支环节和资金调度中的关系。目前各地税收
部门与财政部门、当地政府之间以及国税、地税系统之间不够协调的问
题比较普遍，有的已影响到正常工作和支出安排，亟须摸清情况，理顺
关系，逐步形成高效率的协调制度。按照分税制的内在要求，地方各级
政府应当管理本级的地方税收机构，目前许多省对县级地税局的“垂直
领导”只应作为过渡形式，并要注意抑止县地税局在上级“垂直领导”
下与县政府、县财政“讨价还价”的现象。“税收返还”在省以下的调
度有必要更加及时与合理化。
（2）进一步改进税制，加强地方税体系建设。 地方政府履行自己
的事权需要有相应的财权和稳定的税源，因而地方税体系的建设事关“
分税制”的完善、巩固与长远兴废问题。目前企业所得税仍按行政隶属
关系划分明显不能适应新的形势，应尽快改变；除营业税外，今后地方
税体系的重心应当放在财产税类上面，如不动产税（尤其是房地产税）
以及遗产税、赠予税等。这有利于使地方政府“自然而然”地注重投资
环境、基础设施、第三产业、社会服务等方面，相应形成其大宗、稳定
收入来源，并适应市场经济发展，加强对社会收入分配的调节力度。为
数可观的土地收益应当纳入规范的地方财力分配之内，房地产税制度应
当借鉴市场经济国家经验，把其税基与地段因素、市场估价因素联系起
来，这样把投资环境搞得越好，当地政府的税源便越是扩大。
（3）大力加强预算外资金管理。中央应积极鼓励、 引导地方政府
1994年以来加强预算外资金管理的做法，并尽快形成统一的政策指导框
架。尚未纳入管理范围的各种政府收费与基金，应尽快纳入，在专户管
理基础上，要进一步发展行之有效的“第二预算”统筹、“收支两条线
”等方式，中长期的方向是逐步将现行口径预算外资金的大部分归入预
（4）高度重视缓解县级财政困境的紧迫性，尽快安排有效措施。
鉴于相当一部分县级财政的困境已持续数年，确已影响当地政府职能的
正常履行，有必要予以高度重视，安排标本兼治的措施。治标主要是由
上级政府调拨部分财力“雪中送炭”，解决工资、医疗费、电费之类的
拖欠，使政府机关系统恢复正常运转；治本则要分别情况调整体制（如
三原县的例子，不宜再沿用多年前所定的“上解县”办法）；开辟财源
（以因地制宜促进经济发展和健全县级地方税体系为重点，三原这样的
产粮农业县需扶持多种经营）；精简机构（需有全面配套措施才可望取
得实效）。
（5）尽快研究和出台新的转移支付制度。 如何形成科学合理的政府间
财力转移支付制度以调节区域发展差异，是关系分税制成败的一个关键
性问题。总的方向是由传统的“基数法”向零基预算的、由客观统计数
据支持的“因素法”靠拢，中央对地方及各省（区）对市、县均应如此
。作为过渡，可以先在基数法分配中加入因素法成分，再逐步扩大。同
时，要更加精心掌握中央投资项目的区域布局和专项“戴帽”补助的安
排，使之成为贯彻宏观配置与结构政策、调节区域不平衡的有力手段。
3.在地方政府与企业的关系方面加强规范化，使财力分配与国有企
业改革相互配套，彼此呼应。按照市场经济发展的要求，今后地方政府
与地方国有企业的关系应走上企业依法纳税、政府实行规范的政策调节
（主要运用经济杠杆手段），国有资产管理部门专司资产管理责任的路
子。政府应不再承担无休止的经营亏损补贴责任，资金优惠也基本上不
采取讨价还价方式，从而使企业真正在市场上自主经营，公平竞争，优
胜劣汰。当前最大的难点是存量重组机制的建立遇到人员不易安置的障
碍，“破产法”无法实行，成为一纸空文。必须加紧建立适应现代企业
制度要求的社会保障体系，消除人员安置上的障碍，提供社会安定的基
础条件，进而以地方政府淡化对企业的行政隶属关系控制、调整官员政
绩考核标准、硬化企业贷款约束、规范政府财力分配等一整套措施与之
呼应，真正实现政府企业关系的配套改革。
4.促使地方政府更加重视“公共产品”功能的发挥。在中央、地方
政府事权划分上，必须明确区域性市政建设、公共工程、基础设施、环
境保护、交通秩序及社会治安等等“公共产品与服务”的提供，是各地
方政府的职责，并将其纳入地方官员政绩考核的主要标准之中。中央要
以政策指导、财力转移支付中的专项安排等手段促使地方政府充分重视
发挥好这方面的职能，特别是如环境保护这种需以全局眼光、远见卓识
来把握的事项。社会保障作为重要的公共产品之一，政府具有不可推卸
的协调组织与资金管理职责，其与国有企业改革的内在联系已如前述。
目前我国社会保障基金管理完全游离在预算甚至“预算外”之外的情况
，极不合理，下一阶段应尽快改变其“五龙治水”局面，把社保基金纳
入复式预算，相对独立地完整反映出来，以利加强统筹安排，实现合理
运用，提高资金效益与社会总福利。
5.下决心采取配套措施分步“精兵简政”，解决机构臃肿问题。近些年
精简机构实效很小，主要原因不外措施不配套，决心未下定，难过人情
关，怕激化矛盾。但此事虽难做，毕竟总得做。当前首先是要对新设机
构、机构升格、编制扩大等采取最严厉的控制措施；其次是积极研究随
今后行政体制改革的通盘安排，分若干步配套实施精简，争取在“九五
”期间初见成效。中西部一些地方县级机关人员可试行“两步分流”办
法（首先在保留机关工资的同时去企业工作，过渡一段后再完全脱离）。
〔1〕我国地方政府还包括乡镇一级，因其财力分配有一定特殊性
，需另作专题研究。＊
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