追求更高层次的目标与价值——我国地方立法观念的推陈出新，本文主要内容关键词为：更高论文,推陈出新论文,层次论文,观念论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF01 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4781(2007)03-0003-8
在恢复至今的近三十年时间里，地方立法一直被看作中央立法的补充，其立法自觉性和创新性经常在理论和实践两个层面被忽略，服务性观念和人性化观念也未得到应有重视和发挥。在和谐社会之理论研究和实践深入开展的当今，计划经济体制背景下形成且积淀深厚的种种传统立法观念日益陈腐，与社会发展极不合拍，而且，近些年，地方立法实践屡屡打破和修正了这些陈旧观念。但就笔者眼力所及，尚缺乏完备理论对新旧立法观念进行描述、比照和系统分析，地方立法观念的转换因而缺乏及时有效的理论指导。鉴于此，本文试对地方立法的新旧观念更新在背景、重要意义和主要内容等方面做初步探索，以期对地方立法的实践和理论研究有所裨益。
一、从对中央立法亦步亦趋、视权能扩张为畏途，到主动“争权”，能动并扩大化地调整地方性事务
地方可以对多少事务立法，一直被人们激烈讨论。这实际上涉及到我国宪政中的中央与地方立法分权问题。很多学者认为地方机关所享有的立法权只是中央的一种授权，不存在中央与地方的分权问题。还有学者主张限制乃至取消地方立法权。在可能危害国家统一、侵夺中央利益和“离经叛道”等“帽子”下，地方机关只能在中央授权范围内立法，其立法空间被严格限制且是固定的，地方立法的权能扩张因而成为一条畏途。这导致我国地方立法经久以来一直作为中央立法的影子而存在，亦步亦趋，中央有的立法，地方必须有，中央没有的立法，地方也不应该有，而较少考虑本地区的特殊情况和社会需求。其实，从理论上讲，一国立法体制固然与该国国家体制有密切关系，但是二者并非完全对应。单一制国家形式只决定主权的唯一性和不可分性，而立法权并不等于国家主权，在立法权内部，存在中央与地方的权限划分。事实上，地方立法在立法权享有主体、立法数量、对社会事务的调整等方面，一直都在不断增多和扩张，地方的立法自主性和自觉性也不断觉醒并被发扬①。可以说，这是一个不以人的意志为转移的客观规律。其深层原因在于，我国法制建设的现状和中央与地方的特殊关系等要求地方立法必须走出对中央立法亦步亦趋的误区，扩大化调整和规范地方性事务，强化自主性和创造性，体现地方特色，回应当地公众的社会需求。
笔者认为，保障地方立法的自主性和积极性可以从以下几个方面着手：
一是地方立法调整范围的扩大，应主要侧重于社会性事务领域，如未成年人、老年人和残疾人的合法权益保护，养老、医疗、工伤和失业等保险，弱势群体的法律救助，最低生活保障和最低工资保障，环境保护等事项。
二是地方立法之扩张和自主性发挥必须限定在“地方性事务”范围之内，其对象只能是地方性事务，如地方的经济发展政策、义务教育普及、环境卫生、民政、公共福利、弱势群体权益保护、城市绿化、城市烟花燃放、养狗、区域内河流、湖泊和风景名胜等的维护和管理等。
三是正确理解“不抵触原则”。“自主”应表现为“不抵触”中央的法律和行政法规，而不是以法律和行政法规为“依据”，而且，所谓的“不抵触”，在时间上，并不必然表现为地方立法的制定要晚于中央立法，在不与中央立法精神相违背的前提下先于中央制定自主性规定，恰恰是地方立法发挥功能的主要领地。
四是地方自主性立法必须充分反映地方需求。地方立法机关必须充分了解当地经济、政治、法制、文化、风俗和民情等状况对立法规范的需求程度，因地制宜，有针对性地制定地方立法。地方立法只有积极回应地方需要，调整地方性事务，才具有存在价值，否则无异于丧失了灵魂和生命，丧失了存在的基础和必要性。
