改革土地配置方式：新农村建设中的制度性突破——根本破解“三农”难题的一种理论思路，本文主要内容关键词为：新农村论文,三农论文,难题论文,思路论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国都在研究、探讨和落实新农村建设问题，但很少有涉及改革土地制度方面的思路。我认为它过去是、现在仍然是农村改革的关键，是建设新农村的核心所在。所以，改革现行的土地配置方式，或者对现行承包制进行再改革，应该成为新农村建设的突破口。
一、多项惠农措施为什么没使农民收入增加？
中央连续三年对农村采取“多予”、“少取”的惠农政策，其力度和措施，在新中国的历史上均不多见。按理说，国家采取了这么多的措施，无论是对粮食、农机和种子等进行的“直补”，还是对税、费的减免，都应该使农民的纯收入有很大提高。可事实并非如此。实际上仍然有很大变数。从我们对吉林省长岭、乾安、前郭和农安部分农户2003、2004、2005年的收入情况调查，看到90％以上农户的纯收入都没有增加，甚至还减少。有些农户粮食卖的价高点儿，化肥买的便宜点儿，纯收入有了提高，或持平。多数农户都在减收。以每公顷玉米计算：一方面，粮食“直补”增收300元，免农业税少支138元，取消乡、村统筹款少支124元，这三项使纯收入增加562元，可谓不少。但是，另一方面，玉米掉价，少收450—600元；化肥、柴油涨价，多支出350—400元，两项使纯收入减少800—1000元。综合两方面因素，一般种一垧半地玉米的农户，与过去(即没有粮食“直补”和免农业税费的2003年以前)相比，纯收入要减少400—600元。今年玉米价格虽有所回升，但化肥和柴油也在上涨，与2003年相比，纯收入还是减少。为什么会这样？
原因有三个：
一是农民在“多予”“少取”的政策下，确实有了很大的增收因素，反而却引来粮食价格下降和生产资料价格上涨的双重夹击。在粮食收购和农资供应体制改革中，旧的国有流通企业退出来了，新的流通主体还没有形成，农村流通领域出现了主体缺位，使得“粮贩子”一再压低收购价格，“肥贩子”一再提高销售价格。这种现象虽然是市场行为，却反映了农村改革滞后给农民增收带来的困难。一方面，农村流通体制改革滞后和政府职能转变不到位，使农村市场既缺主体，又监管不够；另一方面，一家一户的分散经营，无论如何也不可能改变农民在市场中的弱势地位。
二是农民的增收因素主要来自于国家的惠农政策，而不是土地自身的生产率提高。现行土地承包制，固化了农民一家一户只种十几亩地的分散经营模式。分散经营，一方面阻碍了机械化、水利化等现代农业生产手段对提高土地生产率的作用；另一方面也阻碍了规模经营对土地生产成本降低的作用。
三是承包制限制了农民专业化分工，制约了非农产业发展。家家户户都种那十几亩地，不仅使劳动力过剩，也使劳动时间过剩。要么农忙在家种地，农闲出去打工；要么女的在家种地，男的出去打工。家家种地兼打工，家家兼业化。兼业化不仅造成社会劳动的巨大浪费，而且从根本上影响农村二、三产业和小城镇的发展。
因此我认为：要从根本上解决农民收入问题，只有“多予”、“少取”还不够，更要“放活”。“放活”就是改革。“多予”、“少取”只是向农村“输血”，“放活”才是让农民自己“造血”。那么，怎样进行“放活”改革呢？主要是改革现行承包制所形成的土地分散配置方式，促进承包地大规模有偿转让，加速土地集中，实现规模经营。
二、巩固人均地“权”，催化人地分离
