次贷危机后全球金融监管理论的新近进展，本文主要内容关键词为：进展论文,金融监管论文,危机论文,理论论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
次贷危机爆发至今，在如何改善全球和各国金融监管体系方面的讨论不断深入，有可能引发体系性风险的大机构成为监管的重要对象，如何防范金融机构“大则不倒”的道德风险并降低危机救助成本，是危机中得到广泛关注的问题。全球金融监管体系也面临逐步趋同和强化协调的现实压力。
一、次贷危机爆发初期金融监管的主要变化
在次贷危机爆发初期，金融监管的焦点集中在如何对金融机构实施救助，如何恢复金融体系的流动性，以及如何降低金融机构的高杠杆等方面。因此在2009年之前，讨论次贷危机和监管政策的关键词汇，包括全球金融监管合作、修正新巴塞尔协议、重新考虑公允价值和资本充足率的顺周期性、金融机构的去杠杆化和有毒资产的清理方式等。在次贷危机中期，则突出了压力测试和薪酬约束的重要意义。巴塞尔委员会在次贷危机初期，出台了三项文件（见表1），一是关于公允价值度量的报告，二是关于健全流动性监管原则的咨询文件，三是关于额外风险资本要求的咨询文件。
第一，公允价值的度量与建模报告。巴塞尔委员会指出了公允价值评估有待提高的主要内容。1、建立起银行在市场条件恶化、市场价格变化无法预测情况下的应急计划，并对复杂金融产品的风险管理分配更为充足的资源；2、银行在风险与价值评估过程中不应过多依赖于外部评级，信息来源应该多样化，稳健的内部评价方法尤为重要；3、在当前的会计准则下，银行采用公允价值进行价值度量是由多方面因素决定的，在流动性不足的情况下，银行对金融产品的估值更加依赖于模型。因此，为了提高价值评估的透明度，巴塞尔委员会正在努力发展用于评估银行估值过程稳健性和提高风险管理水平的指引；同时，与会计和审计标准的制定者、审计人等角色进行合作，以提高公允价值的正确性和透明度。
第二，健全流动性监管原则的咨询文件。对于在次贷危机中所表现出来的银行部门流动性危机，巴塞尔委员会出台了关于健全流动性监管原则的咨询文件，旨在提升银行流动性风险管理水平和全球监管能力，尤其是在流动性危机中的恢复能力。内容包括：1、全面识别、衡量各种流动性风险；2、加强压力测试，强调了对整个市场范围内压力因素的测试，以及在紧急时期融资能力的压力测试；3、发挥监督者的作用，强调了各监督人在加强流动性风险管理过程中的沟通与协作；4、加强对国内与跨境支付、结算所产生的当日流动性风险的管理。
第三，交易账户中额外风险资本要求的咨询文件。巴塞尔委员会出台了对交易账户中额外风险资本要求的计量准则，该准则是对委员会于2007年10月出台的额外违约风险资本要求计量准则的延续。1、在新准则中，委员会扩大了资本要求考虑的风险范围，全面考虑了危机时银行交易账户中债务抵押债券（CDO）及其他二次证券化产品（re-securitizations）的损失，因此，IRC的计量也反映了由违约、信用等级变化、增大的信用差价及股价波动等因素带来的价格变化风险；2、文件在其对新巴塞尔协议市场风险框架的修正中，提出了对内部VaR模型的改进，进一步调整了在现行会计准则下对交易头寸市场风险暴露的估计方法。
二、次贷危机逐渐平息后金融监管范围的扩大化趋势
2009年3月份之后，次贷危机逐步趋于平息，巴塞尔委员会和各国中央银行率先出台一些新的监管思路。目前讨论的次贷危机和监管政策关键词，已逐步转移到金融监管范围的扩大、逆周期的监管思路和体系性金融风险的防范、“大则不到”的再思考和“生前预嘱”的重要性以及全球监管合作和信息共享等等。其中，美国财政部于2009年6月17日发布了《金融监管改革——新基础：重建金融监管》。巴塞尔委员会跨境银行处理组在2009年9月发布《跨境银行处理组报告及建议》，针对大型关联跨国金融机构的处理问题提出了十项建议。此外，巴塞尔委员会发布《巴塞尔协议框架的改进》，对第二大支柱监管过程做了补充。监管改革表现为扩大监管范围、以具有系统重要性的金融机构为监管重点、加强国际监管机构间的合作与协调等。