五是应重新安排中央与地方的立法权限分工。在中央与地方的立法分权方面，应以横向分工代替过去的纵向分工，亦即按照事项性质划分中央与地方的立法权，对于同一领域内的多个事项，中央立法可以规范其中一部分，地方立法也可以调整其中一部分，而且由哪级国家机关立法，端视该事项是全国范围内的还是具有地域性的和地方客观情况的需要程度。如果关涉地方利益，同时又是地方所亟需调整的，地方可以先行一步，唯此才是地方立法存在的必要性所在。
六是应在某些领域内确定地方专属立法权。很多学者认为，地方不应有专属立法权，即使认为地方有专属立法权，也难以列举出来。事实上，我国立法实践中的侵权、越权等众多问题大多是中央与地方立法权限划分不清晰所致，不列举地方专有立法权，会使地方立法具有较粗的线条和一定的弹性，难以把握分寸，给立法带来混乱、重复、越权等弊端，而且，只要采行合适标准，地方的专属权实际上是可以具体列举的。
二、从以人为客体到以人为主体，尊重人的尊严，突出人文情怀
人性尊严之理念，虽然并没有被所有国家基本法或宪法明文规定，但是其作为现代民主、社会和法治国家的主导价值而存在是毋庸置疑的。因为人性尊严理念阐述了这样一种观点：每一个人本身就是目的，而不只是他人或社会用以实现一定目的的手段；每一个人本身，即为价值，甚至为完全或最高价值，其价值之形成和完成，缘于自律，而不是他人所给与；[1](P357)之所以提出保障人性和尊严的观点，不仅仅是因为“正义的原则表明，社会基本结构中的人都有不是把彼此当作手段而是作为目的本身来看待的愿望”，[2](P196)法律的设计与安排只有从人自身出发，与人性结合起来，只有建立在对人性的准确理解之上，法的存在与适用才具有本质合理性。
人性化作为人类社会从野蛮走向文明的产物，就是要把人当“人”，把人看作主体而不是国家统治的客体，尊重人作为一个生命个体所应享有的尊严、关爱和保护，因为“在使用人作为一种达到别人目的的手段时，它在实践中是不能承认或尊重人类普遍具有的尊严的”。[3](P277)立法人性化作为“关心人、尊重人、富有浓厚人情味的一种与法治精神不相违背的法理念”[4]，就是要以保障人权为核心，实现立法的人道化、文明化、民主化与科学化。一方面，法律不仅仅作为社会控制工具而存在，更是人类为了实现自身价值、保护人身权和财产权不受肆意侵犯、摆脱人身依附关系并作为自由个体而存在的保障措施，因而其存在意义不能仅从实现社会控制之角度进行评判，而应该以公民为评价主体，以公民权利的保护程度作为衡量标准；另一方面，法的实效虽然与国家行政机关的执法力度、与司法机关对违法犯罪行为的追究力度密切相关，但是公民守法才是法具有实效的根本性决定要素，这已经是理论界的共识，因为任何法律法规的实行如果不能内化为公众基于主体权利意识的心理支持而单凭国家机关强制实施，不仅与法治理念相悖，也必将引起公众抵抗而难以取其功效。从心理学角度讲，工具意义上的法因其冰冷外观而给人一种残酷、压抑和窒息的感觉，公众往往采取“惹不起躲得起”这样一种避而远之的麻木和被动态度，而不是积极主动地尊法、守法以寻获因法实施而带来的益处；而人性化立法正相反，其对社会个体主体地位的尊重和对权利的积极保障往往取得了善意、温情和体贴的表象，更易拉近法律、立法者、执法者与公众之间的距离，在其乐融融的氛围中取得良好实施效果。因而，人性化立法不仅是国家为取得良好法律实施效果、改变我国法的实效差强人意的被动局面而在错综复杂的社会关系面前采取的更为客观、务实和权变的态度或做出的一种妥协，从更为积极的意义上讲，更是政府运用富含民主色彩、符合人道精神之方式对公民主体地位、尊严、人性等的尊重和主动保护的一种尝试，更是文明发展、社会进步和法治昌明的表现。
