基础教育经费中财政拨款不公平的分析——兼谈西部开发中的基础教育问题，本文主要内容关键词为：不公平论文,基础教育论文,教育经费论文,西部开发论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政教育拨款，指国家财政预算直接安排给各级各类学校的教育事业费和基本建设投资，它是教育经费、尤其是基础教育中小学校经费的主体部分，它是国家在对社会总产品和国民收入进行初次分配和再次分配形成的财政收入的基础上，通过国家预算的分配来实现的。
基础教育中小学校经费主要都来自国家财政预算的教育拨款，这是由基础教育、义务教育的自身特性所决定的。只不过在国家财政分配主体上会有财政支出主体部门不同的区别：是中央、省级财政部门还是县乡级基层财政部门，前者是集权制下的财政分配体制，后者是分权制下的体制。
中国的基础教育教育经费的财政拨款部分的管理体制，经历了从中央集权的统一划拨制度（1986年之前），到地方负责、分级管理制度（1986年之后）两个阶段。
客观地讲，无论是集权制下的财政拨款时期，还是分权制下的财政拨款时期，基础教育经费分配的不公平状况是一直存在的问题。只不过不公平的特征有差别。
一、集权制下的乡镇教育经费财政拨款的不公平：以城乡差别为重点
这个时期的基础教育经费来源体制是高度集中的管理模式。尤其是在80年代以前，教育经费无论是初等还是中、高等教育，基本上都由中央财政切块单列，戴帽下达。
（1）集权制下财政拨款方式的有利因素：显而易见， 高度集中的拨款方式最利于宏观的统一管理与控制，尤其是实施中央政府的职能，体现中央政府的意志。解放后短短几年，中国建立了初步成熟的教育体系，农村教育方面中小学校的数量，入学率和学生数有了显著的增长。这些成就依赖于中央人民政府强有力政府组织的行为。
（2）不利因素：也正因为强大的中央政府的调控力量， 对农村基础教育的财政拨款偏低产生了重要影响，不足以支持基础教育的快速发展，与城市的基础教育相比，农村部分严重落后。
1981年，全国小学生在校生数和专任教师数比例情况如下：（注：数据来源：《中国教育年鉴（1949—1981）》，第198页， 第 1006 ，1022页。）
城市学生:农村学生:
1013.2万人12467.4万人
城市公办专任教师:
农村公办专任教师:
48万人
151.2万人
生师比例:
21:1生师比例:
82.5:1
（该年农村教师总数为476.4万人，其中民办教师数为325.2万人，农村小学公办专任教师数为151.2万人。）
全国初中在校生数和专任教师数比例情况如下：
城市学生:农村学生:
557.8万人 3123.5万人
城市公办专任教师:
农村公办专任教师:
37.3万人
101.9万人
生师比例: 14.9:1生师比例:
30.7:1
（该年农村初中教师总数为172.7万人，其中民办教师数为70.8 万人， 农村初中公办专任教师数101.9万人）
由于中国教育事业费中，人员经费所占比例向来较高，中学人员经费约占65—70%，小学人员经费约占75—85%，（注：冒瑞林等主编：《教育财政学》，苏州大学出版社1993年版，第150页。 ）所以教师人员经费很大程度上可以反映中、小学的教育事业费。其次，由于政府财政预算内教育事业费拨款基本不包括民办教师的人员经费，或只有很少的补助，所以确切地说，公办教师的人员经费可以更精确地反映中、小学的教育事业费。从以上生师比例可以看出：1981年，城市小学生可分摊的专任教师人员经费相当于农村小学生的3.9倍， 城市初中生可分摊的专任教师人员经费相当于农村初中生的2.1倍。
再就中央和地方政府财政支出的中小学生均教育事业费分析，农村中小学生均事业费与城市、尤其是大城市相比，差异很大。如广西全省1983年平均小学生均经费为34.91元， 而对西南六省各取一县调查表明，1983年六县平均只有26.89元，同期，某大城市小学生均经费为120元，农村小学生生均经费只有大城市的22%。（注：杨葆昆主编：《教育经济学》，华中师大出版社1989年版，第181页。）
