论区域生态环境协同治理的制度基础——基于社会学制度主义的分析视角，本文主要内容关键词为：制度论文,生态环境论文,社会学论文,视角论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91
文献标志码：A
文章编号：1000-8594(2013)02-0013-05
伴随工业化、城镇化和现代化的快速发展，环境事务所呈现出来的不确定性与复杂性日益激增。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的生态环境问题，在我国30余年来集中出现，呈现复合型、压缩型的特点。解决区域生态环境问题，已成为摆在我们面前的迫切问题。区域生态环境问题不是简单地依靠科学技术和资金投入就能彻底解决，而是强烈地嵌入于各种制度、经济和社会结构的变迁中，与政治、经济、社会结构等处于共同演化的格局之中。近年来，学界致力于通过治理主体的多元化、治理结构的协同性，以及治理方式的多样化之研究，来试图影响政策的制定者进行制度创新。在这一过程中，“协同治理”以其后现代性的文化视野，追问工业社会单一治理结构与发展模式的病灶，通过多种合力来纠正政府行为、企业行为和公众行为的非生态性，引发了人们的广泛关注和热烈讨论。
所谓区域生态环境协同治理是指在区域生态环境治理过程中，地方政府、企业、社会公众等多元主体构成开放的整体系统和治理结构，公共权力、货币、政策法规、文化作为控制参量，在完善的治理机制下，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，以实现区域生态环境治理系统之间良性互动和以善治为目标的合作化行为。在这一过程中，制度的引导、约束、激励特性对于区域生态环境协同治理的有效实施发挥着基础性的作用。而且，区域生态环境协同治理问题的最终解决也必须有赖于相关制度的变革。一般而言，在缺乏有效制度的领域，或者一国处在新旧体制转轨时期，制度效率往往是最高的。而当下中国正处在这样一个转轨时期，同时区域生态环境治理也正是一个缺乏有效制度的领域。因此，从社会学制度主义视角，也即是从制度发展的共时性视角对区域生态环境协同治理进行制度分析，探讨规制性要素、规范性要素和文化—认知性要素对区域生态环境协同治理的影响，进而探讨区域生态环境协同治理的制度补给，对于改善和提高生态环境治理绩效具有重要的理论与实践意义。
一、社会学制度主义对制度的释义
社会学制度主义视野下制度和行动的关系与传统制度主义有着明显的不同，后者侧重于制度的制约作用，强调制度赋予角色以行为规范，这是一种“单向度”的关系。在社会学制度主义看来，现代组织所使用的规则、规范、程序是特定文化的一种实践形态。制度本身就是一种文化，制度与文化是一对同义词。社会学制度主义的解释逻辑是一种适宜性逻辑，这个逻辑在解释组织趋同性问题以及微观—宏观联结机制问题的过程中形成了社会制度主义对制度与行为之间关系的独特理解。这个流派主要代表著作有：马奇和奥尔森的《重新发现制度：政治的组织基础》，沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥的《组织分析的新制度主义》，约翰·W.迈耶和W.R.斯科特的《组织环境：仪式和理性》等。马奇和奥尔森强调人类行动总是试图满足或实现其预期，而这样的行动总是处于具体背景之下，并深深根植于文化性、社会性、经济性和政治性结构之中。个体往往根据一系列规范和程序采取行动，规范和程序为那些依赖于文化的个体提供了适宜逻辑。[1]迪马吉奥和鲍威尔在1983年突出强调了组织结构和实践得以再生产的强制、规范与模仿过程。强制因素包括政治要求(压力)以及政府强迫，它们对组织进行规制、监视和官僚控制；规范因素源于专业与高等教育社会化功能的强大影响；模仿则源于很多行动者往往通过模仿同辈来应对不确定性的倾向。[2]斯科特将制度概括为是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久社会结构，包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知要素，以及相关的活动与资源。[3]56在这个界定里面，斯科特揭示了理解制度含义的三个角度：其一，规则角度。在这里，制度实质上是一些具体的行为规则，制度的作用是在其范围之内约束着其相关人的行为。其二，规范角度。这个角度认为，制度实质上是一套广为人所接受的符号体系或价值体系，制度相关人会自觉地接受制度的制约。其三，文化—认知角度。也就是说，制度的运作和被认知都是通过制度相关人的感觉和认知来实现的。
