美国克林顿政府外交政策评析，本文主要内容关键词为：克林顿论文,外交政策论文,美国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
克林顿政府执政的8年（1993年至2000年）是冷战结束后世界新旧格局大转折的8年，也是新旧世纪交替的8年。为维护和加强美国作为惟一超级大国在世界事务中的“独一无二的领导地位”，克林顿政府对美对外政策进行了多次调整，并最终确立了以“参与和扩展”为主要内容，以“增进安全、保进繁荣和推进民主”为主要目标的对外战略。克林顿政府的对外政策适应了冷战后国际局势变化的趋势，反映出美国家利益的需要，具有更强的进攻性和扩张性，对世界格局的演进产生了重要的影响，其核心政策主张将被21世纪初的美国新政府所继承。因此，认真剖析与评估克林顿政府执政8年来的美国对外战略和政策，找出其中带有规律性的东西，具有重要的理论和实践意义。
一、克林顿政府对外政策的主要内容
冷战结束为美国提供了确立“世界霸主地位”的难得机会，美国自认为它不仅有称霸世界的“硬实力”，其军事和经济实力远远超过其他国家，而且有称霸世界的“软实力”，“美国的政经体制和价值观念为越来越多的国家所接受。”为了抓住这一千载难逢的“战略机遇期”，实现美国“一统天下”的梦想，克林顿政府对美国对外政策进行了多次调整。1993年9月，克林顿政府执政的第一年即提出用“扩展战略”代替“冷战”时美长期奉行的“遏制战略”，以“全球民主化”、经济实力和军事安全作为美对外政策的三根支柱。1994年7月，又将“扩展战略”发展为“参与和扩展”战略。1994、1995和1996年的美《国家安全战略报告》均以“参与和扩展”命名。1997、1998和1999年的美《国家安全战略报告》虽以“面向21世纪的国家安全战略”为题，但其主导思想仍是“参与和扩展”。“参与和扩展”战略的主要目标就是通过更加积极地“参与”世界事务，“扩展”美国的利益、价值观和政经模式，即“增进安全、促进繁荣和推进民主”，确立美国在21世纪“独一无二的世界领导地位。”
（一）增进安全
20世纪80年代末90年代初，支配世界政治秩序长达40余年的雅尔塔体制随着东欧剧变和苏联解体而宣告结束，世界进入了新旧格局交替的过渡时期。世界格局的这一转变使美国面临的安全环境和美国国家安全战略赖以确立的基本要素发生了质的变化。冷战时期，美国的安全战略“一直受苏联对欧洲发动直接、大规模常规进攻这一威胁判断所左右”，“苏联作为一个国家的解体宣告了这一威胁的结束”。美国防部《国防报告》和《四年防务评估报告》等文件称，“今天除战略核武器外，没有一个国家具有对美国发动全球挑战的能力；没有一个国家在常规军事技术和应用这些技术的能力方面能同美国较量；没有任何主要的联盟对美国的利益持敌对立场；没有任何对美国利益至关重要的地区处在敌对的、非民主势力的控制之上”。但与此同时，国际环境仍充满危险性和不确定性，美国仍面临众多的现实威胁和潜在威胁。现实威胁主要有：地区冲突、大规模毁伤性武器及其技术的扩散、跨国犯罪及“无赖国家”和恐怖分子对美国本土和美国前沿驻军可能发动的“不对称”袭击。潜在威胁主要是在2015年后中国和俄罗斯可能发展为美国的“全球性竞争对手”。
