简析我国经济运行中的集权——分权周期，本文主要内容关键词为：经济运行论文,周期论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当今中国，政府依然直接干预或参与企业经营活动的情形，不过是高度集权的计划经济体制留下的历史遗产。在这种体制下，政府代表国家占有、分配、管理和经营社会的绝大部分资源，各种生产和交换活动按照中央计划指令实现；计划以实物平衡为前提，价格失去资源配置信号的作用，货币也发挥不了通过它的流动联结各个经济部门的功能；国民经济内部硬性的财务关系缺失而只有软性的核算程序。与此相联系，经济组织按行政等级划分，各级经济组织同时都是政治的和社会的组织，或者说各级行政机构也就是经济的和社会的组织形式，经济管理因而也必须依靠大量政府官员来进行。这些特征在每一个实行前苏联计划经济模式的国家都或多或少地存在过，中国的实践为这种模式增添了一种更为丰富具体的表现形式。
中华人民共和国成立之时，国民经济以农业为主，而且农业还是以小农分散经营为特征的传统农业。计划经济体制的形成和发展因而是与国家工业化过程联系在一起的。到50年代后期计划体制完全确立之时，中央政府已经有能力通过由行业管理部门和地方政府构成的管理网络，集中调度全国的资源推进工业化。中央政府的经济管理部门中除了计划财政等带有综合管理性质的机构，还设有几乎对应于每一个行业的职能部，对各自所属的国有企业实行自上而下的纵向管理，这就是通常所说的“条条”管理。此间有一个特例便是农业，绝大多数农业生产能部门对农业的管理是通过基层政权组织实现的，农村经济、农业人口和农民实质上都划归地方政府的直接管辖范围。此外，由于国家政权按行政区划分级设置机构，从省到县的每一级政府作为特定区域的总管，也设有与中央职能部门对口的机构。地方政府对当地经济的管理被通俗地描述为“块块”管理。中央职能部门所属的企业虽然建在地方，其经营活动却不受地方政府管理，只是在基础设施使用和从业人员生活消费品供给方面与后者发生联系。而且，由于管理层具有政企合一、党政合一的特点，企业中的党组织关系属于地方。
在这样一个复杂的制度框架里发生的集权和分权事件，自然不似发达的市场经济国家那样主要涉及公共财政领域，而是除此以外还关系到基建投资、企业归属、物资分配、劳动工资管理、以及物价控制等方方面面的经济活动。中央与地方之间管理权限的调整，既牵涉政府决策过程集中或分散的问题，又伴随着政府与企业之间经营管理权的此消彼长。可见，中国的集权与分权包含着比发达市场经济国家更为广泛和丰富的内容。所谓“条块管理格局”的变化，不仅是80年代经济改革的重要一幕，而且还贯穿着改革前中国计划经济运行的历史。在经历1949—52经济恢复时期之后不到30年的时间里，条块关系几乎每隔三、五年就要变化一次。这表明其中任何一种状态都没有达到最高决策层的预期。
关于这段历史，有一种颇具影响的观察结果，就是条块关系的变化与中国的经济周期相吻合：经济繁荣之时中央开始下放权力，萧条来临之际则将权力上收。如果事情果真如此，那么中央的行为似乎就有悖常理，为什么不坚持有利于经济增长的集权管理模式，却偏要通过分权招致经济下降呢？倘若仅仅是将这些作者的描述与同期的国家财政统计相比较，就会发现事情并不那么简单。至少可以肯定，1957和1980年的分权，都是在前一年国家财政巨大赤字的情况下进行的。由此是否可以推测这两次分权的目标包含着让地方分担赤字包袱的成分呢？虽然每次集权或分权都未见得是为了解决财政危机，但据此仍然可以假定，中央和地方之间较大的权限调整或是由于严重的经济困难，或是出于最高决策层对国内或国外政治形势变化的考虑。
根据公开发表的历史资料判断，在面临严重的经济困难时，最高决策层既可能作出集权又可能作出分权的决策，而且还可能采取在某些领域集权另外一些领域分权的措施。60年代初的集权多半属于第一种情况，80年代初的分权便是第二类例子，而70年代末的调整可以视为典型的第三种状态，例如中央政府在上收工业管理权的同时，开始放松对农产品的管制。第一种情况类似于战时应急措施。50年代末的大跃进运动严重破坏了正常的社会经济秩序，导致国民经济大幅度萎缩、物资极端匮乏。每一个经历过那个年代的成年人大概都不会忘记“有钱买不到东西”的萧条景象。此时的中央集权，犹如战时国家垄断，为的是利用强大的行政网络分配极为有限的物资，以维持经济运转、人民生存。例如，1961年中央管理的工业主要产品有400种，其产值占工业总产值的90%；对基本生活消费品定量供应的制度相应扩展了实施范围，从粮棉布到肉蛋烟酒乃至肥皂等，都纳入了凭票购买的系列。