总括而言，社会学制度主义倾向于从更为广泛的意义上界定制度，主张同人类行动者的意义框架有关的符号、认知、道德模式等因素，都可以理解为制度，甚至认为文化本身也是制度。[4]具体来说，社会学制度主义将制度的构成要素分为三类，除了规制性要素、规范性要素外，社会学制度主义还将文化—认知性要素纳入制度的构成要素中。表1是社会学制度主义关于制度构成的三大基础要素。
在这些构成要素中，由于规制性要素受法律、惯例、规则等约束，相对易于设计、安排或更改，处于制度的表层。规范性要素规范着各种角色及其任务，使之能够围绕制度要素进行自己的叙事和意义建构活动，因而位于制度的中层。而文化—认知作为社会历史的沉淀物，通过共同的信念、理解获得广泛认可，则位于制度的最深层次。[5]在完善的制度系统中，三个基础要素往往同时存在、相互作用并促进组织有序稳定地运行。
二、区域生态环境协同治理的制度要素
从社会学制度主义的视角看，区域生态环境协同治理的实施过程，是其强制性规章制度的建立、管理运行机制的规范及各治理主体对协同治理的认同这三个层面的因素共存且互相影响的过程。因此，区域生态环境协同治理须臾建构由其规制性要素、规范性要素、文化—认知性要素共同作用而形成的制度体系，这一制度体系能深刻地影响和引导各治理主体的行为方式和价值取向，从而影响到区域生态环境治理绩效和生态文明建设目标的实现。
1.区域生态环境协同治理的规制性要素
规制性要素包括国家法律、法规、规章制度的制定，以及强制性行业标准等。规制性要素对群体成员的规训作用最为强烈，它通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对共同体成员的行为进行干预，对共同体成员的自由意志施加影响。规制性制度在社会中的作用主要是通过建立一个人们互动的稳定性结构来减少不确定性，增强活动的预见性和有序性。就区域生态环境而言，现有治理制度体系中，规制性要素占据很大比例，基于各治理主体(地方政府、企业、社会公众)相互作用的规范性要素和文化—认知性要素的比例相当低。主流意识形态、国家法律规范、区域生态环境治理体制和区域生态环境治理政策等多重规制性因素都深刻地制约着协同治理的结构、运作和行为。这些规制性因素通过强制性机制开展区域生态环境政策的实施、资源配置的优化以及治理绩效激励等活动。
2.区域生态环境协同治理的规范性要素
规范性要素包括价值观和行为规范。规范性要素的运行机制是通过共同的期望和价值观将各种规范内化到参与者的行动中，因而成为稳定管理和秩序的重要基础。一般来说，区域生态环境协同治理的规范性要素具有以下功能：一是制度规范协同治理秩序的功能。这是区域生态环境协同治理制度的首要目的。规范治理秩序，就是对区域生态环境的协同治理行为进行规范，改变区域生态环境治理仅由地方政府独立举办并过分依赖行政手段的局面。其中，地方政府对区域生态环境治理的价值导向，企业和社会公众对区域生态环境治理的信念等都会对区域生态环境的协同治理起到极大的影响。二是制度应当更加关注协同治理的效益。制度安排应充分考虑生态政策的执行成本、复杂程度、透明度、公众参与度等，能有效地激励各种利益相关者积极保护生态环境、减少和避免对生态资源的滥用和环境破坏行为。[6]相较于规制性要素，规范性要素的最大优势就在于其一旦发挥作用，这种作用就易成为一种长效机制。
3.区域生态环境协同治理的文化—认知性要素
文化—认知性要素包括共同的信念、共同的符号系统和意义框架，通过模仿性机制在社会互动中建构社会实在[3]65-67，即通过被认可的认知模板、意义系统影响个体行为的偏好、价值认同，从而影响组织活动。因此，意义被认为是理解一切个体行为、集体行动的根本所在。在组织场域的互动中，行动主体对符号系统、意义系统逐渐获得理解、达成共识并形成信念。行动被重复和赋予意义的过程就是制度化的过程。就环境事务而言，其核心依然是人的问题，环境事务只不过是具体的感性的表象，在其背后其实是人的理念、生存方式与价值观世界。正如马尔里希·贝克在探讨世界风险社会的时候发现，文化是理解当下社会风险的一个基本要素，同时也是克服风险的基本路径。他说：“所有的专家态度从未能回答这个问题：我们希望怎样生活?人们打算接受或者不打算接受的东西并不听从任何技术的或者生态的危机诊断。这更应该成为文化的全球对话对象。而且，它恰恰是与文化科学相联系的第二种视角中表现为目标的东西。在此，生态危机的规模和紧迫性是按照文化内以及文化间的感知和评价而变化的。”[7]由此可见，如何实现文化意义的多样性与统一性是协同治理所致力于解决的首要问题。只有变革经济发展目标、发展模式，建立与自然友善友好的关系，才能实现人类的和谐共生。而这些变革，归根结底是人的文化和意义世界的变革。