为应对多元化的威胁，克林顿政府在重视政治、经济、外交、军事等手段综合运用的同时，尤为强调军事实力的作用。克林顿1999年11月11日在美退伍军人节发表讲话时称，为了继续充当“世界自由与和平的领头羊”，美国保持强有力的外交地位固然重要，但没有“实实在在和值得信赖的”武力支持，“外交将成为空话，甚至是非常危险的”。美《国家安全战略报告》称，“武力和使人相信可能使用武力对保卫美国重要的利益至关重要”。为提高美军实力，克林顿政府对美军事战略进行了多次调整。1997年美《四年防务评估报告》提出“塑造—反应—准备”三位一体的军事战略。该战略强调平时与战时相结合，在和平时期“塑造”与“反应”并举，在危机和战争时期，美军将做出迅速而“有效”的反应，消弥危机，打赢战争；当前与长远相结合，既重视应付现实威胁，又强调准备应对未来挑战；将“打赢几乎同时发生的两场大规模战区战争”确定为美军的作战指标，重视对付“不对称攻击”；大力推进新军事革命，提高美军技术含量，以确保美军“在各类冲突中居于压倒性优势的主导地位”。为此，美从1999年开始停止削减军费的做法，转而增加防务开支，1999年度，美防务开支达2767亿美元，相当于俄、英、法、德、日、中6国防务开支总和的1.67倍。2000年度和2001年度进一步上升为2889亿美元和3099亿美元。为谋求绝对优势和绝对安全，拥有“攻防兼备”的军事能力，美加快研发和部署“国家导弹防御系统”(NMD)，1999年1月，美正式提出NMD计划。3月17日和18日，美国会参众两院分别以93票对3票、317票对105票通过了建立NMD的法案，要求美国政府在一旦技术可行时，尽快建立该系统，以保护美国本土免遭导弹袭击。7月，克林顿签署“1999年国家导弹防御法案”，使发展NMD成为美国的既定国策。与此同时，美大力加强在冷战时建立起来的军事同盟体系。1997年美《四年防务评估报告》承认，美国自身不具备“打赢几乎同时发生的两场大规模战区战争”的能力，“美国只有采取与盟国合作的多国行动”，才能赢得胜利。在欧洲，美促成北约东扩和职能的扩大，使以美国为主导的欧洲安全体系得到了加强。在亚洲，美在加强与日、韩、澳、菲、泰等双边军事同盟关系的同时，积极开展与东盟乃至蒙古、中亚、南亚等国的双边和多边军事合作，试图建立类似北约的“亚太安全共同体”。美军事实力在克林顿政府执政期间的确有所加强。美国前国防部长佩里和前参谋长联席会议主席沙利卡什维利曾连名发表文章认为“美国拥有世界上最强大的军事力量，无论名列第二的是哪个国家，都无法望其项背”。
（二）促进繁荣
克林顿打着“重振美国经济”的旗号入主白宫。上台伊始，即推出“克林顿经济学”，抛弃共和党政府的“供应学派”经济主张，强调加强政府对经济的宏观指导和政策调控，“要像激光束一样把重点放在经济上”，把“经济安全”作为美国外交政策的第一根支柱提了出来。这是有其原因的。首先，当时美国内经济刚从美战后第九次经济危机的阴影中走出来，面临许多急待解决的问题，如财政赤字高、贸易逆差高和内外债务高的“三高”问题。1992年，美内外债务高达4万多亿美元，用克林顿的话说，“美国已成为没有资本的资本主义国家”。其次，冷战的终结使美国有可能卸下沉重的大规模军备竞赛的包袱，从而“享用和平红利”，在“火力”上少投资，在“脑力”上多投资。第三，世界经济全球化和区域集团化加速发展，使美国经济与世界经济更加紧密地联系在一起，对外依存度不断加深。