我国的改革是上世纪八十年代初从农村开始的，而且一举成功。其主要经验就是用家庭承包经营的土地制度代替了公社化的“三级所有、队为基础”和“集中经营、统一分配”的土地制度。“统一分配”就是吃“大锅饭”。它的主要缺陷是使农民的劳动和获取的利益脱了钩。“多劳不多得，少干不少拿”，极大地挫伤了农民“多劳”的积极性，土地的生产率极低，每亩地只能打一、二百斤粮。六、七亿人吃饭，成了当时中国最大的问题。改革，把生产队集中经营的土地分到农户，进行家庭经营。起初是“联产计酬”，后来很快就成了“大包干儿”。“大包干儿，直来直去不拐弯儿；交够国家的，留够集体的，剩下全是自己的”。农民“多劳”的积极性被极大的调动出来，土地的生产率得到空前提高。国家没花一分钱，只给了一条政策，粮食就多了，卖粮难了。二十多年来，尽管人口增加了近一倍，却都能“敞开肚皮吃饱饭”。不仅吃得饱，而且还吃得好。城里的粮本儿、粮票儿和农村的“返销粮”，永远成了历史上的故事。那次改革之所以成功，就是因为它改革了土地制度这个农村生产关系的核心，通过这个核心解决了生产力中另一个核心——人，如何去“多劳”的积极性，使农村生产力得到恢复和发展，也为城市经济的改革发展创造了前提和条件。二十多年来，我国的改革和发展，取得了举世惊人的成绩，应该说，土地家庭承包制改革功不可没。但是，八十年代后，我国改革的重点转移到城市，整个农村改革虽然也有所进展，但总体上说是停滞的。特别是“十六大”后的国有资产管理体制改革，使国有资产和国有企业职工发生了制度性分离，一方面使国有制找到了有效的实现形式，另一方面使资产和劳动力等城市资源进行了有效的合理配置。然而，在这方面农村却无太大的实质性进展。农村的要素市场不但无从建立，相反，三十年不变的土地承包期，把农民死死地捆在承包地里，劳动力和土地都不能按市场规律进行流动，农村资源无法进行有效配置。土地对农民的束缚，不仅阻碍了土地的规模经营，影响了土地生产率的提高；而且农民的兼业化也限制了专业化发展，从而使农村二、三产业和小城镇都缺少分工协作的发展基础。这种情况，虽然不能说农村在市场经济进程中已经被边缘化，但起码是产生了很大的滞后效应。如果说，从九十年代以后城乡差距不断在拉大、“三农”问题越来越突出，这恐怕是最重要的原因。
家庭经营的土地制度，尽管从利益最为直接方面调动了农民“多劳”的积极性，但同时，它又以其固化了分散经营的特点限制了农民进一步去“多劳”。在生产力恢复时期，这种限制作用并不十分明显。随着城市改革的全面推进和市场化水平的提高，这种限制作用就越来越突出了。承包地的有限性和农民“多劳”的积极性，出现了二律背反，不仅使农村产生大量的过剩劳动力，急需从承包地中转移出去；而且，在经营承包地的劳动力中，也同时出现大量的过剩劳动时间(有的高达2/3)，也急需去找到“多劳”的出路。承包地成了二者的障碍。出现了“放弃承包地，生活没保证；经营承包地，收入受限制”的两难格局。不言而喻，家庭承包经营的土地制度，在解放和提高农村生产力的同时，又成为生产力再解放再提高的制度性障碍。或者说，在其正面效应被充分发挥的同时，它的负面效应也越来越显现出来。
改革就是扬长避短。改革，不是改掉它能够调动“多劳”的积极性那一方面，而是要改进它限制农民去“多劳”那一方面。变土地分散经营为规模经营的土地制度改革，就是在坚持土地家庭承包长期不变的前提下，鼓励和引导土地经营权的有偿转让和相对集中。土地经营权为什么要“有偿转让”，而不是无偿转让，就是因为土地家庭承包制没变，使土地经营权也没变。所以，土地有偿转让的理论前提是土地承包经营权的法律关系不变。但是，只有法律关系不变的理论前提，还不能实现大规模的土地转让，或者说只是有偿转让的可能性，而不是现实性。可能性变成现实性，还需要有经济前提。它包括两个方面，一个是转让方转让后的土地收益不能比转让前的土地收入少；另一个是受让方经营受让的土地有利可图。
