“机会—意愿”视角下的反腐败研究，本文主要内容关键词为：意愿论文,视角论文,机会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主持人语：深化反腐倡廉建设研究，选择科学的视角和采用正确的方法极为重要。譬如，对反腐倡廉形势的判断，一方面，一般的研究通常认为：目前中国的腐败现象严重，是应当正视的严峻挑战；但另一方面，中国经济社会一直以较快的速度在发展，这也是不可否认的客观事实。那么，经济社会高速发展的背后，是否也意味着我国反腐倡廉建设取得了相应成效？显然，如果我们能够尽可能从多学科的研究视角和尽可能采用实证研究方法来作解答，这样的研究成果相信其解释力说服力和宏观指导意义就会大大增强。
——广州大学廉政研究中心主任 卢汉桥研究员
中图分类号：D523.4 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2010)08-0005-08
一
在转型社会中，公共部门的腐败问题备受瞩目，腐败与反腐败因而成为公共行政学的重要研究领域。过勇、胡鞍钢认为，过去10年中，以世界银行为首的一些机构在研究转型经济腐败问题方面取得大量研究成果。[1]61-69通常的研究认为，目前中国的腐败泛滥，但中国经济一直以较快的速度在发展。那么，经济高速发展的背后是否也意味着我国反腐倡廉建设取得了一定的成果？毫无疑问，我国反腐斗争中取得的任何进步和成效，都将会对国家建设以及建立一个负责任的政府具有深远的影响。目前，学术界对中国腐败的研究基本上是基于转型经济这一个特定的背景之下，[1-7]主要有政治学、公共行政学、社会学以及经济学的视角。其中，经济学的研究视角影响最大。经济学的研究一般以理性经济人假设作为研究的起点，运用成本—收益分析作为分析的工具，[8，9]从制度的角度切入，分析政府规制行为产生的腐败空间和损失规模，进而对中国反腐败战略提出建议。经济学研究基本上能够最大限度地解释腐败的原因，有着很强的解释力与宏观指导意义。但是，在当前的经济学研究中，多将研究对象笼统化为概念意义上的“公务员”，缺乏从微观层面进行实证研究与解释。例如，我们很少见到运用成本—收益法来解释某一个体或者组织的腐败行为。
造成这种状况的原因，一方面是因为要对腐败进行实证研究相当困难。腐败是一个具有高度政治敏感性的话题，实证研究尤其是基于第一手资料的研究——例如访谈，参与式观察等资料收集工作——往往阻力重重。另一方面则是成本—收益分析方法本身存在的问题。成本—收益分析试图将所有影响个人行为的因素都转变为数学表达方式，以货币的形式表现出来。这种处理方法可能是存在缺陷的，尤其是考虑了腐败的不可测量性[10]等一系列问题。
从研究方法的角度来看，国内的腐败研究水平还有待提高。如有学者[1，11-13]对不同时期我国的租金进行了初步的估算，这些估算是根据相关的统计数据推测而来，可以说是描述性研究。在缺乏精确的统计数据之前，这些研究成果是很有价值的，可以粗略告诉我们腐败的规模和数量。但是，如果仅仅停留在这个数据层面，而不进一步开展微观层面的实证研究——如：具体到行政性腐败领域，腐败的机制是怎样的，公务员通过什么渠道获取非法收入，等等——那么这一个领域的研究是很难获得进一步发展的，对实践所提出的政策建议也可能缺乏指导意义。基于此，本文认为，腐败研究的深化应该包括以下两个因素：第一，要有腐败的行为视角，即要关注腐败行为人在什么情况下实施和不实施这种行为，受到哪些因素制约，关注微观层面的个体决策；第二，研究要是实证性的，我们只有在研究了“是什么”、“为什么”等实证性问题之后，才能够进行更深入的探讨。
