南京国民政府时期的户口查记制度——以浙江为例，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,为例论文,浙江论文,户口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国户政制度起源较早，相传开始于夏禹时代。虽然，学术界目前尚有不同争议，除战国说以外，还有西周说、春秋说、战国末至汉初说等。但是可以说明，至迟在战国时代，中国已对户籍制度的重要性有了正确的认识。民国时期，南京国民政府的户口查记制度可分为四种：一为户口普查，其适用法规为《户口普查条例》；二为警察户口，其适用法规为《非常时期重要城市户口查报登记办法》；三为保甲户口，其适用法规为《县保甲户口编查办法》及《户口异动登记办法》；四为户籍及人事登记，其法规为《户籍法》及其《施行细则》。目前的研究大都集中于其人口数量的变化上，而对这些繁烦的法规背后所隐藏的当时国民政府的政治意图少有涉及。本文拟以当时的浙江省为例，分析国民政府时期的户口查记制度。①
一
南京国民政府成立后不久，内政部认识到户口对其施政的重要性，于1928年5月要求浙江、江苏、安徽三省首先进行人口普查。由于时间紧迫，江、浙、皖三省便依据民国四年制订的《警察厅户口调查规则》、《县治户口编查规则》两个规则实施。国民政府对这次人口普查非常重视，致电苏、浙、皖三省政府，要求：
江、浙、皖三省户口，须限八月底，三个月内，第一期调查完毕，责成各县长实行，如有仍若从前之选民册，谎报乱填，一经查明，则处县长与调查者以死刑，省政府有关之委员，亦处应得之罪。②
不久，国民政府内政部又下令，再次重申浙江省的普查工作必须在三个月内完成。浙江省民政厅在接到命令后，即颁布《浙江省第一期调查户口办法》，附以《调查表》式样五种，以及预算标准等项，要求各县举办。具体要求：下属各县“以本年六月为开始期，八月三十一日以前为报告到省期”，并由市县政府依照期限酌定各该市县调查进行次序，以及全境查竣日期，由其督率警察机关及调查人员办理之。并规定：此次调查户口以市县政府各级警察局署为调查机关，以各地乡警、里正牌甲或村耆为调查人员。③
为了确保工作的正常进行，浙江省政府还制订了严厉的处罚措施，对于“调查户口如有误漏或虚伪填造，或查报逾限者，该管各机关长官及调查人员，均从重惩处。”④ 浙江省政府在给本地牌甲、村耆的《调查表式》中还特别加以说明：凡住户、船户、寺庙、僧道均应一律调查；凡户不分正附，一宅住数户者，以数户计，父子、夫妇及同父兄弟虽分炊而仍同居者以一户计，异居者各为一户。外姻同族相依过度或友朋只身寄居者及佣工人等，均同列一户。前店后家，如系同主者，以一户计；各户不论男女，以尊长者一人为户主，机关团体、学校场厂、商店及其他公共处所，以主管人为户主，僧道以住持为户主；各户之男女人数不论外出与否，均应填入“人口总数”栏内，但有外出者，须附记栏内注明外出人数。⑤ 浙江省政府颁布了普查样式表，各县召集公款公产委员会，农民协会，保卫团等团体，及警察官吏等会议，要求分各区进行普查。
1928年8月底，浙江省除天台、温岭二县因故迟延外，各县陆续调查完竣。浙江省的此次人口普查进展较为顺利，但也有意外情况：
惟僻壤之民，误以为调查户口，为征收丁粮，或三丁抽一征兵之以上准备，对于调查之举，竟有涕泣以求免，举室迁避者，人民之智识若彼，其不信赖政府若此，孰令致此？可为叹息者也！⑥
调查结果显示，1928年浙江人口数为20，632,701人；1931年，浙江在筹备乡镇制改闾里制时的人口为20,230,738人，1932年复查时人口为20,331,737人。⑦ 1931年、1932年浙江省调查的人口数目，均低于1928年的人口数。但这次调查的表格设计过于简单，尤其是在“人经他往”这一类别中不列“他往”一栏，“于本户仍计算在内，将公共处所及口一并计算，颇有重复”⑧，事后发觉错误，虽欲改正，已不可能。对于浙江省的此次人口查记中的错误，当时有人曾举例指出：某甲为绍兴人，旅居杭州，在本籍既为外出人口，要杭县复算入杭州人口，“而因表内无寄籍人口之故，无从互相减除，是一人二录矣”；团体、机关、学校、工厂等，都是根据户的形式加以编入，但是那些没有给户内人口提供家庭住所的团体、机关、学校、工厂而言，其职员、教员、学生、工人，既作为“本籍外出人口”登记，又作为有集体住所的“户”和“口”登记，此外，当时大约有60万宁波人居住在上海，在杭州市40余万人口之中，绍兴人占半数以上，“计此二项，已八十万，其余本省人旅居于本省，或侨居于外省、外国者无论已。而前表所列外出人口，全省仅四十余万。此缺憾也。⑨ 因此，这次调查的人口比实际人口要多。