城乡基础教育财政拨款不公平也体现在对城市重点学校、实验学校的倾斜投资。政府在教育发展观念上实际是：效率优先于公平。（注：瞿葆奎主编：《中国教育改革》，人民教育出版社1991年版，教育学文集，第17 卷， 第434页。）早在1953年5月， 中共中央政治局会议讨论教育工作时，经毛泽东提出，会议作出了“要办好重点中学”的决定。当时文件中还提到“这批中小学校名单都由领导上内部掌握，不对外公布”。80年代时期，虽然缺乏统计数据佐证，但从上文可以看出，重点中小学校多是在城市、县城里。与之对照的情况是直到八十年代初，政府才注意并着手解决广大农村中小学校的最基本的生存条件：（注：瞿葆奎主编：《中国教育改革》，人民教育出版社1991年版，教育学文集，第17 卷， 第696页。）“用两三年或稍长一些的时间， 做到校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳（简称‘一无两有’）”。看出城乡中小学学校教育投入的巨大反差。
二、分权制下的乡镇教育经费财政拨款的不公平：以地域差别为重点
乡镇中小学校经费财政来源由中央级政府下放到地方政府，乡镇中小学校财政拨款主要由乡镇财政拨发。基础教育管理的具体政府级别一般为县级人民政府，中央财政主要负责高等教育发展，并且给予一定的基础教育财政补助，用于平衡贫困地区和少数民族地区的基础教育财政投入。从1986年之前的中央统一拨款体制到分级分权的拨款体制，对乡镇中小学校的财政拨款的影响如下：
1.有利因素：地方政府明确了对本地基础教育的职责、权限、义务，有了地方办学的积极性。县、乡（镇）地方政府具备对本地进行与本地社会、经济、文化相适应的乡镇中小学校的自主规划权，尤其是包括投入的自主权。据不完全统计：1981年至1991年，多渠道筹措改善中小学校办学条件的经费共1066亿元，其中农村中小学占了80%，国家财政拨款为357 亿元，其它渠道为708亿元，共修缮、新建、 改建中小学校舍总面积6.72亿平方米， 使全国中小学危房占校舍总面积的比例由 1981年的15.4%下降到1991年的1.5%。 （注：冒瑞林等主编：《教育财政学》，苏州大学出版社1993年版，第124页。）
2.不利因素：中国有二千多个县，各自的地理环境、人口分布、文化传统、经济发展水平差异显著。“分级办学，分级管理”，从某种角度上讲，实质是中央政府在“丢包袱”（基层农村小学校长的话），尤其是东部、中部和西部经济发展的巨大鸿沟已经引起了国人极大的关注与忧虑。1995年国家统计局划分了592个国家贫困县， 在上海市教科院智力所进行的《中国贫困县教育财政与初等教育成本：491个县的分析》课题中，491个样本县占总数的82.9%，其中一片地区：东部、中部9个省市共只有30个国家级贫困县（北京、天津、上海、 江苏4省市无国家级贫困县，实际只有5个省）。二片地区为东中部地区，共有196 个国家级贫困县；西部地区的国家级贫困县最多：加上川、陕达366个， 当年全国平均农村人均收入为1578元，而491 个贫困县的农村人均纯收入只有843元，105 个人均纯收入低于绝对贫困县（530元以下）的县，有94个分布在西部地区，而110个人均收入超1000（中上等收入县）的县，东、中部地区有90个，西部地区仅有20个，其中西南地区仅有4个。 （注：蒋鸣和等：《中国贫困县教育财政与初等教育成本：491 个县的分析》，《教育研究信息》。）
在数据上可以更明显地看出农村基础教育发展的地区差异：1991年全国共有149 个县学龄儿童入学率低于90%，其中137 个县分布在西部地区。 上文所提到的课题反映：贫困县作为总体， 本身农村小学生均教育经费支出比全国平均水平低30.6%，加上地区收入的差异，西南、西北的生均教育经费更低一个水平。
地区分配差距的扩大，不仅限于宏观的国家范围内东中西部，也同样体现在中观的省域内教育分配的差距，以及微观的县域内各乡镇间的差距。例如，即便是沿海发达地区的一些省份，江苏有苏北、苏南差距，浙江有浙东、浙西的差距，广东有粤南与粤北的差距。
教育财政不公平的典型例证是发达地区某些乡镇中小学超标建设与浪费：不少乡镇中小学校在实施“教育现代化”工程中，斥资动辄成百上千万。某村小学就以二千万的投资引人注目，甚至连教室外墙裙都饰以进口大理石，地板是进口的，建成了“豪华型”学校，实际上造成教育资源浪费。
同时，贫困地区及少数民族地区乡镇中小学校的教育贫困：贫困地区农村社会经济发展落后，地方政府的财政收入很困难，许多地区常年靠国家财政补贴，在有限的财政收入中能划拨给中小学教育的，捉襟见肘。即使是尽力投入，由于财政收入基数低而导致投入量有限。在上文提的研究中，全国491个贫困县， 农村小学生均教育支出与全国农村平均水平有明显差距。生均教育支出比全国平均低30.6%。其中生均财政预算内拨款支出比全国平均低14.2%（生均预算外资金低48.7%）。（注：蒋鸣和等：《中国贫困县教育财政与初等教育成本：491 个县的分析》，《教育研究信息》。）
三、两种教育财政拨款不公平现象的分析
