日本农协在政策执行中的作用，本文主要内容关键词为：农协论文,日本论文,作用论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
凡考察过日本农业的人，都知道日本村村有农协，户户参加农协。农协是集农业、农村、农民三类组织为一体的综合性社区组织，是农村社会的支柱，在发展农村经济，提高农业、农村及农民地位，推进农业现代化等方面，起了举足轻重的作用。日本现代农业史，实质上是一部农协发展史。
一、世界闻名的日本农协
日本农协全称为“日本农业协同组合”。其前身为1900年建立的“产业组合”。近百年来，日本农协由小到大，由弱到强，由单纯的经济组织到政经兼能的综合组织，由占据农村经济舞台到逐步登上政治舞台，走过了一段艰难曲折的道路。
日本农协实力之强，世不多见。从某种意义上说，农协是日本农村商品流通、资金及社会保障方面占压倒优势而又颇具垄断性的“综合商社”、“银行”及“保险公司”。同时又是开展包括从生产到流通，从生老病死到婚丧嫁娶的凡是与农民的经营及生活福利有关的各项业务、而又非盈利的准政府机构。对政府而言，农协又是代表农业、农村及农民利益的最大压力团体，同时又是贯彻执行政府一系列法律、政策的代理机构。
就农村基层社会组织体系而言，一般包括政治组织、自治组织、经济组织、事业组织及群众组织。日本农协将5大组织功能汇集在一起， 发挥综合职能。
1.系统组织形式
日本农协组织规模极其庞大，组织体系十分严密。由自下而上原则形成的日本农业系统组织，基层以市、町、村社区组织单位农协。单位农协又可分为行使全部职能的“综合农协”及以进行专业化生产的农民为主组成的“专业农协”，进入90年代以来，由于大力推进基层农协合并，“综合农协”已由1988年的4072个减至1994年的2836个，专业农协由4587个减至2034个。
都道府县农协各联合会是由基层农协入股而建立的，根据业务性质不同，形成县级农协“5联”（即5个联合会）。中央级的联合会是由基层农协及县农协入股设立的。目前，县级联合会357 个（其中包括县级专业联合会122个），中央级联合会25个， 除全国农业协同组合中央会（简称“全中”）、全国农业协同组合联合会（简称“全农”）、农林中央金库（简称“农林中金”）、全国共济农业协同组合联合会（简称“全共联”）及全国厚生农业协同组合联合会（简称“全厚联”）等5大组织外，还包括20个全国级专业联合会。据1993年统计，各级农协干部64000人，职员共30万人，为552万组合员及 333 万准组合员提供各种服务。
2.业务范围
《农协法》对农协各类各级组织的业务范围规定得十分具体，不准交叉经营，上级农协不得剥夺下级的权利，各级农协必须履行自己的义务，必须接受组合员及各级监察部门的监督。中央及县级5 大组织系统中的4个“联合会”是开展专门业务的经济团体， 而中央会是农协组织系统中的行政机构，行使指导协调职能，主要任务包括开展农政、宣传、教育及监督监察活动，代表农协团体与政府打交道，并负责国际交流工作。各会具体分工是：
中央会→县中央会→基层农协：综合指导及从事农政活动
全农→县经济联→基层农协：农产品购销、加工及生产资料供应
全信联→县信联→基层农协：农村金融活动
全共联→县共联→基层农协：农村保险活动
全厚联→县厚联→基层农协：医疗卫生活动
3.农协的改革
面对日本农业衰退，农村劳动力短缺及农产品自给率日益下降等严峻形势，1994年9月，日本农协召开了第20届全国农协大会， 通过了“再建21世纪农业及农协改革决议”，明确了农协团体21世纪发展战略及自身改革方针。
农协改革方针规定，作为改革的第一阶段，首先进行基层农协合并，进而扩充农协的金融实力，以适应金融自由化的新形势；第二阶段将现行3级体制逐步改成2级体制，将县级联合会与中央联合会合并，以提高工作效益。根据农协改革规划，至2000年，将现有2836个基层综合农协合并成1000个。为了推进农协合并工作顺利进行，农协团体设立了“全国农协合并推进支援基金”，许多县设立了“农协合并推进法人”。目前，各地农协合并工作进展顺利。通过对农协的合并，确实增强了基层农协的经济实力与经营能力。农协的合并，使基层农协的两大经济支柱——金融与保险业务量渐增，使一些长期亏损的农协转为盈余，对重新活跃农村经济起到了积极作用。