同年7月，内政部颁布《户口调查统计报告规则》，通令各省一致举办，将以此作为筹备地方自治的准备工作。《户口调查统计报告规则》要求各省市按照其所规定的《户口统计表》（三种）进行调查，县政府要按照各区的上报人数进行编制，市及特别市则按公安局的报告编制。县市政府编制之户口统计表，应送由该管民政厅汇齐编制后，报由内政部备案；特别市政府编制之户口统计表，应径报内政部备案。对于还未实施自治规章的省市，除了《户口统计表》外，还应填写《户口调查表》（四种）。调查表由各市县政府督率各公安局调查办理，未设公安局地方，由该管地方官署遴员办理。调查办法，除已施行自治规章之省分依其自治区划办理外，其余均依警区办理；未设警区地方，由该管地方官署就保卫团区或原有习惯划分之。《规则》还特地要求：“户口统计第一二两表，每年造报一次，户口变动统计表，每月造报一次。”⑩ 虽然内政部对调查内容及调查表式作了统一的规定，但还是有不少地方各自采取了国外不同的户口普查方法进行。即便如此，此次调查不久还是停顿下来，未能继续办理。
1928年的人口调查，其目的在于了解全国及各地的人口数，为筹备“村里制度”，进行自治运动作准备。这就决定了国民政府当时的户口统计的结果，“侧重于户口统计之报告，而忽于户籍之编查。”(11)
二
经过1928年的人口调查以后，直至抗战爆发前夕，这一时期国民政府的户口查记工作主要是为了反共。当时浙江省正处于革命运动风起云涌之时。1928年3月，中共浙江省委在上海召开的扩大会议上，确定浙江省设立6处暴动中心区域，并要求中共浙西特委“短时间发动农民游击战争，并规划造成农民割据的前途。”(12) 由此，浙江省许多地区，主要是浙南地区的农民，在中国共产党的领导下，掀起了轰轰烈烈的农民暴动。1935年，根据苏区中央分局的指示，粟裕和刘英率领以苏区突围部队为基础组成的中国工农红军挺进师，共500余人，经闽北到浙江开展广泛的游击战争，从战略上配合主力红军的行动。
这一时期，浙江省的人口查记主要是为镇压中国共产党所领导的武装斗争服务的。当时的浙江省政府根据国民政府《县保卫团法》，制订了《浙江省保卫团法施行细则》，要求所辖各县市加紧举办保卫团，并对当地的人口进行“户口清查”和“人事登记”。“户口清查”的内容，除了包括全县户数、男女人口数、人口总数、各种职业人数、学龄儿童数、壮丁数等常规栏目外，还有“曾受刑事处分者数”、“素行不正者数”、“形迹可疑者数”、“非家属杂居者数”等项。《浙江省保卫团法施行细则》还要求各地清查户口时，“凡牌内有素行不良、烟赌无业、外来寄居，或在逃匪盗，及曾犯刑事案件，或有共产党嫌疑者”，必须按照规定详细填注上报；同邻各户，“应负连坐责任，互相诘察”，在户口清查结束时，同一牌内各户，缮具互相担保的“连坐结”，由各区的团长呈缴县政府备案。(13)
“户口清查”完以后，即需办理“人事登记”。凡各户有出生、死亡、婚姻、继承、分居、迁徙、失踪等事发生时，户长当即将发生的事由，上报至村里公所，按式登记。如有财产契约上关系，还要交验证据。国民党政府推行“人事登记”制度，一方面在于使其对地方人事变迁、人口增减情况都能有一个明确的了解，另一方面，还出于维持其统治秩序的需要，“否则所谓奸宄无所容，始终没办法可资保证”(14)。从中不难看出，所谓的“户口清查”和“人事登记”都具有浓厚的反共色彩。
户口清查和人事登记，其最终目的是为实行“保甲运动”作准备的。国民党浙江省党部认为，要维持其在浙江的统治，“从治标方面看去，自是需要大军剿灭匪共，然而祗可以安定于一时，而从治本方面看去，尤非彻底实施保甲不可”(15)。1930年，浙江省通过了《肃清盗匪并实施保甲案》的决议，要求各县市厉行保甲制度。根据《肃清盗匪并实施保甲运动案》，国民党浙江省党部制订了具体办法，要求浙江省政府确定全省“剿匪”计划，限半年以内，将各地“股匪”，一律加以肃清；各县限一年以内，将全省保甲办理完竣，盗匪肃清。当时，国民党政府把“清查连保”不仅视为保甲的基础，“亦为肃清盗匪之根本方策”(16)，因此还要求各县市随时举行抽查。