相比较中央立法，由于地方立法在地理位置、心理距离等方面都更接近于百姓生活，更能因时制宜、因地制宜地反映他们的生活需求和心理感受，所以人性化立法趋势在地方立法中的表现较中央立法更为明显。最近几年，地方立法的人性化进程更是推进迅速，各种体现人文关怀的规定随时可见诸于地方立法文本。例如：几角钱的公共厕所收费虽然不多，但是有时往往“一分钱憋倒英雄汉”，给群众生活带来极大的不便，有时更让人寻遍不获而尊严尽失，因而各地相继通过立法实现“零收费”政策；还有一些地方立法相继做出规定，行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施，不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务；修正后的《陕西省社会治安综合治理条例》(2002)第27条则直接规定：“公民同违法犯罪行为作斗争而负伤、致残的，由负伤致残人员所在单位或者当地人民政府负责安排医疗、劳动和生活。其医疗、误工、生活补助等项费用，由查处该案件的公安部门或者司法机关责成违法犯罪行为人承担；违法犯罪行为人无力承担或者在逃的，由本人所在单位或者违法犯罪行为发生地乡（镇）人民政府或者街道办事处解决，不足部分由县（区、市）人民政府给予补助。”辽宁省《女职工特殊权益专项集体合同暂行办法》(2006)规定企业必须与女职工在协商一致的基础上签订女职工特殊权益专项集体合同。该合同中规定，男女职工同工同酬，男女公平竞聘上岗，女职工在经期、孕期、产期、哺乳期期间公平享受工作安排、工资、福利待遇等权益。
三、从注重立法的全面覆盖、滴水不漏，到关注立法本身的正当性
目前我国某些领域尚存在法律调整缺位，但就整体状况看，立法机关更多地关注立法成绩，注重编织覆盖性强且滴水难漏的“恢恢法网”，使法繁扰民、立法成本加大等不良现象滋生并日益突出。中央层级如此，地方层级，从地方人大到地方政府，更是毫无逊色，甚至有过之而无不及。具体问题有三：一是立法权范围的绝对化。立法者认为立法作为一种社会控制工具，为了最大化宣示国家意志和阐明行政管理目标就不应有所节制，可以也应该对任何人和任何事进行规制；二是立法权行使的非理性化。以立法机关自身为中心，单凭立法工作人员的主观愿望、主观理解和主观需求去织就“法网”以实现立法的全面覆盖，而根本不考虑或较少考虑客观需求和社会需要，不进行充分的立法准备工作，不进行成本效益分析，使得诸如禁限养狗、禁燃烟花爆竹等法规和规章给公众带来较大负担并遭遇冷漠对待甚至抵抗；三是立法权重心的非社会化。不以公民权为立法过程的核心，把立法过程视为立法机关的“独角戏”，未认识到立法过程实际上是各社会利益主体以立法为手段、通过平等协商进行社会资源合理分配的过程这一本质，因而基本上不倾听或吸取公众和利害相关人的建议和意见，即使设置公众参与程序，也由立法机关“领衔主演”，视公众为可有可无的“配角”。上述立法权之不良状态可以被冠名为立法权之“异化”。立法权异化最主要原因在于立法权的趋“中心化”。具而言之，立法机关视立法权为至高无上的绝对权力，不应受到任何限制，同时又视自身为立法权的所有者，进而推导出立法者是社会运转的轴心所在，只要掌握了立法权就可以操刀生死，从而可以“舍我其谁”之态去生产法律，而置社会需求和民情民意于不顾。立法权趋“中心化”及其引发的立法权异化使得立法机关所立之法面临着合法前提下的正当性危机。易言之，地方性法规和地方政府规章虽符合立法精神、立法原则和上位法规定，在内容上无些微瑕疵，但是正当性仍广遭质疑。