Sven Steinmo认为，理性是嵌入环境之中的。如果没有分析某一行为的环境背景，我们甚至不能够定义什么是理性。[14]7在一个环境背景下，某个个体或者群体的行为可能被看做是完全理性的，但是在另外一个环境背景下，这种行为却是非理性的。从这个角度来讲，制度是带有偏误性的(bias)。因此，要研究真实世界中的腐败行为，就必须考虑其具体的制度环境，这是分析腐败主体行为是否理性的依据。Luigi Manzetti，Charles Blake认为，腐败主体的决策行为可以用两个组织性概念——机会(opportunity)和意愿(willingness)——来分析，二者通过不同的方式相互影响。[15]665机会关注的是腐败行为的外部环境，包括宏观层面的环境和结构因素，具体分为4个方面：(1)自由裁量权的大小；(2)普通民众对腐败的关注；(3)低的“被抓”的可能性；(4)通过传统的手段从财政资源中获得个人私利机会的减少。意愿则在微观层面上涉及个人目标和偏好的决策过程，腐败行为的意愿主要是基于以下三个方面而来：(1)个人的贪婪；(2)追逐权力；(3)“有权不用，过期作废”心态(get-it-while-you-can attitude)。
在对中国腐败问题的实证研究中，“机会—意愿”的分析视角非常具有启示性。机会视角考虑到了制度环境对于理解个体行为的重要性，这与公共行政学的视角不谋而合。意愿视角是从微观的层面来分析个体的腐败决策行为，“机会”即制度环境的改变，目的就在于影响个体的成本—收益核算，进而影响个体的行为方式。判断某一正式规则的建立是否成功，基本标准就是该规则是否对个体行为产生了实质性的影响。因此，本文将运用“机会—意愿”的视角对我国现实中反腐败建设的进展与成效进行客观的描述和评价。
2010年1月至5月，为了解香港企业在与大陆政府打交道过程中存在的行政性腐败风险状况①，笔者在珠三角B市和C市进行了访谈调研，访谈对象包括政府官员16人，企业从业者26人，中介公司1人。访谈采取了结构化访谈方式，主要涉及到以下部分：受访者的基本信息（政府官员的职务以及单位的职能工作、企业主的企业信息以及受访者个人信息）、与政府打交道的基本情况（企业需要办理的业务、填写的资料、与政府打交道存在的困难等等）、存在行政性腐败风险的领域（如，审批是否困难，办事效率受到哪些非正式因素影响，是否需要靠关系来办事等等）、对腐败问题的看法及建议，等等。为了获得有价值的信息，笔者承诺不透露调查城市和受访者的名字，访谈之后，笔者及时对录音材料进行了编码、汇编，开展了深入的定性分析。
二
受访者指出，香港企业所要打交道的政府部门与其他类型的企业是没有差别的，也即各类型企业需要打交道的政府部门是相同的(G1，E4，E8)②。这样的话，可以推定本文的研究发现同样适用于其他类型的企业与政府打交道的情况。根据受访者提及的情况来看，企业打交道较多的部门是税务、工商、海关、外汇管理、检验检疫、劳保、外经贸等等。访谈发现，随着社会环境的变化和各种改革举措的采用，行政性腐败的制度环境发生着实质性变化，腐败的机会在不断减少。
（一）政府间竞争挤压了行政性腐败的空间
20世纪90年代中后期，以经济增长为核心的发展模式开始受到挑战，社会公正问题逐渐凸显，但各地仍然将经济发展视为重中之重，作为考核政府官员的重要指标。在我们的调研过程中，B市和C市的政府官员都表达了这样的观点。
我们区正在积极发展总部经济。总部经济对当地的经济发展起到很大的影响。举个例子，有个国有企业每年交税300～400亿元，这个是属地交税，在我们区只有20亿元。我们正在谈，想办法把一些大型的服务型企业的总部拉到我们区。正在谈的有十几个500强企业，目前基本上定的是4～5个(G12)。
有些时候，镇领导还要看企业（日本企业）的脸色行事，因为他们把握了当地的经济命脉，如果政府的行为超出了法律允许的范围，他们反而有意见。因此，对于那些对当地经济有大贡献的企业，当地政府是想方设法将他们留住，提供更好的服务。(G6)