第一，金融监管的范围不断扩大，以扫除监管盲区。1、在监管的重点对象方面，以有可能引发体系性金融风险的大金融机构为监管重点，并且认为这些机构具有“准公共产品”（quasi public goods）的性质，因此监管当局必须努力防范大机构的道德风险和系统崩溃，降低危机救助的成本。2、在对机构监管的扩大化方面，未来监管当局可能要求所有对冲基金和其他私募基金必须在证券交易委员会注册，不再理所当然地享受监管豁免。3、在对产品监管的扩大化方面，产品创新本来是金融机构在市场竞争下的自主行为，但衍生产品设计和定价的复杂性、交易对手的高度关联性、风险传染的不确定性和低可控性，使得监管当局高度警惕。目前国际金融监管有明显的加强对资产支持证券和衍生品监管的趋势，以提高衍生品交易市场的效率和透明度，不仅如此，所有具有系统重要性的支付清算活动也都将受到监管。4、在对金融机构治理结构监管的扩大化方面，在次贷危机之前，全球经历的是放松管制和自律监管，而目前这种趋势已逆转，金融从业人员的薪酬、金融信息系统建设等本来属于银行内部治理的范畴，现在也很有可能纳入监管视野。
第二，为抵御系统性风险，金融机构的资本计量有扩大化趋势。在次贷危机初期，巴塞尔委员会承受了一定压力，公允价值的引入和内部模型法的广泛运用使得金融机构的资本充足率具有顺周期性，而目前，对银行资本的定义和理解则更为深入。1、如我们熟知的那样，银行资本通常包括核心资本和附属资本，而目前，这样的观念向更有利于抵御风险的广义资本（generalized capital）的概念转变。从广义资本的角度观察，银行资本至少还应该包括拨备水平、对存款保险公司交纳的保险费等因素，同时银行体系的法定准备金率水平、银行业是否有政府信用担保也十分重要。危机显示，在较高的法定准备金率要求下，在银行遭遇流动性危机甚至财务困境时，中央银行注入流动性的能力往往更强。由于银行的次级债越来越集中在银行间市场发行，持有主体也往往是金融机构，因此是否应当把次级债完全纳入附属资本已经存在争议。2、表外业务所耗用的资本存在不确定性，因此增强风险缓释技术十分重要。巴塞尔委员会明确指出，金融机构应强化风险缓释机制：监管者应推进金融机构使用风险缓释技术以降低系统性风险，保证在危机或金融机构解体时期核心的金融功能具有可恢复性。风险缓释技术包括可行的净额结算协议、合格的抵押担保品、隔离客户头寸等等。此外还应该通过将标准化衍生品合约引入受监管的交易所、衍生品合约集中清算、增强衍生品合约的透明度等方法降低风险。3、在资本定义和计量的改进方面还包括其他一些建议。例如根据金融机构的系统重要性动态调节拨备水平，以便在压力时期获取应急资本。为避免应急资本的顺周期性，可以设立特别缓冲资本，在繁荣时期积累缓冲资本，在情况恶化时提取缓冲资本。监管当局和金融机构对资本的理解、定义和计量都取得了明显进展。
第三，监管当局对金融控股集团的监管逐步深入，要求从复杂化向简约化转型。1、金融集团的结构如果过于复杂，不仅给金融集团自身，也给监管者带来识别和管理风险的挑战。巴塞尔委员会《跨境银行处理组报告及建议》指出，要降低金融集团结构和业务的复杂性以及关联性。监管者应同当地处理当局密切合作，以正确理解金融集团的结构、组成部分在危机中应怎样处理。如果国内当局认为金融机构的结构太复杂，不便于危机时有序、经济地处理，应考虑对那些庞大机构加以监管，通过资本或者其他审慎性要求来简化集团结构，以保证解体过程的有效进行。2、复杂化向简约化的转型集中在三个方面。首先是机构的简约化，商业银行组织机构的发展规划要充分考虑到成本因素、风险因素和经营效益因素，不能一味地迷信“大而不倒”的神话，为了追求规模盲目扩张结构。其次是经营模式的简约化，商业银行的经营模式必须与商业银行本身的分析管控能力相适应，保持经营流程和管理手段的简洁有效。再者是产品的简约化。尽量避免开发那些结构过于复杂、衍生链条过长的结构性金融产品，使金融产品做到简单易懂，能为广大金融消费者了解，从源头上控制金融风险。