在农业国际化、劳动力老龄化、农村过疏化及金融自由化等矛盾日益深刻的形势下，农协改革方针要求各级农协要进一步发挥各项功能，切实地为组合员作好各项服务，提高其经营水平。可以预计，经过改革的日本农协将逐步适应新形势，在今后日本农业及农村发展中继续发挥更重要的作用。
二、日本农协与政府
农户是农村经济肌体中的细胞，是农业经营的主体，具有弱小性、松散性、分散性、保守性及自私性等特征。如何管理好农业与农户，是各国政府感到最棘手的难题之一。一些国家，由于管理欠妥，造成农民与政府严重对立，以至形成动乱，影响农业发展及农村社会稳定的事例不胜枚举。然而，为管理好农业及农村，日本政府吸取一些国家的经验与教训，在培育与扶持农协方面下了很大气力，使农协成为农村社会的大动脉，将成千上万的小农经济型农户汇入到农协这个经济共同体中，使其成为繁荣农村经济及执行政府农业政策的中枢。
农协与日本政府间的关系十分微妙，两者之间既有相互依赖性，也有相互对立性。分析两者关系史可以看出，相互依赖性是主流，是绝对的、长期的；而相互对立性是支流，是相对的、暂时的。日本部分学者认为农协是政府的“别动队”，其实不完全如此，两者之间也有斗争性的一面，在斗争中追求互促性、互补性及互利性。因此，农协与政府两者均非孤立存在，而是相辅相成的。
综观农协的发展史，可以清楚地看出，日本农协是根据政府旨意而建立的民间组织。在与政府的长期周旋中，既不断得到政府的政策、资金等方面的扶持与资助，逐步壮大自己，又忠实地为贯彻政府政策而不遗余力。就对政府而言，农协具有明显的自成系统性、准政府职能性及压力团体等“三重性”。
1.自成系统性
农协是代表农民政治与经济利益的团体，对农民有较强的凝聚力。在政府制定政策及调控农业方面，农协的重要作用在于做为系统组织，充分发挥其参与及管理职能。
农协在参政议政方面，始终坚持“三级建制、三级参与”的原则，即：农协的中央团体（如中央会、全农等）参与中央政府的议政活动；县级团体（如县中央会、经济联等）参与县政府的议政活动；基层农协参与市、町、村政府的议政活动。在各级议政活动中，农协作为农民的代表，通过各种途径，充分反映农民的要求。为使制定的各项政策更富于操作性，各级政府也认真倾听农协的的意见与建议。农林水产省在考虑制定新法律、新政策及农业预算时，首先与农协中央会农政部门充分协商。政府系统的“农政审议会”、“米价审议会”等重要机构的委员均包括农协的代表。农协还通过由农民选出的国会议员在审议法律、政策及农业预算时，反映农民的意见。县级政府在制定县农业发展规划、农业预算、地方农业法规时，县农协作为县农政联络会议的成员，代表生产者参加审议；在基层市、町、村政府的农政协议会中，农协担任重要角色，起着左右基层农政的作用。
由此可见，日本的农业法律、政策，名义上是政府制定的，但实际上，由于农协的充分参与，体现了农民的意愿，为此，农协各级组织发挥了巨大的作用。由于各级农协参与职能的日益强化，使政策法律在很大程度上保护了农民的利益，推动了农村经济的发展。
一般来说，日本基层组织主体主要包括议会、政府及农协三大系统。农村社会经济生活的运转，主要靠这三大系统支撑，而支撑力最强的当属农协。农协上联国家，下系民众，对农户及农业的管理、指导及服务贯穿于农业生产及农民生活的始终。基层政府贯彻执行国家政策方针，如限制水稻生产、价格补贴、农村信贷、米麦收购、农田基本建设、防灾救灾等均通过农协实施。对农户生产计划的制定、新技术的推广，农副产品市场的开发及地区性农业振兴规划的制定等，由基层政府与农协协同实施。而农户的经营活动，由农协提供全方位的服务。由此看来，农协虽有极强的自成系统性，但与政府又有较强的协调性。
2.准政府职能性