对于企业而言，他们也会在不同的地区之间进行对比，寻找能够为自身发展提供最好政策优惠的地区。G8说了这样一个故事，他听说内地有一些政府在招商引资的时候为企业提供了很多优惠条件，但是在固定资产都投入之后，这个部门那个部门的就会过来找企业老板“喝茶”，借些钱用用，搞得老板都觉得被骗了。他们回来都反映C市的政策环境很好。C市的企业主也表达了类似的观点(E12)。因此，在各地都以经济发展为主要目标的趋势下，各个地区之间形成了一个激烈的竞争环境。这有意无意地为企业提供了更好的投资环境选择。于是，企业这种“用脚投票”的行为，实质上挤压了行政性腐败的空间。
（二）政府各项规则不断完善，自由裁量权逐渐规范
Luigi Manzetti，Charles Blake认为，自由裁量权是导致腐败结构转变的一个重要原因。[15]企业在与政府打交道过程中，比较担心的有罚款、停业整顿或对外公布企业的问题，而这些领域的自由裁量权是比较大的，如G11的一项罚款空间在5～20万。因此，一旦出现了这些问题，企业就会想法通过各种途径来“游说”政府部门，这方面的行政性腐败风险也就会相应地比其他地方要高出许多。
针对这个情况，受访的政府部门采取有效的程序和规则，压缩自由裁量权的空间。例如G11、G8、G9都成立了罚款审核小组，小组成员由该局主要领导及职能部门领导组成，定期讨论并投票决定罚款的额度。“一旦审核小组作出了罚款金额的决定，就没有改变的可能性”。这种方式使得自由裁量权的最终决定者由一个变成了多个，企业想通过疏通关系等手段来游说决策者的成本大大提高。
对于海关等垂直管理的部门，其自由裁量权并没有采取类似审核小组这样的处理方法，但也有一些内部控制措施降低行政性腐败的风险。如G10认为：“虽然我们没有审核小组，但是我们的审核是自下而上的，首先是业务处室根据违法违规事实作出一个罚款标准，然后层层审核，最后到局领导审核”。这种自下而上的审核方式至少形成了一个严格的内部控制，如果领导是开明的话，那么这种约束机制同样能够达到规范自由裁量权的效果。
（三）企业自身话语权上升，对政府行为形成压力
企业自身话语权上升，最突出的反映在我们对税收部门的访谈中。B市和C市的受访者都认为，现在企业的法律意识有了明显提高。如果企业认为哪个税收计算办法不合理，他们就会以有关的法律法规为依据，向税务部门提出自己的观点，要求重新处理。甚至有企业直接向部门提问，表面上是希望部门为企业解疑，实质上“他们是在考你业务熟悉不熟悉”(G6)。
在访谈过程中，受访者举了一个很有代表性的例子：格力“废标案”。现在有不少企业老总已经被吸纳到各级人大和政协里面，他们也很积极地利用这个平台向政府反映自身遇到的困难，“这实质上是对政府形成一个很大的压力”(G12)。因此，企业自身话语权的上升，对政府的工作提出了更高更严格的要求，在行政性腐败等企业较敏感的方面，对政府构成有效的压力。
（四）罚款收支两条线，部门创收积极性降低
马骏、倪星认为，政府财政和规制这两个领域更容易受到公共权力滥用的侵害，很容易发生腐败。[16]120-121罚款，则同时涉及财政与规制两个领域。如果部门有很多规制的权力，那就很有可能利用该权力来进行部门的集体创收。如果部门已经建立起完善的财政管理制度，就能够有效地抑制创收激励。
受访者中的政府官员普遍反映，现在部门罚款的收入全部都要上缴财政，收支两条钱，罚款要到指定的银行去交纳，开罚款单的部门接触不到现金，现金是直接进入财政部门的指定账户。“现在罚款多少都与我们部门无关，是财政部门在管”(G9、G11)。而且也不存在根据部门罚款数额的多少，在财政分配上有相应返还的做法。因此，财政管理体制上对罚款实行收支两条线的管理方法，已经消除了行政性腐败的制度激励和机会。
（五）内外部反腐败监督体系逐步完善