从集权制到分权制，制度作了相应的改变，但是不公平仍然延续着。其实，对于大多数发展中国家来讲，教育发展的区域差距和城乡差距是较普遍存在的一个问题，但是表面上不公平也蕴涵着内部的复杂差别。
1.集权制下的基础教育财政拨款不公平主要是由上而下的人为造成的一种不公平，分权制下的不公平主要是基层自我选择的结果
集权制拨款体制的实施是以政府作为主要实施主体，假设的前提是：在强大的中央政府的集中管理下，统一分配基础教育经费，能够促进公平的基础教育的发展得以实现。但是在实际运作过程中，中央政府面对的最大问题是：能够得以支配调拨的经费有限，不可能满足理想的公平目标。最终，除了努力维持一个低水平的基础教育发展状况，以实现最低限度的公平目标。与此同时，为了同时能够最大限度保证效益目标，中央政府特别扶持建设一批重点的或实验的中小学校，它们主要设立在城市，并且以干部、知识分子、工人的子女为主要服务对象。政府职能的过度泛化，实际上等于职能的弱化，最终退出基础教育的管理和交流活动。
2.人们对这种不公平的认识和反映程度不同
谈论公平，则有必要提及平等，它们是两个有区别的概念：平等侧重对事实的描述与客观判断，公平则侧重对客观判断之后人们的伦理价值的评判。客观的判断不一定会导致特定的伦理价值的评判，而伦理价值的评判必然是基于特定的客观判断。因为客观判断是一种自然的认识，而伦理价值的评判是社会意识的认识，它受评判主体素质及其环境因素的影响。
在统一财政、统一管理的期间，人们对这种不平等的事实的心理认同、默认的程度较强，因为在一个以国家的整体利益为社会主流意识的时代，局部利益的牺牲、个人利益的牺牲，只要是为了达到整体的、社会的利益，都是被鼓励和赞颂的，所以城乡不平等的现象并未引起全社会广泛的不公平的评判。
而在如今的社会主义市场经济的体制下，人们的心理反映就决不是简单的认同与默认了。局部的和个体的利益得到释放。在问题面前，处于不利地区的大部分人、非既得利益的个体，通常的反映就是抱怨，这种抱怨在相当的程度上当然是合理的。
3.不公平状态持续而且扩大的原因
·教育供需矛盾与差异扩大：教育经费资源一直有限，但是随着经济和社会的发展、人口的膨胀，对基础教育的需求量却持续大幅度增长，加上以地区为主的经济发展的不平衡，促使不公平的状态从以城乡为重点，发展成为城乡和地域共同扩大差距为特点。
·机制的转化：分权制的本意是要促进共同的发展，但由于我国的分权制度不是从建国开始就实行的，而是在已经实施了几十年的中央集权的管理并养成惯性之后才猝然改革的，不同于美国的一开始就以分权制度进行管理的特征。在机制转变过程中，原有的不公平的稳定状态被打破了，但是各地区对新体制的适应转换过程是有较大差别的，也促使新旧的不公平状态的在动荡中交织加剧。
·政府职能的弱化：在简政放权使地方自主发展壮大经济实力的同时，中央政府开始逐渐走上服务式政府的道路，但自身财政汲取能力大大减弱了，在改革开放发展所获的利益分配上，国家、企业、个人的分配比例，由以往国家占绝对比重，逐步变为个人、企业占多数的态势。处于经济体制转型期的政府汲财能力大大下降，1978年财政收入占 GNP的比重尚为31.2 %。1980年下降为23.3%，1992年为14.7%，1989 年与同期工业化国家相比， 中国财政收入占GNP比重为16.7%，英国为34.6%，美国为41.4%，澳大利亚为37.1%，中国政府已成为一个弱政府，政府手中缺钱。（注：王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第44—46页。）因此，政府的服务职能难以强化，宏观调控能力自然也不强，如补贴欠发达地区的教育投入总是力不从心，这一点也加剧了地区间教育分配差距。
对于基础教育而言，教育财政公平原则在于：
一是资源分配均等原则，“每个学生获得均等的资源分配，也就是说接受公款的学生，不管其能力，资助额都一样”。（香港、程介明）——起始性的横向公平原则。
二是财政中立原则，在一些国家已成为法律原则，即每个学生的公共教育经费开支上的差异，不能与本学区的富裕程度相关。（Odden ，1995）
三是调整特殊需要的原则（adjustments for special needs ）——不均等拨款的纵向公平原则，政府有义务为民族、种族、经济地位、居住地、语言、身心发展处境不利的学生拨更多的教育经费。
四是公共资源从富裕流向贫困的原则（transmitting the public resource from the rich to the poor）， 这是现阶段各国学者判断教育财政拨款是否公平的最终标准，这既是教育财政公平的最大目标，也是实现“教育机会均等”的最根本财政要求。（注：张民选：《促进财政教育的公平：各国关注的新问题》， 《外国教育资料》， 1997年第1期。）