为使“美国企业能进入不断扩大的海外市场”，促进美经济繁荣，克林顿政府在双边层次上强调“公平贸易”原则。1993年2月26日，克林顿在美利坚大学发表演讲阐述美国对外贸易所应遵循的原则时称，美国欢迎外国产品和服务业进入美国市场，但“我们坚持我们的产品和服务业能在同等的条件下进入他们的市场”。美国欢迎外国投资，但“我们坚持我们的投资者在其他国家也受到同样的欢迎”。1996年8月，克林顿在其发表的《希望与历史之间：迎接21世纪对美国的挑战》一书中强调，“在一个存在强烈竞争的世界里，我们需要比自由贸易更多的东西。我们需要公平原则指导下的公平贸易”。为达到“公平贸易”的目标，美要求其他国家“对等优惠和对等开放市场”，否则以制裁和报复相威胁。美强调“公平贸易”，但判断标准却是美国的法律，而不是关贸总协定和世界贸易组织的有关条款，其实质是在美国有竞争优势的领域实行自由贸易，而在美国没有竞争优势的领域则实行管理贸易，甚至贸易保护。
克林顿政府在区域层次上力争主导区域性经济组织的发展方向。克林顿在《1997年全球贸易政策安排》报告中说，美国在本世纪结束时要“建立一些具有战略意义的经济联盟”，“通过加强联盟关系，我们可以在世界各地发挥美国的领头作用”。为使美国企业有机会在新市场里展开竞争和在贸易上居全球领先地位，“美应使自己在一系列贸易集团中——尤其是在拉丁美洲和亚洲的贸易集团中处于中心地位。这是战略问题”。在美洲，美积极推动“北美自由贸易区”扩大为涵盖南北美洲的“美洲自由贸易区”。在亚太，美国积极推动实现地区自由、开放的贸易与投资。在欧洲，美国提出“跨大西洋新市场”，“跨大西洋经济伙伴关系计划”，准备建立一个“跨大西洋自由贸易区”。这样以北美为头，拉美为躯干，两翼分别伸展到亚太和欧洲的“蜻蜒”战略结构已初步形成。
在国际层次上确保掌控国际经济组织的领导权和“游戏规则”的制订权和修改权。世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行是世界经济体系的三根支柱。由于世界银行行长一职历来由美国人担任，所以美国将重点放在争夺对世界贸易组织和国际货币基金组织的控制上。在1999年和2000年的世界贸易组织总干事和国际货币基金组织总裁的选举中，美不顾包括其盟国在内的大多数国家的意愿，多方施加影响，使与美国主张相近的穆尔和克勒当选。美积极推动乌拉圭回合谈判并促成谈判各方于1995年达成协议，将服务贸易等列为世界贸易组织的谈判内容，使美国的利益得到了最大限度的体现。1997年夏，亚洲经济危机爆发后，美国挟国际货币基金组织以令亚洲各国进行经济结构性改革，对美国进一步开放市场。现在美又在积极争取将劳工标准和环保等问题纳入世界贸易组织千年回合谈判的内容。
（三）推进民主
“推进民主”是20世纪初威尔逊政府以来的美历届政府、特别是民主党政府在推进对外战略时所必打的旗号，克林顿政府进一步将“推进民主”作为其对外政策的三根支柱之一，上升到国家战略的高度。美《国家安全战略报告》称，“美国的民主理想和价值观所产生的力量”是支撑美“领导地位”的支柱。克林顿声称，今天“世界范围的民主革命已显示出它的力量和坚韧性”，“我们政府的对外政策是以民主原则和民主制度为根基的”。克林顿政府重视“推进民主”的主要原因是在美不存在像原苏联那样的全球性对手的情况下，美国内孤立主义思潮回升，需要有一个令人信服的理由来让美国人支持美国在世界上发挥“领导”作用。这个理由就是“以支持民主和自由市场来取代反共”，只有这样，“才能动员并保持人们对于美国在新时代的全球领导作用的坚实的、两党一致的支持”。同时，在克林顿政府看来，“推进民主对美国的安全和繁荣是一个促进”。