马骏、侯一麟认为，要建立一个负责任的政府，其中一个重要的因素是信息公开和透明，一个不可见的政府必然是不负责的。[17]也有学者认为，如果政府缺少透明度，那么就会缺少问责的机制，政府官员也就没有任何激励来改进自身行为，[18]这充分说明了信息的重要性。要获得充分而有效的信息，层级制政府内部的作用与平行机构的积极介入是非常重要的，前者指政府不同层级之间的监督，后者指纪委、审计等平行部门的监督。
从访谈的情况来看，行政权力比较大的部门，也是反腐监督力度比较大的领域。当问到部门平时的活动是否受到纪委的监督时，绝大部分的受访者都表示认同。例如，纪委向部门派驻纪委代表（纪检组），编制和财政由各部门负责，但人事却属于纪委(G5、G11、G10)。这一套制度设计能够让派驻监督员有足够的独立性来开展工作。“可能是接到群众投诉，有一次我们单位某一科室科长以上的人全部被请去‘谈话’”(G9)。
纪委也通过各种新的途径监督政府部门的日常工作。例如在部门安装了一套行政审批程序电子软件，用于监控政府的审批是否在规定的工作日之内完成(G6、G7、G4、G2)。工作人员到企业去检查工作，也必须要有企业的来访签字，不能单独一人去。纪委和监察部门定期开展满意度调查，调查企业对政府部门的满意度情况，并定期向部门反馈意见，如果问题突出还可以点名批评、公告(G9)。“对于30万以上的项目就必须招投标，500万以上的项目纪委全程监控，项目的各阶段审批程序最后都要经过纪委的同意”(G12)。
从实际运行来看，纪委充分利用各种电子政务手段，从制度层面来构建反腐败监督体系，可以说“起到了很大的作用”(G12)。目前政府办理业务正趋于电子化，由递交材料到审批结束，整个流程都能在政府部门网站上完成，企业所申报材料、审批进度、审批时间都会被及时公开，这也加强了对政府工作的外部监督，企业能通过公布的信息，对自身所办理业务的流程进行了解，对于迟迟未进行处理的业务，企业可以通过申诉保护自身的权益。再加上纪检部门开展的企业主满意度调查、新闻媒体的报道，现在外部监督的能力也越来越强。
根据上述分析，在制度环境所提供的腐败机会方面，行政性腐败的风险激励不断减少。政府部门的自由裁量权正在逐步规范，各种规则的约束不断强化；企业自身话语权上升和内外反腐监督体系的完善，使得腐败行为受到很大的关注，在这种环境下腐败行为被惩处的可能性也就更大；规制收入尤其是罚款收入，已经实行了收支两条线管理，这从制度层面减少了部门创收的动力；而政府间竞争则为企业提供了更好的优惠政策和服务，挤压了行政性腐败的空间。
三
本研究发现，随着制度环境的变化，官员腐败的机会在不断地减少。那么，日益规范的制度环境是否为约束个人腐败意愿提供了外在的保障，是否改变了官员腐败或廉洁行为决策时的成本-收益函数呢？由于“追逐权力”这一因素在我们的访谈中并不多见，本文将集中检验“个人贪婪”、“有权不用，过期作废”行为模式，以及官员个体如何应对领导“打招呼、递条子”等问题。
（一）个人的贪婪受到约束
经济人假设认为，个人的理性行为是追求个人效用最大化，即个人认为值得追求的目标或有价值的东西。政府官员在现实社会中同样扮演“经济人”角色，他们也是具有利己主义动机，以在法律、制度、道德等约束下寻求自身利益最大化作为行为准则的。[19]100在制度不完善的情况下，政府官员会采取机会主义行为，利用自身有利的权力资源，在与企业交往过程中摄取个人私利，如收受礼物、红包、接受宴请，等等。但是，在我们的访谈中，受访者（包括政府官员和企业主）都表示政府官员不会接受宴请这一种方式，认为没有这个宴请的必要(E4、G1、G4)。现实中政府部门为了规范公务员的行为都会制定行为规范(G10，G7)，公务员在是否接受“小恩惠”时，都不得不考虑被发现后的“昂贵的成本”。这种对个人贪婪的约束来自两个方面：一是内部、外部和社会的监督；一是政府部门提供的正面激励因素。