三、大机构成为防范系统性风险的重点监管对象
次贷危机之前，放松管制和金融混业的浪潮，导致金融机构不断巨型化，协同效应和交叉销售带来了巨大利益，但也产生出高杠杆化、风险辨识复杂化等问题，“大则不倒”机构如果陷入危机，就有可能诱发系统性风险，也会给救助带来巨大的道德风险和社会福利损失，这使得“大则不倒”机构日益成为重点监管对象，监管当局要求大机构瘦身和制定应急处理预案就十分重要。
第一，次贷危机之后，如何重新认知“大则不倒”机构？危机中诸多大型跨境金融机构的破产给监管者造成许多难题，使得监管当局不得不考虑设立特别的处理机制以应对大机构倒闭引发的系统性风险问题。1、在金融危机中，大机构的严重问题给监管当局两种现实选择。一种是通过注资和流动性援助稳定大机构，遏制系统性风险；另外一种是监管当局允许大机构倒闭，进入一般的破产程序，但却面临体系性危机爆发的可能。这迫使政府往往选择救助。这种可预见的选择向纳税人施加了巨大负担，甚至会对不同规模的金融机构之间能否展开公平竞争产生负面影响。因此，危机至今，监管当局倾向于认为“大则不倒”的概念破坏了正常的监管规则。2、如何处理“大则不倒”问题？管理者需要一种特殊的处理程序，使其可以有序处理具有系统重要性的大机构。因此监管者有必要了解大机构的交易对手、交易产品的风险特性、交易部门的关键流程和人员，或者说，监管者必须更注重现场监管，并能够跟随甚至领先市场，了解大机构在金融市场上所处的风险状况。在跨境处理这些细节时，监管者面临更多法律和政治障碍。迄今为止，大机构已被定义为系统性风险的重点暴露单位，从而需要对其进行结构简化，或者事先制定应急处理计划。
第二，次贷危机之后，巴塞尔委员会严厉批评大机构的复杂化往往是出于监管套利或税收方面的考虑，而不完全是出于竞争压力的创新，分拆已在所难免。1、巴塞尔委员会跨境银行处理组关注大型机构的复杂性和关联性问题。复杂性的产生往往由于税收或监管因素，一旦这类机构倒闭，风险将传播至其他市场、支付体系或其他系统重要性机构中。跨境银行处理组因此建议应当简化大机构的组织结构。2、在过去20年间，金融混业和兼并浪潮造就的大机构，过多涉及多元化、跨地域、跨文化的业务，使其核心业务不清晰，金融机构承受的市场风险也日益增加，大机构的总部对事业部和分支机构的控制力日渐下降，管理上容易出现更多的无人问津的漏洞。即便从摆脱管理困境而言，大机构也需要对机构、人员、产品、流程进行简约化。3、大机构的规模过大，如果不再瘦身的话，政府对其危机救助几乎是不可能的。许多金融机构资产规模已是所在国GDP的数倍，这些大机构的“大则不倒”已含有明显的道德风险和系统性风险。一旦倒闭，本国监管当局将无力救助，导致危机从国内向国际的传染难以约束。目前一些监管当局正在对金融机构施加压力，要求这些金融机构开展重组或分拆。目前，ING已经被分拆；花旗宣布将自身分拆为花旗银行和花旗控股，逐步缩减成一个只有1.4万亿美元资产的银行机构，花旗控股则将逐渐消失；德意志银行恐怕最终也将被分拆。