1993年9月21日，美国总统国家安全事务助理莱克在美国霍普金斯大学发表题为“从遏制到扩展”的演讲，称在持续40余年的“美苏冷战”结束后，“全世界的每一个角落都在寻求美国的领导”，“美国的核心思想—民主与市场经济得到广泛接受”，美国必须抓住这一“空前机会”，推行“扩展战略”，即在强化西方总体实力、消化已有“民主”成果的同时，继续演化其他“非民主”国家，进一步“扩大和加强世界上以市场为基础的民主国家大家庭”。1994年美《国家安全战略报告》认为促进民主对美国具有如下意义：“扩大民主社会和自由市场国家大家庭有利于美国所有的战略利益——从在国内促进繁荣到在国外遏制全球威胁”。
美国“推进民主”的主要方针包括：在总体布局上，提出以强化“民主”堡垒、消化“民主”成果、演化“民主”敌手为三大步骤，把加强西方国家的内部协调、扶植“新生民主国家”、打击“敌视民主与市场的国家”列为基本方向。在策略手法上，主张循序渐进和以非军事手段为主。克林顿政府在对外政策实践中逐步认识到，通过高压手段推行美式“民主”和“人权”会造成一种“西方帝国主义”的形象，故提出美应区别不同地区情况，通过加强交往，重点以政治、经济、外交、文化交流等非军事手段，逐步促使有关国家出现“和平演变”。
二、克林顿政府对外政策的主要特征
像历届政府一样，克林顿政府的对外政策也是为美国在世界范围内维护和推进美国的利益和价值观服务的，因此具有很强的连续性。然而，克林顿政府的对外政策适应冷战结束后国际战略格局大转折的新形势，反映出美成为惟一超级大国后更加咄咄逼人的姿态，并面向21世纪新的战略需要，从而又具有与历届政府不同的特征，突出表现为更具欺骗性、多样性、扩张性、针对性、灵活性、进攻性和不确定性。
（一）以“霸权稳定论”为主要理论依据，在理论上更具欺骗性
“霸权稳定论”(Theory of Hegemonic Stability)是当代西方国际关系理论的主流派观点，其核心思想是有霸则稳，无霸不稳。“霸权稳定论”迎合了克林顿政府谋求建立“单极世界”的需要，成为其对外战略的一个主要理论依据，只不过克林顿政府将“霸权稳定论”改称“领导稳定论”而已。近几年的美《国家安全战略报告》一再声称，“美国在世界上发挥领导和参与作用对我们的安全来说是至关重要的，我们的国家乃至整个世界因此变得更加安全，更加繁荣”。“通过在海外担当领导作用，我们遏制了侵略，促进了冲突的解决，增强了民主国家的力量，打开了外国市场并解决了像保护生态环境这样的全球性问题。如果没有我们的领导和参与，威胁可能会成倍地增长，而我们的机会则会减少”。克林顿多次宣扬，世界“必须有一个领导，而且只能有一个领导”，这个领导就是美国，因为只有美国“具有领导这个世界的能力和意志”，“如果美国决定在冷战后不发挥领导作用，世界就变得不那么安全”。克林顿政府对外进行军事干涉大都打着维护“和平与稳定”旗号。甚至1996年3月美派“尼米兹号”和“独立号”航母进入台湾海峡向我示威也被美1998年发表的《东亚安全战略报告》称为“是向亚洲国家重申美国对该地区和平与稳定的承诺”。“霸权稳定论”为美国的霸权主义行为披上一层“仁慈”的面纱，使其更具欺骗性。
（二）强调“硬实力”和“软实力”的综合运用，在手法上更具多样性