从部门内部来看，自由裁量权在逐步完善，如罚款审核小组的产生，大大地削减了部门领导的自由裁量权。从外部来看，纪委、审计等部门不断加大对权力部门重点领域的约束，如对500万以上项目的全程介入(G12)，建立电子监督体系等等。与之前的做法相比，这些规范化措施的运用能够积累大量的有效信息，使得自由裁量权在公开状态下运行。一个公开的部门，将会转变为一个对公民负责的部门。从社会的角度来看，新闻媒体、公众对于腐败现象保持着较高的关注度。随着企业素质的提升，他们越来越倾向于运用合法的方式维护自身的合法利益。而且，企业与部门的日常交往之中很难建立起稳定的信任关系，这种关系即使建立起来，也是极不稳定的、充满着矛盾的博弈过程(E6，E7，E8，E9)。从我们的访谈来看，政府官员考虑到“风险问题”，一般“看不起”企业的宴请或者“额外恩惠”，对于这些尽量会委婉拒绝(G1)。企业主也认为，政府官员不会期待他们所能提供的那些服务费用(E8)，这些钱只是很小的一个数目。因而，用宴请等方式来联络感情的做法，并未得到官员以及企业的认可(G5)。
与此相对应，政府部门给公务员提供了较好的合法待遇，产生了良性的正面激励，进一步提高了腐败行为的机会成本。“现在一个处长待遇，月工资大概1万，平时的花费（吃饭、交通）不用自己出，退休之后，假如活到80岁，还有20年的退休金。这一笔钱加起来可能有300万。假如现在被抓了，那么你算一下我自己的损失有多大”(G11)。对于B市和C市的公务员来说，他们实际上享有的合法薪酬和福利是很有吸引力的，近年来公务员报考人数和比例就是佐证。因此，在制度不断完善而待遇相对提高的情况下，公务员腐败行为的成本必然会上升。
从我们的访谈来看，企业与政府之间更像是一种双赢的关系。官员对企业的帮助，从企业的角度来看，企业自身是不需要向官员提供额外好处的，官员也没必要收取任何好处。政府及其官员这种无条件的帮助建立在企业对当地经济贡献的基础上。因为企业发展了，自然对当地经济是一种促进，能够增加地方财政收入，提高公务员的薪酬水平和政治地位，这对官员是一种制度性的好处。在这种架构下，官员对企业的关心就会成为正常化的行为，内化成官员自身工作的职责。如G9表示，C市检验检疫局为了方便企业，已经将周末上班作为一项正常化的工作。
（二）“有权不用，过期作废”行为减少
中国政治领域里的“59岁现象”又称“最后捞一把”现象，是指领导干部在离退休前夕，认为“有权不用，过期作废”，从而大肆贪污受贿的现象。之所以会出现这种现象，主要基于以下三种心态：首先，“权力即是金钱”；其次，“有权不用，过期作废”；再次，侥幸心理，即只要屁股擦干净，离退休后就基本上不会出事。“59岁现象”是由于某种权力或利益的丧失，引起心理的不平衡，产生不安、压力、恐惧等症状，为了摆脱这些症状而采取的一些极端的为自己牟取私利的不正当、甚至不合法的行为。
上述这种现象的产生，必须以制度层面缺陷的存在为前提。如果部门领导的自由裁量权过大，组织内部和外部都缺乏有效的规范来约束其行为，那么领导人的“59岁现象”就会非常严重。如果自由裁量权受到规范约束，而且存在有效的内部和外部监督，那么“59岁现象”就会大大降低。正如G11提出的，腐败被抓的成本可能达到300万，这个成本是非常高的。
从目前的访谈情况来看，我们没有发现受访者中存在“59岁现象”，可能的解释是我们选取的访谈对象都比较年轻，尚无退休之虞。在访谈中，我们也尝试让受访者以第三方视角来观察这种现象的普遍性，例如问及“你身边的同事是否有这种情况”，“你是否听说过身边的同事有这样的行为”，但发现的例子也很少。这说明当前政府官员中“有权不用，过期作废”行为有所减少，其原因可能是多方面的，成本的上升可能是重要的解释变量。
（三）正式规则的完善有助于抑制“打招呼、递条子”现象