三、当前我国区域生态环境协同治理的制度惰性
当前我国区域生态环境协同治理基本上处于“粗放”阶段，形式主义、象征主义较为严重。地方政府、企业、社会公众在参与区域生态环境治理的过程中，仍然是“条条”与“块块”分割、力量分散，难以形成整体的协同效应：地方政府主导了区域生态环境治理，但单凭其一己之力难以将区域生态环境治理工作真正做好；大部分企业没有动力参与区域生态环境治理；社会公众则有不参与的激励。这些问题的出现，在某种程度上都与制度转型所伴生的制度惰性有关。
1.政府单中心的路径依赖导致协同的制度惰性
路径依赖的基本含义是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径(无论是“好”还是“坏”)，就可能对这种路径产生依赖。在诺斯看来，“制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化”[8]。制度变迁之所以有路径依赖性是因为任何制度变迁的规模和方向都不是随机的，而是受历史环境的影响，受初始条件的制约。
长期以来，我国选择了一种政府单中心的区域生态环境治理模式。在这一模式中，地方政府是唯一的治理主体，处于绝对的主导地位，无论是宏观政策的制定，还是微观层次的监督执行，基本上都是由地方政府直接操作。地方政府一方面通过制定环境标准和环境政策，强制企业削减污染排放、进行污染治理；另一方面负责收集污染信息、发出削减污染的指令并对违反规定者施以处罚。即便是在制度的具体实施中也是政府直接操作，其运用的无论是“行政控制”手段，还是所谓的“经济手段”，都是以地方政府为主体，地方政府始终是这些手段的直接操作者或者说“当事人”。相反，这一模式中的企业则先验地被认为是生态环境的破坏者。在这种情况下，大多数企业也确实没有防治污染、治理环境的积极性，而是在受到地方政府压力的情况下被动地进行污染削减和污染治理。而地方政府与企业以外的其他社会力量，如社会公众和环保NGOs无论是其正面的对环境的保护，还是负面的对环境的破坏，都没有得到应有的重视，导致他们在区域生态环境治理中发挥作用的空间相当有限。
政府单中心模式的应用有其特定的历史必然性，也曾产生一定的效果。但是现在这一模式的弊端却显现出来了。概括说来，这种模式忽视了区域生态环境治理中的多种实际作用变量和作用机制的价值，其所固有的主体构成及主体关系上的要素缺陷必然导致包括权力结构、行为结构以及知识—心智结构在内的结构性缺陷，并最终导致在激励作用和治理效率等方面功能性的削减与不足。进而言之，如果区域生态环境治理中政府单中心的路径依赖局面不改变，环境治理中协同的制度惰性将会愈演愈烈。
2.治理主体间复杂的利益关系导致协同的制度惰性
区域生态环境协同治理实质上是利益关系的重新调整。在我国区域生态环境协同治理过程中，各治理主体间复杂的利益关系难以衡平，加大了协同治理的难度，导致了协同的制度惰性。
辖区内企业是区域生态环境资源的消耗者，是一个可以直接贡献或破坏自己生存发展环境的重要角色，也是区域生态环境协同治理不可或缺的责任主体。按照市场竞争机制，在没有对环境污染进行严格监管的情况下，大多数企业都会从利己的目的出发，采取不顾环境的策略。这种环境机会主义动因主要有三：其一，环境违规处罚成本低于违法排污获益；其二，企业污染治理成本超过企业负担，进行合法排污必定亏损；其三，虽然污染治理成本在企业承受范围之内，但企业违法排污不被发现或不被处罚的概率很低。因此，本应成为清洁能源、环保技术的开发者与使用者的企业往往在环境保护和治理问题上采取底线策略，以应对环保制度体系的压力，从而导致企业参与区域生态环境协同治理的制度惰性。
作为同辈中的“长者”，地方政府是区域生态环境治理的核心主体，承担着区域生态环境“元治理”的角色。这一方面是为了得到上级政府的认可，增加地方政府官员的政治资本；另一方面亦能满足社会公众对生态产品的需求，获得社会公众的认同，提高地方政府执政的合法性。然而，压力型体制下地方经济发展的政绩考核体系，强化了地方政府狭隘地追逐地方经济利益的动机。如何实现GDP的高速增长和财政收入的相应提高成为地方政府行为取向的基本着力点。由于区域生态环境是一种有很强外部效应的特殊公共物品，区域生态环境治理投资大、见效慢，成果和效益的显现具有滞后性，地方政府在区域生态环境治理的投入回报往往难以在短期内得以显现，相反有时还会给地方政府带来暂时性的利益损失。因此，区域生态环境改善往往不在地方政府的考量之中，或仅占较小权重。甚至有些地方，面对巨大的财政缺口，地方政府漠视甚至纵容一些企业的生态污染行为。这种利益考量导致地方政府推进协同治理的制度变迁不会与生态效益的优化同步进行，导致区域生态环境协同治理的制度惰性。