由此可见，变土地分散经营为规模经营的土地制度改革，包括三层逻辑关系：从理论层面看，土地有偿转让的理论前提是土地承包权不变，否则，就不是有偿转让；从经济层面看，土地有偿转让的经济前提是出让后的收益不能比出让前的收入少，否则，就不会发生转让行为；从操作层面看，土地有偿转让的现实性是受让土地的经营者经营受让土地有利可图，否则，就不会受让土地。
鼓励和引导土地大规模有偿转让制度确立后，“人均地权”的承包制，不仅没有被改掉或削弱，反而会在制度创新中得到扬弃和巩固。所谓制度创新，就是承包制形成的承包地对农民的制度性束缚在新制度中被解除，促进了人、地分离，合理流动，有效配置。人、地分离，合理流动，一方面，加速了土地集中，使我国农业在人多地少的条件下实现了规模经营，这样才有其现代化可言；另一方面，受让土地的农民专门种地，转让土地农民专门从事非农产业，专业化取代了兼业化，那时农村的工商业和小城镇想要不发展都不可能。这是经济规律。
三、促进承包地有偿转让，国家差额补偿是关键
大规模有偿转让和相对集中的土地制度形成的关键环节是：国家要对转出农户的转让收益少于自己经营土地收入的差额部分进行补偿。
“土地有偿转让”，转让的是土地承包经营权，而不是所有权。土地所有权是农民集体的。农民家庭根据人口或人口加劳动力的数量取得承包经营土地的数量，即多少承包地的经营权。它是农民享有的土地集体所有权在利益关系上或法权关系上的实现。所以，土地的所有权和经营权都严格地受到法律保护。农民经营土地不缴农业税和特产税，对地方政府也不交任何费用，也就是说农民取得的土地承包经营权不需要支付任何成本，是国家惠农政策的体现，这也同样具有类似法律的约束力。土地承包经营权有偿转让是市场行为，是农民之间的正常交易。任何部门和个人都不能强迫农民去“卖”和去“买”。价值规律在这里起绝对作用。
土地经营权的转让价格，由经营土地的收入和供求关系这两个因素来确定。土地的收入增加，土地出让的数量小于受让数量，转让价格就会上涨；反之，就会下降。但无论价格如何变化，它都保持一个低于土地经营收入的差额，并且这个差额大体是个相对稳定的常量。因为有这个差额的存在，“买”者才去“买”，“卖”者才不“卖”。说得具体一些就是，“买”地的为什么要“买”，就是因为种“买”回来的地有利可图，这个可图的“利”就是这个“差额”；在一般情况下，农民为什么不“卖”地，也是因为“卖”地的价格低于他自己种地的收入。这个低于的部分，也是这个“差额”。可见，在实际中，土地之所以不能大规模的有偿转让，就是因为这个“差额”存在。如果没有这个“差额”，土地也不可能大规模的进行转让，因为受让者无利可图，他就不去受让。
如此看来，既要保留这个“差额”，又要消除这个“差额”，是实现土地大规模有偿转让和相对集中的基本路径。对于受让方要保留这个“差额”，对于出让方要消除这个“差额”。所以，这个“差额”，不是在转让过程内保留的，而是在转让过程外保留的。这就需要国家通过对转让土地进行“土地直补”的方式，去保留这个“差额”。
土地转让补贴的前提是土地转让，不是对所有土地的补贴。
那么，如何确定土地补贴的标准呢？一般来说：
国家补偿标准
土地纯收入-转让价格
这就是那个二者之间的“差额”。从我们对吉林省部分农村调查的情况来看：2005年，种1亩地玉米，可卖644元，需支付化肥、种子、农药和柴油等生产费用272元，可得“粮食直补”30元。那么，这1垧地玉米的纯收入(人工不进成本)是402元。即
644元-272元+30元=402元。