Dittmer认为，非正式政治对于理解中国真实的政治是非常重要的一个视角。[20]希克也认为，发展中国家充满了非正式关系，而正式规则并没有建立起来。[21]马骏、侯一麟认为，在中国的省级预算决策过程中，同样存在着大量的非正式规则。[22]因此，要评估前文所归纳的正式规则是否发挥了作用，就必须评估这些规则是否对受访部门中的非正式规则产生了“替代”作用，这是评估制度的改变能否会导致个体行为改变的一个非常重要的方面。
研究发现，伴随着正式规则的不断完善，领导“打招呼，递条子”的腐败风险明显减弱，审核小组的出现使官员的腐败空间大幅度缩减。从以下访谈材料来看，在处罚决定的文件上，各级官员都需要签字确认，做到权责匹配，从而约束官员行为，增加腐败的成本及风险。
通过私下关系来处理吗？现在政府公务员的行为都受到很多规范的约束的，受到各方面的监督的。怎么说呢，私人关系现在并不像以前那么乱了。现在正规了很多。(G5)
行政处罚有量化细化的仔细规定，不能讲情。……案审委员会，查案、审案、告知都分开，审核小组全部都是处长。(G11)
处罚金额的幅度变动范围比较大——5%～20%，这个罚款最终百分比的决定由审核小组来做出……（审核小组）局领导，行政处罚部门，不同的部门凑成一个班组，进行表决，对处罚结果每个人要进行签字。(G9)
品质上不合格是比较麻烦的，如果在品质上不合格，绝对不能斡旋。……涉及到规则方面就不能放松。领导就算想在这方面做文章，也不敢。(G8)
在处罚决定做出之前，虽然企业能通过各种途径对处罚的金额进行游说、斡旋，但这种做法随着规则的不断完善也慢慢变得不能奏效。受访者表示，处罚决定由于需要经过审核小组的讨论，在各方同意的基础上得出最终的结论，各方要对审核结果负责，因此领导一般不会以自身的名誉作担保为企业说情。虽然也有领导为“有经济贡献”的企业说情的现象，但是上级领导也一般会以“打太极”来应对(G12)。当处罚的决定下发并公示以后，企业就不可能通过任何方式或手段对处罚金额进行改动。另外，由于电子政务的应用使得信息公开越来越有效，领导递条子的行为也得到了一定的约束。
斯蒂格利茨认为，“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动；如果能带来较大利益，将会吸引他趋于这种活动。”[23]94通过规章制度的约束，官员将规则内化到自身行为的成本-收益考量之中，由于腐败行为的机会减少，处罚的力度加大，官员个人的腐败意愿大大减少，将会逐渐远离腐败行为。
四
本文从“机会”和“意愿”两个维度——宏观制度环境和微观个人决策层面——对行政性腐败风险进行了实证研究，研究发现：官员行政性腐败的制度激励在不断下降，而官员进行腐败行为的个人激励因素也在减少。与此同时，本文还有一些需要进一步探讨的问题。
（一）市场化条件下的腐败新模式
从访谈来看，B市和C市行政腐败的制度环境激励因素在不断地减少，这是一个整体的趋势，但也不排除出现新类型腐败的可能性。在座谈会中，E6为我们提供了一个很好的例子。这个例子中企业面临的问题是：需要出口的货品已经出关了，但是由于核销单被海关关员漏打了而导致企业无法从海关将货品提走。该企业想自己通过正式的办法来解决，结果发现几个月都不能搞定，最后找到了中介公司（报关行），给报关行提供额外的钱，结果一个多星期内解决了问题。另外的一个企业代表E9也讲述了类似的例子，企业换了工作地点需要向有关部门办理更换营业执照和房产证、变更地址等手续，但由于历史遗留问题而不存在这些证件。企业自己去办理，9个月的时间都没有办好。现在“唯有让中介公司去搞”，但是中介公司的每一个证件的价格接近1万元，而且每年的年审都必须由该中介公司去办理。
为什么企业通过正规渠道无法解决的问题，而只要出高价通过中介公司就可以解决呢？E9认为是政府部门与中介公司“里面的关系问题”，即政府部门与中介公司之间存在着利益关系。我们将之定义为新型的腐败风险互动模式，见图1。
政府 信任 中介公司