第二类情况的出现或由于经济状况不似前一种那样恶劣；或由于最高决策层试图探索新的制度安排以解除困境；此外，也许这两种、甚至更多的因素在同时起作用。导致80年代初分权的直接原因首先是财政困难。其时，历经“文革”重创的国民经济逐渐恢复正常，中央在70年代末采取农产品收购提价和增加城市食品补贴的措施后，虽然有力地刺激了农业的增长，中央财政却已不堪赤字重负，所以才会重寻分权的举措。只是此番分权几乎一发而不可收，它与轰轰烈烈的农业经济改革、农村工业化、以及随之而来的扩大企业自主权、突出中心城市地位、价格双轨制等多种制度创新一起，最终汇成浩浩荡荡的市场取向的全面改革。市场化以多元经济主体的存在为前提，而地方政府借助于经济改革迅速扩大了资源配置权。在这种情况下，相对于以往的高度集权，决策分散化的趋势显然就不可逆转了。
改革以来分权的趋势尽管日益强大，依然有集权过程与之交替发生，而且这两种管理方式的变换还明显地成为导致经济波动的直接原因。如此看来，撇开政治风波的影响不谈，经济决策权的“上收”或“下放”，也许是计划经济（包括目前的转折时期）条件下最高决策层对经济困难（或权曰经济低谷）所能作出的唯一反应，而这种反应却不能从根本上消除产生这些困难的原因。
一些关于计划经济的研究已经从不同角度表明，由公有制特有的资源分配方式所决定，消费需求呈刚性增大，投资因投资者不担风险而不断扩张，从而使名义国民收入总是具有货币增广的趋势，总需求总是具有大于总供给的趋势。在价格扭曲情况下，资源在企业、行业、地区之间乃至在它们各自内部的配置又总是低效率。这样，倘若上述因素不变，无论是集权还是分权，都解决不了制度性短缺的难题。只不过在这两种管理方式（决策机制）下，制度自身内在的弊病以不同形式表现出来而已。在集权计划经济机制下，劳动努力程度递减，资本生产效率下降，创新程度不足，经济管理机构官僚化倾向严重，整个经济运行机制趋于僵化，经济活力逐渐衰退。然而总需求却不可遏止地增大，日益严重的短缺现象以及本国经济实力与发达国家显著拉大的差距，终究会使决策集团达到寻求变革的地步。可是在计划经济的框架里，除了调整行政管理方式外并无其他妙计可用。所以只能采取分权的对策，通过刺激地方政府和企业的积极性来实现增加总供给的目的。问题在于，分权计划经济机制只是在它的初始阶段带来效率的提高，因为它毕竟多了几分激励。可也正因为决策主体增加，各方又均无预算硬约束，企业之间和地方政府之间对资源的争夺便导致总需求迅速膨胀、资本过度利用、结构更加不合理等恶果，这就迫使决策层不得不重又采用集权的办法来抑制总需求。
就中央与地方的关系而言，地方政府的经济决策权在反反复复的集权——分权变动中逐渐扩大。也就是说，分权——集权的转换范围如同钟摆震荡一样越晃越小。一方面，各地的讨价还价不免使权力上收的过程中总有一部分留下来。例如对财政管理权限的划分便是如此。即使是在改革前的1950—76年期间，地方财政历经“统收统支”、“统一领导，分级管理”、“以收定支，五年不变”、“总额分成，一定一年”、“收支挂钩”、“收入固定比例留成”和“收支挂钩，总额分成”等多次管理制度变更后，扩大了收支范围。1965年地方财政收入与支出在全国财政中所占的比例分别为67%和38%，而1976年则扩大到87%和53%。另一方面，地方政府尽可能地利用每次权力下放的机遇，迅速扩大那些原本就不属于中央管理的经济领域，使地方政府在整个经济中所管理的份额相对增加，从而有可能降低下一轮集权的程度。
尽管集权程度在每一轮权力下放和上收的过程中逐步缩小，却并不意味着权力可以无限制分散。关于政府的权力何处需要分散何处必须集中的原则，法国思想家托克维尔（Tocqueville）的见解极为精辟。他通过区分统辖权和行政权，清楚地界定出权力集中或分散的领域。那些必须通过统一的国家形象行使的权力或关系到全体国民利益的国家职能（例如外交和国防）应该集中，意即统辖集权（governmental centraliation），只与某一部分国民利益有关的公共事务（例如地方治安和社区垃圾处理），则不必置于同一个权力机构的管理之下，这可概括为行政分权（administrative decentralization）（Tocqueville,1988）。由此不难设想，一个国家若无统辖集权便难以保持国家统一和社会稳定，如果缺少行政分权则很可能扼制国民的主动性和社会的进步。一个富有活力和凝聚力的国家必定有着这二者的最佳结合。眼下，中央与地方在经济管理领域里的博弈仍在继续。只要二者权限的划分和协调尚未纳入法制的轨道，只要政府依然垄断着绝大部分资源的配置权，这种博弈就总不免带来较为强烈的经济震荡。好在如今决策层面对经济低谷时已不仅仅依赖于权力上收或下放的变换，向市场经济的转折至少提供了传统计划经济手段之外的选择。这一转折不仅有可能最终消除经济中的制度性短缺，而且还逐渐显示出减轻中央—地方博弈所引起的经济震荡程度的曙光。