构造服务导向的外经贸管理新模式——中国外经贸“十五”规划的若干战略思考，本文主要内容关键词为：外经贸论文,中国论文,新模式论文,导向论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
所谓服务导向的外经贸管理新模式（以下简称“新模式”），是指在新的经济环境下，外经贸政策和发展战略的制定与实施，以及外经贸职能部门的一般行政管理工作，都要从服务的观点出发，按照市场经济运行规则，形成一种能够为企业和行业中介组织提供全面服务与有力支持的全新的政策框架和管理规程。据此，从“十五”规划的角度，就是要把完善外经贸部门的全面服务功能，提高其行政效率和服务水平，作为重要的规划目标和战略切入点，加大外经贸部门自身改革的力度，重塑政府与企业的关系，经过一段时期的适应性调整，初步构造起一种服务导向的外经贸间接调控体系和管理框架。从战略思想上，新模式彻底屏弃对市场机制的怀疑态度，但也不纵容或单纯依赖企业盲目的自由竞争，政府以服务为中心的适时、适度的干预，是外经贸发展规划中所应体现的核心精神。提出这种观点或设想的基本理由有三个：
1.强化服务功能、构造新模式是市场化改革的客观要求。“十五”期间我国市场化改革的进程将加快，而且按照我们在多边谈判中的承诺，这种改革不仅有着明确的时间约束，还必将在更大的程度上融入世贸组织的规则精神。改革开放是近20多年来我们制定规划的一条主线，“十五”规划中的这条主线将更加突出。无论从外经贸事业的特性及其体制建设的实际需要出发，还是从我国的多边承诺和世贸组织的时间约束着眼，“十五”规划都应更加强调或突出改革的内容。开放是外经贸事业的“本分”，只有加快改革，才能为开放创造更加适宜的条件，才能更加有效地把握开放所带来的各种机遇。改革，尤其是政府的改革决不能滞后于开放。
基于这样的认识，“十五”期间的外经贸体制的市场化改革步伐要明显加快，力度要明显加大，而且有着明确的时间表。改革开放以来，我国的外经贸体制已经经历了一系列的改革过程，从冲破计划管理体制下放外贸经营权、推行承包制，到全面推进国有外贸企业改革、推进贸易自由化和建立外经贸宏观调控体系，改革取得了明显的成效。在此基础上所进行的新一轮的改革将有着区别于以往的鲜明特征，一是其市场化取向更加明确，对以往那些明显与市场经济体制不适应的、带有计划经济色彩的管理和控制手段（规程），要进行彻底的清算，而且改革将直接触及外经贸职能部门自身，政企分开、简政放权将不再是口号；二是改革将在越来越大的程度上融入世贸组织的规划精神，外经贸部门的关键职责，将主要是为整个社会经济发展提供一种公平、公正和公开的外经贸制度环境；三是改革将更加强调法制化，随法律体系的完善，政府和企业的行为都要受到法律的严格约束，外经贸发展规划本身当然也要体现依法行事的原则；四是以往外经贸改革的相对独立性特征将逐渐消失，由于外经贸活动已经渗透到国民经济的各个领域和各种产业部门，因此今后的改革将更加注重外经贸与整体经济体制的衔接，与各产业部门的有效协调，这意味着新规划的作用范围将不再囿于外经贸部门，而是要延伸到各个产业部门，这对外经贸部门的行政效率、协调能力和服务水平显然是一种挑战。在上述十分明确的改革背景下，以外经贸部为核心的外经贸职能部门必须主动地进行政府职能市场化的重新定位，改变干预方式，强化服务功能。