所谓“硬实力”是指一个国家拥有的军事和经济实力以及国土、资源、人口等有形的力量。“硬实力”是克林顿政府推行全球战略和谋求世界霸权的基础。在军事上，克林顿政府依仗军力和军事技术优势对外使用和威胁使用武力的频率较冷战时期明显增多。据美国参谋长联席会议有关资料统计，1990-1997年间，美对外用兵共42次，年均5次，比冷战期间年均2.8次多了一倍。1998年8月至1999年6月，美在一年不到的时间里，先后对阿富汗、苏丹、伊拉克和南联盟等主权国家滥施空中打击。克林顿政府成为美国历史上和平时期对外使用武力最频繁的一届政府。在经济上，克林顿政府凭借美压倒性的经济地位频频向不接受美国“领导”的国家举起制裁大棒。据美国务院统计，一次大战结束以来，美对外共实施115次制裁，而其中克林顿政府就针对35个国家实施了61次制裁，占总数的一半以上。现在全世界有75个国家、52%的人口受到美国不同形式的制裁。与冷战时多由行政部门提出制裁不同，现在国会发挥着越来越大的作用。《美国会季刊》1997年9月13日的文章称，经济制裁成为国会推行对外政策的“首选武器”。
所谓“软实力”是指一个国家的社会凝聚力、文化和意识形态的吸引力，控制国际规则和机制的能力，特别是领导集团的战略运筹及决策等无形的能力。伴随信息化时代的来临，“软实力”在美对外战略中的作用明显上升。克林顿政府重视利用“软实力”为其对外政策服务，在大搞文化和意识形态输出、试图从思想观念上改变其他国家的价值取向的同时，提出“人权高于主权”、“内政无国界”、“人道主义干涉”等理论，并在科索沃战争中将其付诸实践，其目的就是要在尚未有任何国家或国家集团能对美“一超”地位构成挑战之前，使这一主张在国际上合法化、制度化，变成全球共同遵守的国际行为准则，从而改变“主权至上”、“主权平等”和“互不干涉内政”等《联合国宪章》所肯定的国际行为准则。“软实力”的运用使美对外扩张活动具有较大的隐蔽性，最大限度地降低美国的“霸权成本。”
（三）将整个欧亚大陆作为经营重点，在地缘上更具扩张性
为实现美国“一统天下”的战略目标，克林顿政府将美战略经营的重点扩展至整个欧亚大陆。美前总统国家安全事务助理布热津斯基在《大棋局》一书中说，“欧亚大陆位于世界的中心，谁控制了这一大片大陆，谁就控制了整个世界”，美国“应不惜一切代价”确保对欧亚大陆的控制。
为了控制欧亚大陆，克林顿在其执政的8年里投子布局，精心谋划。在欧洲，美把北约看作是“美国参与欧洲事务的支柱和实现跨大西洋安全的关键”，通过北约东扩和职能扩大，巩固和加强了以美国主导、以北约为核心的欧洲安全格局；在亚太，美通过强化与日本和其他盟国的军事同盟关系，拼凑军事联防体系，试图建立美国主导下的“亚太安全共同体”。在欧亚接合部，美借海湾战争和“沙漠之狐”行动，将大量兵力和装备运往海湾地区，增强了在这一地区的军事存在。利用北约“和平伙伴关系计划”和联合开采石油和天然气，向高加索—里海—中亚地区进行经济、政治和军事渗透。克林顿政府通过东西夹击，中间突破办法，正在实践其控制欧亚大陆进而在控制整个世界的战略意图。
（四）既注重应对“现实威胁”，更注意应对“潜在威胁”，在目标上更具针对性
克林顿政府将其判明的试图获取和扩散大规模毁伤性武器和技术或支持恐怖活动的伊拉克、伊朗、利比亚、朝鲜、古巴等国冠以“无赖国家”的称谓，对他们实施经济制裁、政治孤立和军事威胁与打击。并以此作为美研发和准备部署“国家导弹防御系统”的主要借口。但近来，美对“无赖国家”的政策明显趋缓。2000年6月20日，美宣布将“无赖国家”改称为“令人关注的国家”，并部分解除了对伊朗、朝鲜、古巴、利比亚等国的经济制裁。这标志着美国对“无赖国家”的政策已由以遏制为主调整为接触加遏制的政策。