一方面，立法权绝对化行使的惯性思维使得立法机关无任何节制和限度地对国家事务和社会事务进行“丝丝入扣”的嵌入式调整，公众的社会生活领域被无所不在且滴水不漏的“法网”笼罩，社会领域的自治能力和创新能力被压制或阉割；另一方面，立法权非理性化行使使得立法者并未将立法视作对社会关系的客观描述，而是将立法看作一种强大的型构力量，将立法者看作社会关系的创造者，从而以自身为原点，对社会关系、公众需要和民情民意不做仔细究查，凭借主观意愿去起草法案，结果是制定出来的法规和规章成本高昂，且不符合社会需要，适用性极差，群众基础极不牢固，甚至遭遇公众抵制，以至于不得不以尴尬结局收场；②此外，立法权趋“中心化”使得地方性法规和规章被看作行使立法权的产物，被看作凭立法机关一己之力就可搭建成的“法塔”，在此观念之下，立法机关以自身为整个立法过程的中心，乐于“独自担纲”，刻意淡化各社会利益主体的作用，较少吸收关涉利益分配的关系人、专家和公众等参与立法，即使设置参与程序，也多是走过场，将其视作追认者和附属者，所立之法往往缺乏客观性，利益分配也多苦乐不均，即使所立之法偶有内容合法、公正，也终因程序正义未得到充分张扬而广遭针砭；况且，即使所立之法在利益分配上客观、公道，但由于各利益主体并未真正地参与利益分配的交涉过程，内心并未产生对法的信服感和遵从感，因而，即使所立之法得到遵守，也是出于服从权威、恐惧惩罚、道义、社会压力等因素的考虑，而不是基于对法之作用和意义的深刻认识而产生的较高的法律意识。
总而言之，立法权的趋“中心化”使得立法机关与公民对立法权的行使和所有关系、权力与权利的来源和从属关系、法与法律之间的决定和被决定、反映和被反映关系被严重扭曲甚至倒置，立法机关创制的实在法与因应社会需求的应然法出现错位，后果严重。为此，应剔除立法权的趋“中心化”，实现立法权的去“中心化”，正确认识立法权的性质和归属，纠偏导正，以实现立法权的正当行使、理性行使和有限行使。
从西方古代柏拉图在《法律篇》中提出的立法者的三个客观条件、亚里士多德的法治的两重意义，到近代的洛克和孟德斯鸠等将立法权作为一种相对独立的国家权力，有关立法权性质和归属的理论研究取得了较大进展。必须提到的是法国让·雅克·卢梭的人民主权思想。虽然卢梭极力反对分权学说，极力推崇立法权，将立法权比作“国家的心脏”，认为立法是一种主权行为，“国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权”，[5](P117)行政权等都是立法权的派生，但是他也同时认为民主政体下作为一种最高的国家权力的立法权，毫无疑问地应该永远归属于人民，只有人民才是真正的立法者；在立法权问题上，人民是不能被代表的，凡是未经人民所亲自批准的法律都是无效的，决不能是法律。在我国，行使立法权的各级人民代表大会由人民通过选举产生，它们行使立法权而并不拥有立法权，在行使立法权时，应当以人民利益为最高准则，“作为国家生命和灵魂的立法机关必须秉承人民意愿、根据社会公共福利行使立法权，否则人民有权变更立法机关”。[6](P263)归言之，立法权并不天然“具有终极性和自我合法化的性质，立法权源于人民的授权并且必须体现和服务于人民的利益”，“一旦立法者利用人民赋予他们的权力进行有背于人民意志、有损于人民利益的活动，立法权就丧失了其正当性根据”。[7](P284 -285)所以，从这一角度讲，我国目前地方立法实践中所存在的立法权趋“中心化”问题，都是不符合人民主权思想和我国宪政理念的，都是应该遭受批判的。