2.强化服务功能是政府面对全球化浪潮的必然选择。“十五”期间经济全球化的进程将进一步加快，贸易与投资自由化的趋势更加明显，国际经贸领域的竞争必将更加激烈。国际经贸环境越自由，国际竞争就越激烈，各国经济周期波动和商务风险等的波及范围就越广、传导速度也越快，这也就要求政府必须具备高超的国际竞争技巧和谈判能力，具备统揽全局且反应迅速的决策能力、调控能力和应变能力，这一切都必须以一个精干的、高效的、服务功能全面且强大的政府为前提。人们在总结亚洲金融危机、拉美和转型中国家的经济波动的经验时，都异口同声地指出了制度条件和调控能力的重要性，但并未做出更加直接和朴素的判断。其实，任何的危机和动荡，都与政府对微观经济主体的服务和支持体系不完善、不充分、不到位和不及时有密切关系。一个最有说服力的例子是，在经济自由化程度极高的美国，政府为支持企业的全球竞争，早已构建起了完备的国际贸易服务与支持体系。以商务部、贸易代表署、财政部、运输部、国务院、各产业经济部和小企业管理局等政府部门的协调行动作为制度保障，在雄心勃勃的“国家出口战略”指导下，美国政府以服务为主线做出了一系列利于企业有效应对全球化竞争的战略安排，诸如：明确全球经济竞争的战略布局与重点，推行目标明确的产业政策，加强政府与企业界密切而直接的联系与合作，为企业建立最先进的网络贸易基础结构和法律框架，广泛采取扶持出口的财政和金融措施，提供特定市场准入及其技术性支持，提高出口咨询及信息支持等。有了政府的全面服务与支持，企业就会在日益激烈的国际竞争中获得更加有利和主动的地位，获取机会和抵御风险的能力也会因此而大大增强。可见，经济越是全球化，企业越是需要政府的全面而有效的服务和支持。
3.面对冲击和调整的压力，企业需要政府的全面服务与支持。市场化改革和经济全球化步伐的加快，必然引起一个有明显震动的结构性调整时期。虽然，为应对加入世贸组织的挑战，政府、各产业部门和企业已经做出了缜密筹划和精心准备，但贸易自由化的影响和冲击是一个受市场因素决定的、带有很大不确定性的过程，一旦门户打开，必然使一些行业或企业受到巨大的甚至是难以独自承受的冲击，同时也不可避免地引起一系列的产业调整。可以毫不夸张地说，对于国内大部分产业部门，“十五”期间的多数年份将会在外来冲击下的结构性调整中度过，外经贸企业将首当其冲。在这种形势下，政府作为市场的补充，作为企业的“挡风的墙”和“避风的港”，有责任调动社会公共资源，给企业以及时的支持和周密的服务，使企业尽快度过调整的阵痛期。国际经贸活动是国家间的竞争，国家间的竞争离不开政府的“助阵”——全面的服务与支持。
二
新模式形成和实现的基本制度条件，是政府职能的转换，是外经贸职能部门与企业在市场中的地位的重新界定。这是“十五”规划中不可回避的、必须做出明确部署的一个关键性问题。
市场化改革和经济全球化，给政府职能转换和外经贸部门的自身改革，提出了新要求和新挑战。首先，政府在外经贸政策制定和行政管理方面的权力将受到双重挤压，一方面，政府在外经贸政策和管理等方面的权力要直接受到多边规则的约束，甚至向上转移至世贸组织等多边和区域性机构，这是政府加入多边贸易体系所必须付出的一种“代价”；另一方面，国内市场化改革又要求政府权力逐渐向下转移，企业尤其是外经贸企业、行业协会或中介组织等的权力则相应扩大。面对权力的双重挤压，政府的行政管理职能必然发生重大的结构性变化，政府独往独来、无拘无束的“自由”管理权少了，有些甚至是丧失了，政府不能完全按照自我的意愿来严格控制市场开放的范围和进程，不能再按照以往的习惯做法实施明显有悖国民待遇原则的各种差别待遇，不能再用各种简单的行政命令手段来直接管理和控制外经贸企业。传统的“统制型”外贸管理理念下的强力干预和严格管制将失去市场，取而代之的则是政府面向市场的全方位服务。