如果这1亩地，不是自己的承包地，而是“买”别人的承包地，还需支付“买”地价款290元，种这样的地，纯收入只有112元。
(644元-272元+30元)-290元=112元。
就是说，自己种地的收入和“卖”地的收入，只差112元。一般三口人的农户，只有十二、三亩承包地。“卖”与不“不卖”，只差一千三、四百元钱。而为了这一千三、四百元钱的差别，一般的农户都不“卖”地。如果国家为了鼓励这种转让行为，让多数农户把地“卖”出去，每亩地要补112元，或至少要补贴100元。
有了国家这个“100元”的“土地直补”，土地转让才能成规模，从而土地经营也才能成规模。土地转让是一种市场行为，国家补贴只是扩大和加快这种行为。土地转让，可以一年一“卖”，也可以一“卖”几年。国家对土地进行补偿，在国外不乏先例。虽然各国补偿方式和目的不尽相同，但有一点是相同的，都是为了实现和巩固它的某种农业政策。因此，我们为了实现土地规模经营和资源有效配置，采取土地转让补偿，不仅是合理的，而且是必要的。
以我们对吉林省部分地区的土地收入(种植玉米)和转让价格情况的分析，转让1亩承包地，大约需要补贴100元。全国18.3亿亩耕地，如果转让2/3，大约需要投入“土地直补”资金1000左右亿。如果把这项政策象“粮食直补”一样，只限制在农村二、三产业不发达的粮食主产区，那么会低于1000亿，甚至只需几百亿。无论是几百亿，还是1000亿，国家的财力完全能承担得了。按国家对新农村建设的总政策，这种投入是可行的。
如果按国家新增财力向农村倾斜的思路，对土地转让进行这样的“土地直补”，也是可行的。现在我们国家每年新增财力有四、五千亿，拿出一千来亿，进行这样的改革，是完全合算的。改革是需要支付成本的。城市国有企业改革，无论是用于国有职工改变身份，还是用于他们的社会保障，都是支付的改革成本。何况我们从未为农村改革支付过成本。八十年代那次土地家庭承包改革，国家是“只给政策不给钱”，国家没花一分钱，使改革取得了极大的成功。这次花点儿钱也在情理之中。何况，农民现在仍然承担着巨大的剪刀差。根据陈桂棣、春桃《中国农村调查》所提供的相关资料估算，现在每年农民通过剪刀差向国家至少贡献7000亿[1]。另外，从税收上来看，336亿农业税虽然免了，但这只是小头儿，大头儿是农民还通过购买农业生产资料而承担商业环节的增值税，据国家税务总局测算，每年大约也有4000至5000亿[2]。可见，农民现在虽然不缴农业税了，也不向乡、村交费了，但这都是小头儿，大头儿是这两项近10000亿的隐性负担还存在。如果给转让土地的农民1000亿的“土地直补”，只相当于对农民再减负1/10。从这个角度看，“土地直补”资金的投入，不仅是继“粮食直补”后的又一种惠农的投入，而且等于缩小了部分剪刀差，并且是很小很小的一部分；还等于在农业税免除后对农民的隐性税赋的再减免。许多国家对农业都实行“零税率”，实行的方式就是对农民“年终结算返回”的补偿方式。发达国家是“零税率”加高补贴。
四、“一举多得”的改革成效
对转让土地经营权的农户给予“土地直补”，实质上是国家对土地承包经营权的一种部分“赎买”，确切说是对其交易的差额部分进行“赎买”。有了这种“赎买”，农民就摆脱了承包地对他的束缚，“人”和“地”才有可能实现分离。有了这种分离，便出现了两种资源的自由流动：一种是承包地经营权的自由流动，一种是农村劳动力的自由流动。前一种流动，实现了土地的规模经营和有效配置；后一种流动，给农村二、三产业和小城镇的发展创造了前提。
“人”和“地”分离，使农民进行了不同的分化。
首先是“留土”与“离土”的分化，即第一次分化。多数农民或2/3，把承包地转让出去，离开了土地；少数农民或1/3，受让了承包地，仍然留在土地经营上，并把经营规模做大。