与此相对应，克林顿政府在其执政的头几年，对通过“接触”演变俄、中抱有很大的希望，尤其对俄采取了以“拉”为主的政策，美俄、美中关系也都取得了较大的进展。美俄宣布将建立“战略同盟关系”，美中则宣布将致力于建立“建设性的战略伙伴关系”。但随着俄罗斯民族主义的抬头和中国综合国力的增强，美对俄、中的战略判断趋于严峻，1997年5月美《四年防务评估报告》明确将俄、中视为2015年后可能对美国霸权地位提出挑战的“全球性竞争对手”后，美对俄、中的牵制和防范力度明显加强。在欧洲，美国通过实施北约东扩和发动科索沃战争，使美国的防线向俄边境推进了几百公里。在亚太，美通过加强与日、韩、澳等国的同盟关系，与我周边国家频繁举行军事演习，研发和准备部署“战区导弹防御系统”等，对我实施预防性战略遏制。近几年美国全球战略部署的调整和实施几乎都可从遏制中、俄崛起这一长远目标中找到其缘由。美对中、俄“遏制”一面的加强，并不意味着美已放弃了“接触”，通过“接触”影响中、俄的发展方向仍是美国对外政策追求的目标之一。
（五）具有浓重的“理想主义”色彩，但仍服从和服务于美国国家利益的“现实主义”需求，在操作上更具灵活性
在美国历史上，每当民主党执政时，其对外政策的“理想主义”色彩就较浓，从威尔逊的“十四点计划”，到肯尼迪的“和平战略”，到卡特的“人权外交”等，无不留下了“理想主义”的印迹。克林顿政府则把民主党的这一“理想主义”色彩发挥到尽致，其《国家安全战略报告》将维护和加强“人道主义利益”正式列为美国家利益的三大要素之一，这在美国历史上还是首次。美认识到，要想在世界上取得支配地位，光靠强权政治和超级军事力量是不够的。美国“要想主宰世界，就要给人留下不仅强大而且较仁慈的形象”，即美国要成为一个“仁慈的霸主”。但与此同时，决定美对外战略的根本因素还是美国家利益，即“现实主义”的东西。美国务卿奥尔布赖特曾说过，“对外政策讲究的是实际，而不是美感”，其标准只有一个，那就是“我们对何种方针最有可能取得符合美国利益和理想的成果所做的评估”。“现实主义”在克林顿政府对外战略中的主要表现就是，其对外战略目标是有选择、或者说是有限的，它首选的都是某些关键领域和关键地区的霸权，以此来操纵全局。美《国家安全战略报告》认为，由于“美国的利益具有全球性，而美国的实力又是有限的”，因此美国不可能“无处不在，无所不在”，美必须根据国家利益的轻重缓急，有选择地参与世界事务。为保卫“生死攸关利益”，美将采取一切措施，包括必要时单方面和决定性地使用美军事力量。为保卫“重要利益”，美将按照代价和风险与所涉及的利害关系相称的原则，动用适当力量来推进这些利益。至于“人道主义和其他利益”，美将尽可能通过外交和国际合作途径处置，只有在外交斡旋和国际调处无效后才运用美军干预。事实上，美对南联盟、印尼东帝汶和塞拉利昂的内部冲突，就采取了直接干预、授命代理人干预和不干预3种不同处理方式。
（六）对联合国能利用则用，不能利用则抛在一边，单边主义突出，在总体上更具进攻性
在美国主导下实现“大国合作”控制世界、建立广泛持久的普遍安全是50多年前罗斯福总统倡议创建联合国的主旨。克林顿政府继续把控制联合国等国际组织作为控制世界的一个重要手段。但时至今日，联合国无论在组织结构上还是在宪章内容上已远远不能适应美建立单极世界的客观需求，美在实践中对联合国采取实用主义原则，能利用则用，不能利用则抛在一边。1998年12月和1999年3月，美国先后两次抛开联合国对伊拉克和南联盟动武，公然对联合国在维护世界和平与安全方面的权威和作用进行挑战。1999年9月12日，克林顿在第54届联大发言时声称，“联合国不是维持和平的惟一途径”，“国际社会到底用什么办法来作出反应将取决于采取行动的国家的能力，同时取决于它们对自己国家利益的感觉”。2000年1月20日，美国参议院外委会主席赫尔姆斯在联合国安理会发表讲话时声称，美国履行交会费的义务是“需要得到回报的”，联合国必须按照美国的意志进行改革，安理会必须成为“美国外交的有效工具”。