这一切都要求外经贸部门彻底转变管理观念，放下架子，大胆进行自身改革，坚决打破“统制型”外经贸管理框架，积极构造服务导向的管理新模式。其次，政府要全面提高行政管理能力，以及干预和调控的技巧，以适应市场化环境和复杂多变的内外关系。世贸组织背景下的放松管制，不是不要政府干预，而是要使干预的形式、手段和过程更加符合市场规则，更加利于市场机制的有效运行。必须清楚地认识到，随着后世贸组织时代的到来，政府对外经贸事务的管理和调控难度将不断提高，国内外经济的联动效应，迭起的贸易和投资摩擦，要求政府具有恰当处理国际关系，为企业扫清贸易通道的能力和艺术。这意味着经济全球化将带来一个更加精干和繁忙的政府，一个服务功能更加齐备、更加到位的政府。
政府职能市场化定位的必然结果，就是要使政府的干预和管理行为具备极强的全面服务功能。1997年世界银行世界发展报告《变革世界中的政府》中明确指出：“政府的作用是补充市场，而不是代替市场”。这里所谓的补充市场，就是要为市场服务，为市场的主体——企业服务。为此，(1)政府要逐步剥离其直接管理企业的职能，弱化企业同外经贸职能部门的一般行政联系，力争在“十五”中期使政府向企业下放权力的过程在政策、制度和操作等方面发生实质性变革；(2)与政府职能市场化相适应，政府要更加主动地完善服务功能，要增加和强化部分功能，包括对市场规则与秩序的维护、国际市场经贸信息服务、经济周期和国际商务风险的预警与监控等，真正实现外经贸管理体制从传统的计划经济下行政管理为主的管理职能，向市场经济下政府提供服务职能的根本性转变；(3)按照多边规则的透明度要求，开列详细清单，果断清理和调整与多边规则相悖的各种条条框框，逐步实现政府行为的法制化、决策过程的规范化，增强企业对国际商务环境的可预见性。
三
要真正实现新模式，需要以政府职能转换为基础，以市场的观点，战略的眼光，去重新审视以往的、似乎已经习以为常的政策规范或习惯性做法，在政策和业务的层面上做出一些市场取向的、符合多边规则精神的创新性安排。总结外经贸管理的实践，借鉴西方国家的经验，我们认为，“十五”规划中要强化全面服务功能，除了关注上述体制因素外，还需要重点明确和解决好如下一些更为具体的操作性问题：
1.尽快建立起完善的外经贸发展的促进和支持体系。国有外贸公司绩效欠佳、财力匮乏，国家出口融资机制不健全，是制约我国外经贸事业持续稳定发展的瓶颈。要构造新模式，首要的操作点就是要加大对外贸出口的财政金融支持力度，从机制上营造打破瓶颈的环境和基础。为此，需要在规划中做出战略安排的是：(1)积极进行出口融资方式的创新，鼓励政策性金融与商业金融的有机结合，完善出口融资的担保体系，扩大出口买方信贷，扩大贸易融资规模。(2)积极推进贸促措施的基金化，包括：建立中央与地方共享的融资担保基金；合并原有各种分散的扶持费，注入新的资金，建立起旨在促进国际市场深度开发的、具有较大支持力度的国家出口促进基金；建立各种专项基金，如反倾销应诉基金、海外投资促进基金、高新技术产品与服务出口促进基金等。(3)建立健全出口信用保险体系，保险企业收汇安全。其中，当务之急是要尽快理顺政策性出口信用保险的体制，在由财政部、外交部、外经贸部、国家经贸委、国家计委、中国人民银行等部门组成的部际协调委员会的指导下，组建统一的政策性出口信用保险机构。在此基础上，积极推动商业性出口信用保险业务的发展。(4)继续完善出口退税制度，增加退税资金来源，简化退税手续，提高退税率，最终实现出口产品的零税率。