在明确了立法权的性质和归属问题之后，我们还应该解决立法权的行使范围和行使方式问题。立法是否应该有限度、边际和节制，自近代以来就被讨论得无止无休。以笛卡尔和卢梭等人为代表的理性主义者对成文法规则视若神明，认为法律作为人的理性和智识精心运作的结果，可以把一切社会关系纳入到调整范围之内，只要有健全的法律体系，就能够实现对社会关系的充分调整，就能获得理性的社会秩序。在此观念引导下，一些西方国家极度重视立法工作，大规模制定完美法典，以期毕其功于一役，取“恢恢法网，疏而不漏”之功效。20世纪出现的利益法学派的代表人物赫克则最早打破了“成文法至上”、“制定法万能”的神话，他认为，“即使是最好的法律，也存在漏洞”，这是因为，“其一，立法者的观察能力有限，不可能预见将来的一切问题。其二，立法者的表现手段有限，即使预见到将来的一切问题，也不可能在立法上完全表现”。 [8](P71)以休谟、托克维尔为代表的经验主义更是认为立法可以发现并记载这一切，但却不能凭空制造出一切，那种希望制定一个详尽无遗的法律制度，创制出一个崭新秩序的企图，是不符合现实的，它只会加剧现实冲突，最终使得法律失却规范人事、服务人世的功用与价值。[9] (P112-113)在我国法治建设过程中，政府扮演着重要角色，推崇理性建构是推进型法治的一个重要特征，而自发演进模式则未被充分重视。二者相比，自发模式“大致能保证国家的立法与市场经济所要求的法律关系的一致性”，而“在变法模式下，市场秩序是在国家法律的推动下形成的，法律因而是外加于市场的。如果立法不能反映市场本身的要求或立法超越或滞后于社会生活的发展程度，必然会使书本上的法律与市场所要求的法律关系出现错位与脱节，甚至以立法来扭曲市场的客观要求”。[10]从我国目前的立法现状看，虽然政府推进型立法能后发先至，短期内弥补我国恢复法制建设以来无法可依的状况，但是，推进型立法往往过于重视理性对市场经济建设的建构力量，而市场的自生自发规则则被忽略不计，与市场经济最能契合的经由市场内部生发的那部分规则体系被无端切割，导致法律规则愈多，离市场经济所要求的法律关系愈远。立法权趋“中心化”在本质上就是建构模式极端化的一个表现，它过于强调立法权的积极作用，认为立法权万能，通过立法权的行使可以型构社会所需（实际上是立法者主观设想的社会所需）的所有规则，而没有正确看待立法权及立法的局限性。事实上，立法只是社会调整方式的一种，除此之外，还有政策、纪律、道德和其他社会规范（如宗教、风俗习惯、乡规民约和规章等），以及经济、政治和思想教育等多种手段。而且作为多样化调整手段的一种，立法的作用范围也是受限的，作为一种公开的、外显的调整手段，“通常只能有效地控制公开的、外显的、可观察的社会行为，而很难控制个人隐秘的隐私行为，更难控制人们内心的思想、情感、信仰”[11]。此外，立法具有不圆满性，难以及时因应频繁变动的社会关系，即F.K.Savingny所言的“法律自制定公布之时起，即逐渐与时代脱节”。[12](P60)统而言之，“手握立法权的立法者，必须保持必要的冷静、慎重和节制，不能走向立法的迷信和狂热”。[11]
四、从视立法冲突为禁忌，到承认冲突并力求通过立法良性互动避免和化解冲突
随着我国法制建设的逐步开展和社会关系的日益复杂，我国立法主体日渐增多，法律文件数目日渐增长，法律内容也日渐扩大，各种法律、法规、规章及其他规范性文件之间的冲突或“打架”现象就不可避免，愈发常见，也愈发复杂。立法冲突作为一种客观存在，实质上“是任何一个法律制度发展到一定程度的必然产物”，[13]甚至“几乎在每一部法中都存在。不仅在中央与地方之间，地方与地方之间也都存在”。[14]立法冲突不但阻碍统一市场的建立，破坏法制统一，还加剧了经济政治文化发展的不平衡。[15]正确态度应该是承认冲突及其危害的存在，并查找冲突产生的主客观根源，以力求采取措施预防冲突和补救损害。“只要立法者端正对立法冲突的态度，采取必要的措施，立法冲突就可以得到及时的预防或补救，否则，就会使立法冲突愈演愈烈。”[16]笔者认为，就我国目前情况看，实行中央和地方、地方和地方之间的立法良性互动，加强合作和对话最为重要。