国民党浙江党部为了加强对保甲运动的控制，还特地制订了《浙江省县以下各级党部与各该地区团甲牌连锁关系暂行办法》，规定：
各县各级党部与各该地区团、甲、牌横的关系以县党部与总团、区党部与区团、区分部与甲相连锁为原则。党部以于甲以下，除宣传、侦查等工作，均由甲转知，但牌对党部如有报告时，得直接向该地或划定之党部陈述之。(17)
各县国民党党部直属区党部、区党部、区分部，于每月终了，需将各该县区办理保甲户政成绩，及各该党部暨党员宣传协助推进情形，造送上级党部备核，以便随时指导。并将此项报告作为成绩考查标准之一。区分部及其所属党员，对于其邻近各居户，“应随时侦查其有无窝藏盗匪或反革命分子，如有发现，应即依实报告各牌甲捕获，即送主管机关法办，并应报告其上级党部查核。”(18)
1932年8月，负责“围剿”中共苏区红军的“豫鄂皖三省剿匪总司令部”，为了控制民众组织，完成所谓的“清乡工作”，该总司令部颁行了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，对“剿匪”省份进行保甲户口的编查。同年12月，又订立了《户口异动登记暂行办法》，颁布施行。1934年，根据“南昌行营”的代电，内政部同意正在办理保甲的豫、皖、湘、赣、浙、闽、甘等十省，暂缓施行《户籍法》。浙江省就是其中之一。后据统计，当时各省曾经报到内政部，依照《户籍法》办理，仅有察、滇两省，而后继续行造报户籍统计，则有察哈尔一省而已。(19)
1935年，浙江省政府根据国民党军事委员会的命令，颁布了《编组保甲单行章程》，将原先的闾邻按“十进制”原则，以十户为甲，十甲为保，重新予以编组，以乡镇长代行联保主任职务，原有之区公所分别撤废，按地方治安情形，设置区署，代行县政府职务。“编组保甲”其实质在于控制民众，就连后来的国民党浙江省政府也不得不承认：“至是，则数年来略具规模之地方自治又变体制，而以自治为中心部勒人民。”(20)
与法令相配合的是，国民政府在军事上加紧了对进入浙江的红军挺进师的“围剿”。1936年，蒋介石任命刘建绪为“闽浙赣皖边区主任公署”主任，调集主力部队6个师、两个独立旅及四省保安团，共计43个团10万多兵力，于1937年1月开始，围攻浙南和浙西南游击根据地。(21) 面临国民党军队的攻击及其地方控制的强化，中共闽浙边临时省委于1937年中旬将红军队伍化整为零，分散游击，分片做群众工作，发展党的组织。
三
抗战爆发以后，国民政府户口查记工作的重点在于所谓的“抗战建国”，即一方面防止间谍特工人员的渗透，另一方面为了更有效地推行征兵制度。因此，抗战期间国民政府的户口查记工作是集中于控制户口异动情况、加强保甲组织的管理上。
1937年8月16日，国民政府下达国家总动员令，将全国划为4个战区，建立战时体制。为了适应抗战的需要，国民政府对全国的民力进行统制。浙江省的此一时期户口调查主要是配合军事行动而展开的，重点在于调查技术人员与壮丁，为战争的进行提供人力资源的支持。截至呈报时为止，浙江省填送各项统计表者，计有杭州市、余杭、临安、淳安、遂安、松阳、云和、宣平等三十一市县。(22) 另外，为了防杜百姓规避服役起见，浙江省制订了《民力统制实施办法》，对壮丁的迁移予以限制，并规定各地在每个市镇或村落出入要口设置盘查所，备簿登记，要求各地按照《浙江省义勇壮丁队编组及管理暂行办法》及《浙江省义勇壮丁队模范暂行编组办法》将这些壮丁分别编组完成，并征召服务，以备补充前方士兵之选。对于尚未受训之壮丁，要求在1937年内就各县所编保数，先行抽训十分之四保的壮丁。(23) 1939年，浙江省为清理全省户口、顺利开展征兵工作，还颁布了《浙江省户口总检查办法》，要求各县一律以当年四月一日为标准日，举办户口总检查。户口检查时，并应依照《浙江省非常时期征集国民兵及抽签实施补充办法》及《浙江省各县二十八年厉行壮丁征募特别注意事项》的规定，分别造具本年甲乙级合格壮丁名册。经过此次浙江省的户口总检查，当时浙江人口为21,818,657人(24)。