农协是依据《农协法》建立并利用该法律保护自己，壮大自己的。政府则遵照《农协法》规定，行使对农协的调控权利，将农协纳入国家管理农业的轨道。农协虽属民间组织，但又作为各级政府政策的代行机构分担了政府部门的部分实际工作，形成了政府部门抓制定农业发展规划、政策法律等大事，各级农协负责具体落实的上下衔接、官民结合的管理体制。
日本农协的最高领导协调部门“全国农协中央会”（全中）素有“第二农林省”之称。在其领导下，各级农协对农村社会经济的管理职能愈来愈强，范围愈来愈广。作为政府的代行机构，农协不仅在贯彻执行国家政策方面首当其冲，在农村具体工作中的先导作用也很明确。例如，对农民的教育工作，主要由农协负责。为搞好对各级农协干部及职员的教育，农协自上而下设置了许多专门机构，定期对农协干部及农民进行培训。再如，在推广新技术及提高农民经营水平方面，农协自下而上形成连贯体系，基层农协有直接指导农民的“营农指导员”、县及中央农协均设置“营农指导部”，“全农”还建立了农业科研机构，进行新技术的开发。为提高农民生活水平，各基层农协还配备了专职的“生活指导员”。为活跃农村文化生活，农协建起了“组合员之家”，供组合员娱乐，并定期举办体育及文艺比赛。星罗棋布的农协商店为农民提供各类生产及生活物资。农协承办的报纸、杂志广为农民提供各类信息。农协的观光部门又定期组织农民在国内及海外观光旅行，增长见识。农协还通过自己的外贸部门——“组合贸易”，由海外进口农民需要的各种产品。可以说，农协服务范围涉足农民生产及生活的方方面面，可谓天衣无缝，几乎找不到死角。
农协虽具备较强的准政府职能，但始终未弱化其农民性。《农协法》严格规定，中央、县级农协联合会的会长、副会长及基层农协组合长必须由现职农民选出。素有“农民天皇”之称的全国农协中央会会长必须有县级中央会会长工作经历，并兼任家乡基层农协组合长。因此，虽居要职，但每个月仍抽时间回乡，处理基层农协事务。由此看来，日本各级农协的领导权基本掌握在农民手中。
3.压力团体性
农协与政府之间是一种相互依赖、相互利用的关系。政府的法律及农业政策通过农协贯彻执行，农协依靠政府制定符合农民利益的法规。当政府的政策符合农民利益时，农协就服从政府的领导，忠实地执行政策；当政府与农民利益发生冲突时，农协则站在农民一边，为农民说话，抵制政策，并通过农民运动方式，向政府、政党乃至议会施加压力。施加压力的手段主要包括三种，一是上层交涉，即：全国农协中央会会长等农协主要干部求见首相、政党党首及农林大臣，陈述农民的要求；二是若上层交涉失败，农协则组织农民举行大型集会及游行示威，搞声势浩大的全国统一行动，争取全社会的支持；三是对政府工作的日常监督，并随时反映农民的要求。
综观二战后的日本农民运动史，其焦点主要集中在保护农民利益上，主要手段是通过价格斗争方式进行。“米价斗争”是日本农民争取高米价的最有名的斗争形式。日本每年7月前后， 将举行“米价审议会”会议，确定当年大米收购价格。为了争取好米价，农协中央团体代表频繁与政府部门官员接触，组织农民开展请愿活动，并通过“米价审议会”中的农协代表，采取内外结合的方式，向政府施加压力。每年3月， 配合日本工会的“春季斗争”，农协组织要求提高畜产品价格运动。另外，在提高农民福利保障、加强山区建设方面，农协也发动了不少运动。所有这些运动，不仅强化了农民对农协的凝聚力，更重要的是促使政府多方面为农业及农民着想。最近几年，日本农民运动的主战场已转移到反对农产品贸易自由化领域。
日本农协之所以能有强大的实力行使准政府职能，与政府的全力扶持是密切相关的。在税收、价格、信贷、流通及设施等方面，政府制定许多制度，对农协进行补贴。例如，在税收方面，国家对农协法人采用特殊税制，一般企业所得税税率为40%，而农协仅23%；一般企业事业税率为12%，而农协为8%。在农协信贷上， 政府采取“高储低贷”方法，并予以贴息，以此来壮大农协的经济实力。农协设置的大米加工贮存中心、农机维修中心、加油站、医院、农副产品加工厂、选果场、育苗中心等，其费用的60%至80%由中央及地方政府补贴。对此，财界一直持批判态度。