首先，随着我国法制建设的不断完善，在中央立法层面，各领域的基本法律规范（如民事、刑事、行政等）基本上都已制定完毕，余下的工作更多的是针对新出现的专属立法权范围内的事务制定新的法律规范或者对原有法律规范进行修正，专属立法权范围之外的事务，中央则不需事必躬亲，可以将其交由地方“先行立法”，而且，未来的发展趋势必然是地方享有一定的专有立法权，全国性事务之外的大多数事务基本上都属于地方的立法范畴，中央立法机关应该用更多时间和精力监督地方立法和协调地方立法之间的范围冲突。
其次，中央与地方之间应加强信息交流，建立全国性的信息沟通机制，将中央和地方的年度规划、五年规划或者十年规划通报给对方，以互相了解对方的未来立法安排和动向。如此，在中央专属立法权范围之外的地方可先行立法领域，如果中央立法机关已决定立法，则除非特别需要，地方就没必要再先行立法；中央也能够及时掌握地方的立法计划并藉此了解各地方的各种立法需求，对于过于先行或者可能造成上下级、同级别立法冲突的立法项目，可以进行协调。③
再次，地方和地方之间的协调也应得到重视。在现阶段乃至未来数年，地方之间的立法需求仍然存在较大差异，即使我国各地方之间政治经济不平衡问题得到解决，各地方的立法需求也仍旧会存在差异，而只要有差异，冲突就会存在。对于普通地方立法之间的冲突，中央协调机制的作用虽然可以发挥，但是基本上是在冲突已发生并造成一定损害之后，具有事后性特征，并且存在着外部性缺陷。对于大珠江三角洲经济区内部的港澳与深圳、珠海等地的因立法权来源不同而导致的不同法域的立法冲突而言，“寄望于通过中央统一立法来协调、规范不同法域涉及的相关的社会经济关系几乎是不现实的”，“寄望于通过司法统一救济途径以求最终法律适用补救的机会几近为零”，“寄望于通过最高行政机关的统一行政管理措施来安排、处置各种冲突和对立也近乎不可能”，而应该高度重视从立法渠道整合、协调广东省、广州市、深圳市、珠海市、香港和澳门特别行政区之间基于不同立法权来源和互不隶属关系而导致的潜在的、萌芽的立法冲突；[17] (P292-293)长江三角洲内部的立法关系也如此。因此，应尤其重视地方与地方之间的信息交流和沟通，可以考虑建立信息沟通和通报机制，通过信息交换，了解其他地方允许或禁止的事项、鼓励的事项、许可的条件、处罚的幅度等，然后根据本地的实际情况做适当调整，以最大可能地减少统一法律体系内各地方之间法律规范的不一致。具体而言：
在经济一体化区域，立法机关应建立立法信息交流机制，互相通报重要立法信息、立法规划、法规文本，努力减少立法壁垒、加强立法互动，特别是在制定涉及优惠政策和限制政策内容的立法时，更应当成立区域协调立法机构或者召开区域间的立法协调联席会议，听取其余各方的意见。事实上，我国已有统一经济区内部各单位之间协调发展的理论和实践。如在“长三角”，十六个城市已达成许多协议，如《长三角洲旅游城市合作宣言》、《关于以筹办“世博会”为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》、《关于开展人事争议仲裁业务协助和工作交流的协议》和《关于三地引进国外智力资源共享的协议》。而“泛珠三角”的“9十2”区域合作模式不但建立了行政首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、日常工作办公室工作制度和部门衔接落实制度，更是超出经济领域而创造了一种新的法律形式——“省际协议”。到目前为止，“泛珠三角”区域达成的协议已有85项，涉及环境保护、交通运输、能源、科技、物流发展、知识产权、法律服务、农业、旅游、电子商务、CA互联互通、联合投资推广、人才服务、外经贸合作、社会福利服务、地方税务、水利、教育交流、省际公路、商会、出版、无线电管理、食品药品监管、工商行政管理、反走私等众多领域。④这些协议和制度均打破了区域、体制、行业的界限，实行跨省市资源的整合，强调周边地区之间的协调和衔接，是区域协作的有益尝试。