作为区域生态环境的最终消费者，社会公众是区域生态环境协同治理最基本的主体要素。然而，当前“低效”的制度化表达渠道使社会公众的利益诉求无法通过相应程序得以“放大”，从而难以有效触发政治系统的认知和相应环境政策输出。在区域的“话语权”结构中，地方政府与辖区内企业占据优势地位。随着辖区内企业对区域经济发展的贡献日益显现，全社会对企业家的认同度也在上升，企业家开始进入地方权力机关(人大)和议事机构(政协)，获得了政治上的话语权。而社会公众无论在体制内还是体制外话语权利都相对弱化，“散沙”状态下的公民既缺乏环境参与的意愿，又缺乏环境参与的资源，以至逐步形成“参与冷漠”状态。因此，社会领域中“话语权”配置结构失衡，使公众生态环境治理的利益诉求难以有效进入政治系统触发地方政府的环境政策回应，导致社会公众参与区域生态环境协同治理的制度惰性。
3.各治理主体的认知和行为偏差导致协同的制度惰性
在区域生态环境治理问题上存在着一个最基本的矛盾，即区域生态环境是一体的，而各治理主体的文化—认知却是分裂的。这种认知差异并不仅仅是外在客观环境诱致的，而是由各治理主体在多数情况下所遵循的“文化—认知性制度”差异所规定。就区域生态环境治理而言，社会成员在公德与私德、长远与短期、节约与消费方面存在明显的认知与行为偏差，导致了协同的制度惰性。
当下中国社会在环境公德层面呈现出整体滑坡的迹象：其一，环境责任之阙如。“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”；“事不关己，高高挂起”等形象地概括了这种心理，导致环境公益事业的协同发展缺乏起码的责任基础。其二，占便宜、搭便车心态较普遍。在区域生态环境治理上，为数不少的利益团体或个人抱着“有没有我影响不大”、“我不做总有人去做”、“我不管总有人去管”的消极心理，对环境公共事务采取漠不关心甚至非合作的态度。这种“搭便车”的心态是造就集体行动困境的根源，也是区域生态环境治理难以协同的肇因。其三，以邻为壑现象较明显。人与人之间、团体与团体之间、公民与政府之间丧失了基本信任，往往为了一方利益而不惜损害另一方利益，环境整体利益则很少在考虑之列。
在长远与短期的考量上，各治理主体大多选择了短期化的“理性”行为。由于考核地方官员政绩的主要指标仍然是以经济业绩为主，地方政府官员为追求任期政绩最大化，其行为偏好是发展短、平、快项目。而干部选拔任用年轻化标准的僵硬化以及干部职务变动过于频繁的现象，更是进一步加剧了地方官员行为短期化的取向，诱发了地方官员以各种非常规的手段，甚至超越权限或违反既定生态政策规定的方式，去最大限度地汲取、整合资源。而极为重要的人居环境改善、生态平衡则成为软条款被“灵活地”忽略了。对于企业和社会公众来说，由于不在场的后代人的缺位，当代人对后代人义务和责任的不可逆和非互惠性及后代人对当代人的损失无法弥补、回报等原因，致使在场的当代人对环境资源一味索取，想尽办法获取自己需求的资源。而不在场的后代人因为资源单向流动的代际分配原则也无能为力，只能任由当代人肆意妄为地剥夺，粗放式地滥用环境资源。
在消费与节约的选择上，当下中国，诸如高消费、过度消费、炫耀性消费等消费理念进入了大众的生活认知和心理层次。这些消费现象源自对消费者主权观片面曲解下的消费至上主义，导致了生态产品的消费性浪费。生态产品的消费性浪费实质上是更长久、更本质造成资源危机和环境恶化的深层原因。正如艾伦·杜宁所说：“消费不是为了满足人的正常生活需要，而是为了满足不可满足的欲望，它不仅不可能产生(直接地或间接地)任何生产效率，更不用说最大化的经济效率，反而造成社会资源的巨大浪费，而且滋生一种贪得无厌的极度享乐主义。”[9]
四、区域生态环境协同治理的制度补给
综合前面的分析，不难看出，区域生态环境治理需要社会多元主体共同参与、共同监督。但区域生态环境协同治理的制度惰性问题也是客观存在的，这就需要地方政府充分发挥公共管理职能，通过制度补救，制定一系列政策法规和有效的激励机制，以规范政府部门、企业、社会公众的行为，引导他们更为有效地进行区域生态环境协同治理。