不信任 可接受
企业
图1 腐败风险互动的新模式
根据企业代表的观点，政府工作人员并不敢直接收取企业所提供的“个人私利”，因为两者之间并没有建立一种“信任关系”，如果企业直接向政府人员提供“个人私利”，那么他们通常是“不敢收”的。一定要有一个“信得过”的渠道，政府工作人员才敢收取企业所提供的“个人私利”。在这一情景下，中介公司的出现就顺理成章。首先，按企业代表的观点，中介公司是政府工作人员的“朋友”所开的，两者之间有足够的信任，通过这个渠道既不会暴露自己的身份，又有一个值得信赖的“代理人”。其次，企业在通过正式渠道无法解决问题时，通过向中介公司提供额外的费用，如果能够解决掉问题，那么在某种程度上也是乐意的。从访谈来看，企业确实是期待有这样便捷的非正式渠道来解决问题(E6、E7、E8、E9、E10)。这一个模式之所以是稳定的，因为政府与企业之间有一个缓冲的中间人，双方并没有直接进行接触，从而能够回避现行法律法规的限制。访谈中还有三个例子可以对这一个模式进行佐证：第一个例子，B市地税局下面开设了一个中介组织办理房屋出租税的业务；第二个例子，通过中介公司可以获得政府提供给投资商的优惠政策；第三个例子，企业有可能通过安监局所批准的评价公司将不合格的报告改为合格的报告。
至此，我们根据访谈材料构建了一个在市场经济条件下出现的新型行政性腐败的可能模式，一些受访的政府官员也对此表示默认(G12、G10)。但必须指出的是，需要通过这种途径来解决的困难并不是企业经常遇到的，受访的企业遇到此情况的也只是少数。而且，如果企业遇到困难，还可以通过两种途径进行解决。第一，通过街道（村委会）的企业管理办公室（企管办）。我们对C市企业的访谈发现，他们很少与中介公司打交道，遇到什么困难都是直接找企管办去处理。如果不在村委会的权限范围内，那么镇或者市也会出面帮忙(E11、G5、E14)。因为这些企业要向村委会交纳工厂租金和管理费用，这是村委会收入的重要来源(E13、E12)；同时企业可以拉动当地的经济发展，解决就业问题，这是各级政府关注的重点。第二，通过政府搭建的平台，以正规的渠道向政府反映。在访谈过程中，笔者曾询问受访者中的政府官员怎样评价上述的中介公司现象，不少官员认为，这是企业没有真正地了解政府的政策法规，其实政府有很多平台可以解决外资企业的困难的。例如，外商协会、侨务委员会就是很好的平台。这些协会、委员会成员绝大部分都是企业主，他们经常会向政府反映所遇到的困难，政府官员也会积极地给予配合，在“政策允许的范围内尽量帮助解决”(G12)。由于这两种途径的存在，很可能使得通过中介公司进行的新的腐败模式并不多见。
（二）规范的法律法规对企业行为的影响
如果以企业的理性行为作为因变量的话，那么除了行政性腐败风险这一个自变量对因变量产生比较明显的影响之外，还存在哪些因素会对其产生影响呢？Al-Sadig的研究发现：相对于腐败的影响而言，规章制度的质量对外商直接投资的影响更为重要。[6]在访谈过程中，我们也证实了这一观点。例如，G3对B市的电子政务给予了很高的评价，“B市的电子政务在全国来讲呢，好像是中国排名第二”。E4、E5对B市的市政风气的评价也很高：“我觉得B市是蛮好的，不管是市政风气还是其他方面都很好。我听我的朋友讲，B市是最好的地方，我敢说这句话，因为我体会到了”；“反正现在的风气比以前好很多，特别是一般的公务员，你去办事的话，他有时候会站在企业的角度去考虑一下”。
政府工作以及规章制度的规范性对企业来讲，是一个至关重要的投资环境，直接影响着其经营的成本收益，这需要引起各级政府的大力关注。
（三）正式规则对公务员系统的影响深远