2.以完善服务为目标，积极推进外贸中介组织创新并大力强化其职能。外贸中介组织体系和职能单一、行为与工作方式政府化，是我国外贸中介组织的重要缺陷，影响新模式下政府服务功能的有效发挥，是必须进行整体改造的重要领域。按照新模式的要求，中国国际商会、中国进出口商会及其他行业组织要进行服务为本的功能再造，由原来的行政指导协调转向全方位服务，尤其要扩大为企业服务的对象和范围，改进服务方式；要适时成立总商会和有关的行业商会，从而在一个完备的外贸中介组织体系下，有效地发挥其服务企业、沟通政府的特殊作用；要尽快出台商会法，以明确其法律地位和性质，以及职责、权利和义务。
3.进一步完善进出口配额的管理办法，调整和改进招标制度。从目前出口配额招标制度的执行情况看，由于招标品类的迅速扩增和招标操作中的过度竞争，引发了一些与这项制度的宗旨相悖的问题，诸如：由中标的不确定性而引发的出口的不稳定性，由过度竞争引发的配额分散及其对出口规模经营的不良影响，由标费增加导致的成本压力而削弱出口的竞争力等。对此，政府应从全局的高度，以下放权力、服务企业、减少负担和公平竞争的综合观点，尽快调整配额管理办法。建议根据特定年份实际使用配额出口基数，将招标配额分块拨给地方，再由地方外经贸主管部门在原招标制的基础上进行灵活管理，综合各种与出口相关的因素，包括招标因素，实行加权平均式的记分配额分配方法，减少配额的不公平分配，降低企业负担，提高配额的使用效益。
4.建立规范的进口市场管理体制，完善反倾销、反补贴、反不正当竞争和反垄断等法律法规，为企业创造公平合理的竞争环境。尤其在反倾销方面，我国一直处于十分被动的局面，在我国出口商品屡遭国外反倾销起诉的同时，我们却因为缺少相关法规，而难以对进口商品的倾销行为做出必要的制裁。因此，在出口方面，政府需加强对国外反倾销规则的研究，建立支持企业进行反倾销应诉的机制，进而逐步形成反反倾销的机制；在进口方面，要加大反倾销规则的执行力度，完善反倾销调查的规程，保护国内企业的利益。
5.积极利用包括网络在内的各种渠道和手段，建立起政府与企业间国际商务信息快速流动的“绿色通道”。政府向企业提供直接的政策指导、出口咨询和信息支持，是构造新模式的不可或缺的环节，也是美国等西方国家政府为企业提供全方位服务的十分关键的部分。美国商务部的贸易情报中心(TIC)通过网络和其他渠道随时向出口商和企业提供广泛的贸易信息情报服务，对促进美国的出口贸易起到了十分积极的作用。我国在这方面还存在着很大的差距，企业获取官方政策咨询、管理规程信息、贸易动态信息和其他国际经贸情报等的渠道十分狭窄，由于受到透明度低、信息传递手段落后等因素的制约，企业获取信息资源的广泛性和时效性往往大打折扣。“十五”规划应在这方面有所突破，利用外经贸企业信息处理技术比较先进的优势，以网络经济和电子商务的迅速发展为契机，主动加大政府的政策、法规和信息情报的透明度，改变以往落后、迟缓和保守的信息传递方式，尝试建立政府与企业重要信息交换的绿色通道。
6.减少对企业的各种不必要的限制，进一步放开外贸经营权，赋予更多的高新技术企业、民营企业外贸经营权。同时，积极创造条件，促进外贸经营权由审批制向登记制的过渡。1998年10月，外经贸部公布了《关于赋予私营企业和科研院所自营进出口权的暂行规定》，凡符合条件的私营企业和科研院所经外经贸部批准都可以从事进出口业务。赋予各类企业进出口权，是我国外经贸体制改革的一项重大举措，它不仅进一步打破了以往国有企业的外贸垄断，焕发了各类企业的出口竞争活力，而且加快了我国的外经贸体制与多边规则接轨的步伐。为了给企业创造更加有利的国际竞争条件，国家需要进一步放松外贸经营权方面的条件，不断降低门槛，简化审批手续，最终实现登记制。