值得注意的是，这一时期浙江省的人口查记工作只是全国户口查记工作的一个缩影。1939年5月27日，国民政府提出《限期调查户口举办户籍案》，提请国民党中央讨论。声称：
调查户口办理户籍，为诸般行政之依据，平时已极为重要。值此全面抗战时期，所有征兵工作之推行，匪盗、间谍之肃清，均与户籍有密切关系。而地方自治基础之树立，自卫工作之完成，尤当以此为先决条件，是抗战建国，两有攸赖，事之迫切，莫逾。遵照临时全国代表大会通过之抗战建国纲领及决议案，特擬订本方案。(25)
1940年8月10日，国民政府行政院以“阳壹号16983号训令”颁发了《非常时期重要城市户口查报登记暂行办法》，对抗战期间重要城市的户口查报登记做了规定，该办法适用范围为户口密集、交通便利及工商业发达之区域或其邻近之市镇，以及其由各省市政府认为重要的城市。《非常时期重要城市户口查报登记暂行办法》之目的在于加强人口管理，对一些不法行为进行监督。该办法明确规定：保、甲长对该管区内户口应负查报责任，当地固定户口对流动户口亦有协助该管警察机关查询及侦察之责；当地警察机关及保甲长应注意该管区内固定户口与流动人口之往来联络，必要时得加以监视；凡出租建筑物供人居住或为其他使用者，出租人应备具租约副本送该管警察机关备查。(26) 1941年2月，国民政府行政院以“渝文字第一六七号训令”，令浙江省政府及第三战区司令部：“查《户口普查条例》，现经制定，明令颁布，应即通饬施行。除本令外，合行抄发该条例，令仰知照，并转饬所属一体知照。”(27) 浙江省曾于1935年制订颁布了《人事登记暂行办法》实施人事登记，但有不少条文与《户口普查条例》相抵牾。1943年3月13日，浙江省政府委员会第1298次会议通过《浙江省各县户口异动登记暂行办法》，将原先的《人事登记暂行办法》废止。《浙江省各县户口异动登记暂行办法》是根据国民政府的《户口普查条例》所制订的，对于来往客人、流寓难民以及其他来去非常之流动人口，除乞丐及无家游民另行登入游民登记表外，都应由保甲办公处进行流动人口登记。
该《办法》还要求：甲长对于所管保甲内住户，应随时查察；保长需每旬挨户清查一次，遇有住户的户口异动，如有不报告者，要当面加以告诫，同时并责令其限期报告。对于不遵守法令没有及时报告或没有报告者，该《暂行办法》还特别规定了处罚措施：“凡住户发生户口异动，经保甲长限期责令报告而仍不遵限报告者，由乡镇视情节轻重处以一元以上，五元以下之罚锾，或以二元易处劳役一日，一面仍限期责令补报”；“住户意图便利自己或他人而为不实或诈伪之户口异动报告者，除依法惩处外，并处五元以上，二十元以下罚锾，或以二元易处劳役一日。”(28) 由此可见，《浙江省各县户口异动登记暂行办法》出台的目的，是在于管理流动人口，加强社会控制，防止敌方人员的渗透。
抗战胜利后，国民政府开始整顿各项户口查记法令，代之以统一的《户籍法》。1931年，国民政府曾公布了《户籍法》。内政部据此于1934年颁布《户籍法施行细则》。该《细则》成为当时户籍行政重要法令，但因时局原因未能得到切实推行，而其后的补充法规却又极为繁多，一时之间形成纷乱状态。1946年，国民政府颁布了再次修订后的《户籍法》，其特点是统一查记法令，简化手续；容纳暂居户口及迁徙人口；减少统计表数目等。该法令实施以后，国民政府的户口行政只留下《户籍法》，而《户口普查条例》与保甲法则纳入《户籍法》之中。(29) 此外，人事登记则以国民身份证加以代替。需要指出的是，南京国民政府在抗战结束以前发布的户口查记文件最多的，且大都是出于临时性的需要，以致户口查记工作较为混乱。户口普查、警察户口、保甲户口、户籍及人事登记，这四种方式各有目的，同时举办又复抵触，“中央所颁行法规既如此纷歧，而各省所定单行法又不胜枚举，冲突紊乱，达于极点”。(30) 1946年以后，国民政府关于人口调查的工作，方才走上正规化的道路。但是，综观国民政府时期的户口查记政策，其了解全国人口情况、反共、抗战等三个阶段的户口查记目的毕竟还是清晰可见的。
注释：