其次是第二次分化，它包括两个方面：一方面是在“留土”的农民中进行，其中少数或极少数有经营土地能力的农民，分化成土地经营者或家庭“农场主”；其中留在土地的多数，虽然也把承包地转让出去了，但又不愿意离开土地，他们便到土地经营者那里去做“农工”。另一方面是在“离土”的农民中进行，其中一少部分(大约占农村总劳动力的1/5)，“离土”又“离乡”，进城去择业，其中绝大部分(至少占农村总劳动力的2/5或一半)，“离土”不“离乡”。
接着还有第三次分化。在进城的农民中，少数有经营能力的成为大、小老板，而多数成为打工者，即城里的农民工。在“离土”不“离乡”的农民中，少数有资金、懂经营、会管理的农民，在农村创办二、三产业，成为农村经济中的大、小老板；多数、绝大多数在农村二、三产业中打工。
从土地转让补偿入手，对八十年代土地制度改革进行的再改革，是符合经济规律的。一是符合土地制度是农村生产关系核心的经济规律。不涉及土地制度的农村改革，不能成为真正的改革。因为那样的改革不会给农村生产关系带来根本性变化。二是符合从生产要素的流动中去实现资源有效配置的经济规律。生产要素的流动是其合理而有效配置的前提，而生产要素流动的前提是“人”“地”分离。三是符合规模经营能创造出规模效益的经济规律。只有规模经营才有规模效益。规模效益是“1加1大于2”的效益。这是提高农民收入的根本措施。
符合经济规律的改革是改革成功、或实现改革效益最大化的理论前提和逻辑根据。因此，它能够“一举多得”：
其一，实行土地经营权有偿转让和相对集中的土地制度，不仅是从规模经营中提高了土地的生产力，而且使现代农业建设成为可能，从而更进一步提高了农业的综合生产能力。这是改革成效之一，或“一得”。变一家一户的分散经营为少数农户的规模经营，会使生产方式发生革命性的变化，不仅使农业生产的现代手段能够广泛应用，而且规模经营本身也会带来“1加1大于2”的效益。反之，一家一户都经营十几亩土地，并且分成几块儿，要想实现机械化和水利化，无论如何是不可能的，那么要想提高农业的综合生产能力谈何容易。
其二，农民从对土地的依存或束缚中解脱出来，使农村工商业的发展成为可能，从而才会真正繁荣了农村经济。这是改革成效之二，或“二得”。每家每户都离不开那十几亩土地(离开了收入就无法保证)，农村二、三产业的发展肯定会受到极大的限制。农村二、三产业的发展，不仅能大幅度地增加了农民的收入，而且还为国家扩大了新的税源。国家由此而增加的税收，何止1000亿！这就等于国家从一个渠道拿出了1000亿，又从另一个渠道拿回了这1000亿，甚至拿回两、三个或更多个1000亿！
其三，规模经营使土地的生产力提高了，“人”“地”分离使农村产业拓宽了；从而，不仅使种地的收入成“规模”的增加，而且不种地的收入也得到进一步的拓宽，因此才真正扩大了“内需”，保证了国家经济快速、稳定的增长。这是改革成效之三，或“三得”。
其四，农民收入的大幅增长，才能从根本上加快全面建设小康的步伐。这是改革成效之四，或“四得”。农村人口占近70％，没有他们收入的大幅增加去谈小康建设，只是人们一种善意的奢望。这同样也是不能违背的经济规律。
其五，“人”“地”分离实现了资源的合理而又有效的配置，促进了农村经济的市场化进程。这是改革成效之五，或“五得”。其道理十分明显：没有农村经济的市场化，我国的市场经济只能是“半”市场经济；没有资源的流动和有效配置，农村的市场经济只是空话(只有产品的市场化，没有要素的市场化，仍然是自然经济。充其量是有市场因素的自然经济)；人不能从土地的束缚中解放出来，资源的流动和有效配置也同样是空话。