Schick认为，大部分的发展中国家都不能学习新西兰的改革模式，因为新西兰的改革是以合同为核心的，有一个很健全的市场经济机制，非正式制度的作用不明显，这些都是发展中国家所缺乏的。[21]127因此，他主张发展中国家改革的路径应该是优先建立控制导向的规则（包括外部控制和内部控制），然后才是管理的自由裁量权下放。从本文的研究来看，B市和C市似乎是有意无意地往这个方向在走，目前都在逐渐建立起一个较完善的内外控制的监督体系。受访的政府官员在遇到是否会接受企业的“好意”时，都表示与部门的纪委约束相矛盾，不会也不能接受。虽然本文的研究无法评估这些制度约束是否已经内化为公务员的行为准则，但肯定已经对广大公务员产生了较大的影响。
图2以腐败行为的机会与意愿为两个基本维度，根据机会和意愿的高低将腐败行为划分为4个区域：A区（高机会、高意愿）、B区（高机会、低意愿）、C区（低机会、高意愿）和D区（低机会、低意愿）。按照这个思路，目前访谈的B市和C市在反腐方面所做的努力可以简化为A→C→D路径。从高机会和高意愿的A区，通过政府不断地建立规范化的约束机制，减少腐败行为的机会，降落到C区；在外在制度的不断约束和强化下，高成本和高风险逐渐成为公务员考虑腐败行为的主要因素，从而降低其腐败行为的意愿，最终达到低机会和低意愿D区。从理论上讲，A→D的过程也可以经过A→B→D路径，但这条路径是不稳定的，也是难以实现的。因为在制度约束没有改变之前，要降低腐败行为的意愿几乎是不可能的。虽然实践中有通过宣传教化的手段达到降低腐败意愿的尝试，但其总体效果并不理想。一个良好的假设是：经过10年或20年，这一批公务员上升到领导职位之后，这些外在的制度约束可能内化为其自觉的行为准则，这将对公务员的廉洁行为产生深远的影响，或许从根本上改变中国廉政状况。
高 机会 低 意愿 高
B A D C
图2 “机会—意愿”视角下的反腐败建设思路
（四）结论与讨论
Asad Zaman，Faiz-Ur-Rahim认为，腐败与反腐败领域的很多东西都具有不可测量性的特征，[10]我们很难通过媒体报道的个别案例或者公众的主观感知来判断整个政府的廉洁状况。本文的目的并不在于评估腐败的整体状态，而是运用“机会”和“意愿”两个关键维度，通过第一手访谈资料分析政府与企业打交道过程中的行政性腐败风险问题。本文发现，政府正在建立一个有效的正式规则体系，再加上其他社会环境的变化，这些都有意无意地挤压了行政性腐败的空间，进而在整体上推动政府达致更廉洁的目标。本文认为，我们不能忽略实践者所提供的有价值的研究视角和实践成果，应该对政府反腐败的具体措施、作用机理及其具体效果进行更深入的实证研究，我们也呼吁更多的公共行政视角下的反腐研究。
值得注意的是，本文主要关注行政性腐败问题，而没有关注其他类型的腐败问题，例如，正式制度的规范化是否对其他类型的腐败也产生了较大影响，是否也改变了政府组织和个体的行为方式？另外，正如Schick等指出的，非正式规则是发展中国家面临的一种普遍现象，[21]非正式政治对于理解当代中国是非常重要的一个视角。[20]这些基本判断都指向一个问题：要用建立正式的规则以取代非正式规则，难度是非常大的。因此，我们对本文的假设和结论都持谨慎的态度，将上述问题视作下一步研究所需关注的重点。同时，本文的研究范围是珠三角的两个市，这一结论能否推论到其他的城市或者地区，是需要检验的，这将限制本文结论的适用范围。除此之外，我们在选择访谈对象的时候，也受到笔者“关系”的影响，并不能完全保证样本的代表性。笔者分别向不同的受访者提出同样的重要问题，力求从不同的角度收集资料进行验证，这从某种程度上有助于解决观点的偏误性问题。
收稿日期：2010-08-03
注释：
①行政性腐败，也称下层腐败、小腐败，是指发生在规章制度执行过程中，直接向政府官员提供非法的、秘密的个人报酬行为和现象。选择此类型作为研究对象，是因为相对于其他类型的腐败，它处于下层，敏感性较低，容易获得第一手资料。
②G表示政府部门的访谈材料，E表示企业的访谈材料，不同的编号表示不同的受访者。