而以上各财政公平的原则，主要依靠负责宏观调控的政府部门的专门化职能来实现，因此，从一定意义上来讲，上级政府的教育分权改革，并不是减轻或放弃了自身的责任，反而对自身解决基础教育财政公平的能力提出了更高的要求，责任也更加明确：努力促进基础教育财政的公平及共同发展。
4.分权制与东西部基础教育不公平
东西部对分权制的心理反映不同：对于基础原本就比较好的东部，分权是受欢迎的，因为它可促使强者逾强，局部与个体的利益驱动被有效地激活了，随着经济的发展，尤其是乡镇企业的兴起，使乡镇社区政府有充足的财政能力进行乡镇中小学校建设。而原来基础比较薄弱的西部农村地区，分权更多的意味着失落感，因为它使弱者的关注减少，同样是局部和个体的利益，理论上是得到了认同，但是理论上的认同和事实上的获得是两回事情，西部农村地区的乡镇经济未得到有效的发展，自然对社区内的乡镇中小学校不能进行充分的投入。
东西部分权制背景有差异。按照常理，东部人口稠密，缺乏自然资源，西部反而人口较少，自然资源丰富，这是东西部差异的自然属性方面的特征。但是我们会发现，影响东西部在分权之后的进一步的发展差别，决定因素不是自然差异。相反，来自于社会属性方面的差异：东部的人口的求变意识强烈，适应能力较强，人口的受教育等方面的程度较高，尤其是影响乡镇企业发展的农民工人的较低层次的教育水平比较普及，也就是说，东部地区的基础教育比西部地区更普及、更发达，东部地区的人力资源的优势是决定了分权之后的再一次优势。
因此，西部地区的开发，针对基础教育来讲，可有下列建议：
·基础人才观：西部人才的优先开发，包括引进东部地区的高级人才和发展自己的高级人才，但更多的是提高自己的广大人口的基础教育的普及与提高的水平，前者的重要作用是在决策与管理创新方面产生的，而后者的更重要的作用是在于如何推广与普及技术、决策和管理创新，变成事实的生产力。
·新基础设施观：基础教育也是市场机制发展中基础建设的必要部分。因为它也是一种经济发展的基础，即承当人力资源的建设，尤其是在市场经济体制下，经济发展的主体由每个个体来承担，而不是限于少数人的专利，因此最终市场经济的发展也取决于每个个体，而不是少数精英；市场经济的发展也取决于全部经济发展部门的发展，而不是决定于少数实验性质或高新技术部门的兴起。由此可见，以惠及每个个体、提高全体国民的素质为目的的基础教育也是发展市场经济不可缺少的基础设施。而目前对西部基础建设的投资，仍然在交通、能源、通讯等部门，忽视了西部相对落后的基础教育的整体提升。因为物质的基础设施建设投资巨大、见效比较快，对当前的发展产生巨大影响，教育的基础设施投资相应较少、见效迟，对发展的中期和未来产生巨大影响。人们一般重视得少、重视得晚。
西部地区如果没有良好的基础教育的发展，就算是创建了一些高新技术产业，就算是引进了一批高级人才，但没有大量合格的基础水平的产业和产业者，势必缺乏可持续发展的机制。印度的软件工业的发展即是一个最好的例证：一方面每年培养了7.5 万名世界瞩目的信息技术工程师，但是大部分去了以美国为主的发达国家，而与此同时，印度却被联合国儿童基金会说成是：全世界受教育程度最低的国家，因为它的人口近一半是文盲，由于流失和缺乏高水平的师资，而且中小学教育仍然被严重忽视，印度并没有作好长期为信息技术工业繁荣提供给养的准备，它们的信息技术工业园区处在贫困的海洋之中。（注：“泥足支撑的印度软件繁荣”，2000年3月8日德国《商报》。）
东部地区的经济发展与基础教育的发展进程是一个并进甚至是经济先于教育的进程。而西部的大开发，可以考虑试走一条真正的教育适度优先于经济发展的道路，从投资上来讲，这可是一条经济的道路。从经验上来讲，日本的经济腾飞也印证了这条道路的可行性。从理论上讲，分权也意味着选择的自由、切合地方实际需求，西部可以不按照传统的统一模式发展基础教育，作出这一新的尝试，这也是分权的优势之所在。西部大开发，也可以成为一次增加基础教育经费的财政投入，缩小东西部基础教育差距的有利机遇。
总之，我国的现阶段基础教育财政不公平的现状是不争的事实，并且还将在相当长的时间内存在，但无论如何，我们也必须承认：尽管持续了两个不同阶段的不公平现状，但是基础教育发展也是不可否认的。缩小和解决这个不公平的现象是一个长期的过程，目前需要社会、家庭和政府的共同努力，但以基础教育的性质来讲，中央政府在此方面的专业职能应得到强化。