① 关于民国时期户口查记制度的研究，其代表性成果有：侯杨方：《民国时期全国人口统计数字的来源》，《历史研究》2000年第4期；陈竹君《略论南京国民政府的户口统计调查制度》，《湖北警官学院学报》2002年第2期；葛剑雄主编、侯杨方著：《中国人口史》（第六卷），复旦大学出版社，2001年。受篇幅之限，其余论著恕不一一列举。
② 李钦予：《浙江省人口及粮食问题》，民国铅印本，浙江图书馆古籍部藏，第1页。
③ 李钦予：《浙江省人口及粮食问题》，第50页。
④ 李钦予：《浙江省人口及粮食问题》，第50页。
⑤ 李钦予：《浙江省人口及粮食问题》，第51页。
⑥ 李钦予：《浙江省人口及粮食问题》，第1—2页。
⑦ 姜卿云：《浙江新志》，杭州正中书局1936年版，第11—12页。
⑧ 姜卿云：《浙江新志》，第12页。
⑨ 李钦予：《浙江省人口及粮食问题》，第16—17页。
⑩ 内政部统计司编：《民国十七年各省市户口调查统计报告》之《民国十七年户口调查之始末》，南京京华印书馆1931年版，第4页。
(11) 《户籍行政》，见《户口普查论稿》，中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（6）／22091。
(12) 中共浙江省委党史研究室、浙江省军区政治部：《浙江农民武装暴动》，当代中国出版社1996年版，第61页。
(13) 《浙江省保卫团法施行细则》，载中国国民党浙江省执行委员会宣传部1931年编印《保甲运动丛刊》，（台北）文海出版社1999年影印本，第54—55页。
(14) 中国国民党浙江省执行委员会宣传部编印：《保甲运动丛刊》，第17页。
(15) 中国国民党浙江省执行委员会宣传部编印：《保甲运动丛刊》，第28页。
(16) 《肃清盗匪并实施保甲运动案》，载中国国民党浙江省执行委员会宣传部编印《保甲运动丛刊》，第31—32页。
(17) 《浙江省县以下各级党部与各该地区团甲牌连锁关系暂行办法》，载中国国民党浙江省执行委员会宣传部编印《保甲运动丛刊》，第34页。
(18) 《肃清盗匪并实施保甲运动案》，载中国国民党浙江省执行委员会宣传部编印《保甲运动丛刊》，第33页。
(19) 《我国现行户政制度》，载《户口普查论稿》，中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（6）／22091。
(20) 《民国以来浙省民政之沿革》，浙江省档案馆藏档案，卷宗号L029—002—0001。
(21) 谢文清：《红军挺进师进入浙江的战斗活动》，载《南方三年游击战争·浙南游击区》，解放军出版社1993年版，第281—282页。
(22) 《浙江省民力统制及全国总动员关于户口调查整顿保甲及协助征工各事项案》，中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（6）／9861。
(23) 《浙江省民力统制及全国总动员关于户口调查整顿保甲及协助征工各事项案》，中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（6）／9861。
(24) 根据浙江省上交内政部的档案显示，1939年浙江当时人口数为21,818,657，而据浙江省民政厅档案所显示当时则为21,018,657，后者少80万人口。
(25) 《限期调查户口举办户籍案》，中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（6）／9849。
(26) 《非常时期重要城市户口查报登记暂行办法》，浙江省档案馆藏浙江省民政厅档案，案卷号L029—002—0015。
(27) 《户口普查条例》，浙江省档案馆藏浙江省民政厅档案，案卷号L029—002—0010。
(28) 《浙江省各县户口异动登记暂行办法》，浙江省档案馆藏浙江省民政厅档案，案卷号L029—002—0016。
(29) 《户政与警政》，载《户口普查论稿》，中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（6）／22091。
(30) 《户政与警政》，载《户口普查论稿》，中国第二历史档案馆藏内政部档案，十二（6）／22091。