1.完善法规制度
法律作为国家意志的体现，是各种系统要素相互作用以及形成自组织所遵循的重要规则。在一定程度上，协同形成法律，法律形成秩序和结构。前文已经指出，区域生态环境协同治理机制的有效运行离不开相关控制参量的投入，而法律法规作为其中最为重要的要素之一，其完善与否，将对最终的治理绩效产生重大影响。其一，完善环境信息知情制度。只有当社会公众有权而且能够了解地方的各项环保活动，才可能积极地参与环保活动，所以，信息知情是公众参与的前提和基础。环境信息知情制度的内容应包括两个基本方面：一是确认公众环境信息知情(或地方政府和企业环境信息公开)的范围。二是健全环境信息知情的保障机制。地方政府或企业按一定程序和途径公开法律规定应当公开的环境信息，或赋予公众按一定程序申请获知相关信息的权利。公众知情权受到侵害时有相应的权利救济机制。其二，完善环境行政参与制度。环境行政参与的目的是在维护公众环境利益与保障政府环境管理职能之间进行平衡。通过公众环境行政参与，既可以协助行政机关更好地进行环境管理和环境决策，也可以对环境行政权进行有效的监督和控制。其三，完善环境行政奖励制度。将行政奖励引入区域生态环境治理的过程，既是非强制性行为勃兴的过程和行政权力行使多样化的过程，也是激励机制在区域生态环境治理中发挥作用的过程。通过完善环境行政奖励制度，有助于吸引更多的社会公众参与生态保护与环境治理。
2.增进共容利益
寻求协同治理的重要基础是增进共容利益。共容利益使得地方政府、企业与社会公众的协同治理变得必然和可能。在奥尔森看来，如果某一理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织能够获得该社会所有产出增长额中相当大的部分，并且同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则该个人或组织在此社会中便拥有一种共容利益。共容利益给所涉及的人以刺激，诱使或迫使他们关心全社会产出的长期稳定增长。[10]只有社会中的所有成员在该社会都拥有共容利益，才有可能没有利益主体能够“搭便车”或者说没有社会成员能通过偏离合作的策略而实现套利。同样，只要存在共容利益，地方政府便会尽可能地保护个人权利，并保证其自身利益的最大化。在一个经济体中，经济增长取决于政治精英的选择或决策，而政治精英的目标函数中的关键变量在于维持自身的合法性。如果环境被过度污染以至于侵犯到公民的人身和财产安全，它就将引起公民的抵抗。如果这种局面不能被改善，那么，这种抵抗就将被激化，现实中因环境问题而引起的群体性事件正是这种矛盾激化的表现。地方政府为获得持续的合法性，必然不能让形势恶化。这一点对于企业而言也是一样的，如果企业不能有效地履行应有的环境责任，也必然影响其市场的扩大。因此，区域生态环境治理问题中，政府、企业和社会公众是存在共容利益的基础的。如何因地制宜、因时而异地增进共容利益，并使之化为现实中的行动，是制度变迁重点考虑的因素。
3.培育社会资本
社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过合作行为来提高社会的效率。[11]规范是对人类相互行为的约束。一个社会具有一定的规范做基础，就意味着每一个区域生态环境利益相关者在各个方面都能够有章可循，有规则可依，使每个个体在追寻自己的环境利益时不会损害他人和国家的环境利益。反之，如果一个社会缺乏足够的规范作为制约力量的话，则会导致社会的管理与监督成本增加。此外，地方政府和社会公众之间是否构筑起良好的关系网络资本，对于区域生态环境协同治理效果亦有重要的影响。二者良好的关系网络同时意味着沟通机制的畅通、多方参与、伙伴关系和高信任水平。这种网络关系的质量与分布状况，决定了人们达成一致行动的可能性和效率。信任机制作为社会资本的内在机制之一，在区域生态环境治理中是一种比行政和市场手段更为灵活和人性化的治理手段。各治理主体间彼此信任的存在能使双方对未来有一个明确预期，并由此达成互惠合作，从而减少交易成本。在缺乏有效的区域生态环境治理正式制度供给的情况下，民间的社会网络及其合作方式，成为低成本传递各种社会资源的主渠道，也是制度构建的本土化资源。当前中国大量区域生态环境协同治理规制性制度缺乏效率主要在于其与本土文化难以融合，反之，如果能够借助社会资本进行传递和施行，则能大大提高规制性制度的效率。
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