在普通地方与地方之间，尤其是相邻地方立法机关之间，特别是根据国家政策需要特殊建设和发展的、具有共同经济文化特征的、或者能够优势互补的特定区域内的立法机关之间（如加强东北老工业基地建设过程中，辽宁、吉林和黑龙江三省内的有权立法主体之间），也应该加强立法合作，重视各立法主体之间的信息交流和合作，加强协调和对话。对于那些政府关注、群众关心的难点、热点和重点立法项目，省（市）与省（市）之间可以成立联合工作组；对于具有共性的立法项目，可以由其中一省（市）牵头组织起草，其他关联省（市）予以配合；对于各省 （市）有共识的其他项目，可以由各省（市）独立立法，而其结果各省（市）可以共享。目前，我国首个区域性立法协作框架已经建立。辽宁、吉林、黑龙江三省签署了旨在实现政府法制资源共享的政府立法协作框架协议。作为一种以坚持国家法制统一为前提的创新立法方式，该省际立法协作框架的创立背景是：以往东三省政府法制工作部门之间“通气很少”，各地制定的规章存在不协调甚至抵触之处。在三省之间经济、社会合作不断增强的大背景下，区域性法制协调的呼声不绝于耳。该立法协作具体采取三种方式：紧密型协作——对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省将成立联合工作组；半紧密型协作——对于国家机构编制管理、行政执法监督和应对突发公共事件等具有共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；分散型协作——对三省有共识的其他项目，如鼓励和保障非公有制经济发展、构建诚信社会等问题，由各省独立立法，而结果三省共享，如由辽宁省完成《企业信用信息管理办法》，由黑龙江省负责《公民医疗权益保障条例》。在工作方式上，每年年底三省政府法制办举办一次主任联席会议，研究确定立法协作项目和论证项目，协调立法区域协作的重大事项；每年举办一到两次立法业务会议，执行落实。[18]
［收稿日期］2007-01-15
注释：
①近些年，各地立法机关已开始在自主立法上下功夫。仅从数量上看，以上海市近三年的地方立法为例：2003年共通过了94件立法，其中实施性立法有4件，占立法总数的4.3%；2004年的立法总数是46件，其中实施立法6件，占当年立法总数的13.0%；2005年立法共38件，实施性立法有4件，占当年立法总数的10.5%；除了所列实施性立法之外，其余立法基本上都属于自主性立法。具体情况如下：上海市政府规章：2003年共50件（3件是废止性规定），5项实施性立法（其中有1件是上海市人大条例的实施办法）；2004年共36件立法，其中9件实施立法（其中有3件是上海市地方性法规的实施办法）； 2005年共26件立法，实施立法有4件；地方性法规：2003年44件（其中36件是法规修改，2件是终止执行的决定，1项是废止决定）；2004年共10件；2005年共12件（其中1件是废止规定）。资料来源于法律图书馆网：http://www.law-lib.com，查询日期：2006-03-08。
②具体事例，参见崔卓兰、孙波：《地方立法质量提高的分析和探讨》，《行政法学研究》，2006年第3期，第59页。
③实践中，已经有这样的尝试。马竞：河北立法者赴京聆教专家，http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-04/ 14/content_300343.htm，查询日期：2006-04-14。
④“泛珠三角”的资料来源于：“泛珠三角合作信息网”，http://www.pprd..org.cn/ziliao/zhengce，查询日期：2006-07-16。
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