（七）受到美国内政治、特别是国会的牵制越来越大，在实践中更具不确定性
美国是一个总统制国家，总统在对外政策的制订和实施过程中有决策权，但国会利用手中掌握的立法权、财权和人事任命权，介入外交事务。美国政府和国会在实现美国对外战略目标，即维护和加强美国霸权这一点上是一致的，所不同是实现目标的手段和方法。美国政府主张主要通过制订和实施国际规则，加强大国协调，来影响其他国家的行为，是“世界主义”的，即我们通常所说的“制度霸权”，而国会更多强调的是利用制裁、贸易禁运、甚至是导弹来维护自己的利益，强调单边行为，是大国沙文主义和民族主义的，即我们通常所说的“实力霸权”。
三、克林顿政府对外政策评估
克林顿政府执政8年，其对外政策应该说还是有所得手，美国不仅巩固了“冷战的胜利成果”，在某些方面还确立了“新的战略优势”，其在世界格局中的“一超”地位更显突出。作为克林顿政府外交政策主要制订者之一的伯杰最近在美国《外交》杂志2000年11月—12月上发表了一篇题为“全球化时代的对外政策”的文章，对克林顿政府的对外政策进行了总结，颇为自负地声称“今天，不管用什么尺度来衡量，美国都是世界上无可争议的军事和经济强国，完成了自西奥多·罗斯福以来和平时期的首次全球扩张。世界依靠我们，把我们作为联盟的催化剂、和平的调解人、全球金融稳定的保证人”。“克林顿总统的最基本成就是他把美国从冷战时代引入全球化时代，在此过程中不仅加强了我们的实力，而且提高了我们的权威。这是我们在全球化时代推进我们利益的基础”。但伯杰由此得出21世纪将是“第二个美国世纪”的结论，恐为时尚早。事实上克林顿政府的对外政策在推进过程中遇到了诸多挑战，主要表现在：
（一）建立“单极世界”的战略目标遇到世界多极化发展的严峻挑战，美不仅没有建立起世界“霸主”地位，就连西方“盟主”地位也有所动摇，美国开始沦为“孤独的超级大国”。
（二）冷战结束后，美国所面临的威胁不是减少了，而是更加复杂和多样化，这主要是由美国家安全的内涵无限扩大造成的。
（三）国际力量对比虽继续向有利于美国的方向发展，但美主导世界事务的能力却呈下降趋势。世界经济全球化和政治多元化的发展要求国际事务“大家商量办”，而不是“一家说了算”。
（四）美国的“一超”地位虽很突出，但无法解决目标过高与能力有限这一矛盾。策略的调整虽有可能延长美国的“霸权”周期，但美国“霸权”最终走向衰落却是历史之必然。
克林顿政府经过8年实践形成的对外政策对21世纪初布什新政府无疑将产生重要影响。美新政府在继承克林顿政府对外政策遗产时如果想要趋利避害，最好听一下美国“遏制政策”的始作俑者、被称为“美国最睿智的老人”凯南的忠告，即“尽量削弱我们朝着可能成为世界领导者的方向发展的梦想和愿望”，“我们其实没有那么强大，我们当今也存在着严重的社会问题”，美国对世界的“最佳帮助”就是能表现出“稍稍更具想象力，勇敢地、坚决地面对那些问题”。世界潮流浩浩荡荡，多极化世界格局的到来是不以美国的意志为转移的，但愿美新政府能审时度势，作出有利于美国和世界的政策选择