第三，次贷危机后，巴塞尔委员会等致力于形成一个针对大机构的应急处理机制。巴塞尔委员会《跨境银行处理组报告及建议》指出，危机突出地表明，全面危机预防应当关注大机构破产甚至国家破产问题，某些大机构在金融体系中起到中枢作用，类似于基础设施或公共事业设施，因此应急处理计划应该成为复杂的大型跨国机构监管进程的一部分。而美联储理事Daniel K.Tarullo认为这种机制应包含三个关键因素：1、应急处理机制只有在大机构倒闭会对金融稳定产生严重负面影响的情况下才可以使用。一旦启用，政府有权有序地重组或者清算大机构，包括出售资产、负债、公司的业务单位，将公司的系统性重要业务转移给第三方，或根据相应的补偿安排拒绝偿付公司繁重的合约。2、在保持金融稳定的前提下，倒闭公司的股东和债权人应当最大限度地承担损失。股东应当为公司的破产买单，不应从政府处理过程中获益。为提高大型关联公司债权人的市场约束，公司无担保的债权人也应当承担风险，损失程度和适用方法依具体情况而定。3、在应急处理机制中，任何政府援助的最终成本应由大机构承担，而不是由纳税人承担。次贷危机中，许多大机构直接或间接地从援助中获益，引发了公众不满，因此必须要大机构付出成本。为避免成本估价的顺周期效应，这一成本可以允许大机构延期支付，但不能逃避支付。
四、寻求降低危机救助的道德风险和救助成本的事前机制
次贷危机造成了严重财政赤字和失业问题，但危害最大的仍然可能是银行业经营中杠杆率过高、遭遇困境时“为起死回生而一搏”（gambling for rescure）的道德风险问题。似乎那些大银行总是相信，政府会充当最后的救助者。如何化解中央银行“最后贷款人”的义务和银行铤而走险之间的冲突？
第一，在次贷危机之前，前瞻性的研究指出，中央银行对大银行行使救助时，可以采取“建设性模棱两可”（constructive ambiguity）的方式。传统的最后贷款人理论存在明显缺陷。1、中央银行所能支配的资源毕竟是有限的，必须有选择地、谨慎地使用最后贷款人职能。Goodhart和Schoenmarker于1995年对24个工业国家银行业的研究显示，在全世界的104个银行危机案中，有73个被挽救，或者说，大多数问题银行都得到了救助。2、某些金融机构规模很大，中央银行考虑到其倒闭可能会导致体系性风险，传统的中央银行最后贷款人职能将使得这些大银行产生更强烈的道德风险。因此，中央银行的最后贷款人职能必须是“建设性模棱两可”的。简而言之，就是中央银行绝对不事先承诺一定救助问题银行，银行在身陷困境时是否得到中央银行的救助，取决于中央银行对问题银行如果破产对金融体系产生的冲击成本，以及中央银行为救助问题银行产生的救助成本之间的权衡。最早提出这一概念的是1990年美联储纽约分行总裁Corrigan，他在对美国参议院所做的演讲中认为，中央银行在实施最后贷款人政策的时候，是否做、何时做、如何做等实质内容事先是不确定的。最后贷款人政策的实施要依据中央银行对案例具体情况、产生背景、采取行动的成本收益分析等来判断。3、“建设性模棱两可”在次贷危机前得到了关注，但不是普遍关注。例如1997年G10在关于中央银行职能的报告中也提到：中央银行应从谨慎出发，关于是否、何时、在何种条件下提供支援的任何预先承诺都应该制止。Rudolfs和Kristian建立了动态模型，认为“建设性模棱两可”将是中央银行的最优选择，它可以在兼顾市场纪律和资本配置的基础上改善福利。
第二，在次贷危机之后，更多的研究倾向于认为，中央银行即便行使最后贷款人职能，也应该容忍银行有序破产，降低社会福利损失。这种思路被称为“生前预嘱”或“金融死亡小组”。1、银行业已经改变了。一是从传统的和资本市场相对分离的“存贷结”模式的被动银行，向和资本市场密切关联的发起－分配模式（originate to distribute）的主动银行转型；二是银行的交易对手越来越集中在金融机构，交易账户的重要性日益突出，银行成为“高度自我交易”（High element of Proprietary Trading）的银行，银行体系被纠结在一起；三是保证金交易和衍生工具使得单个机构和整个系统的杠杆水平具有高杠杆性、不确定性和突发性。银行和监管者因此必须进行自我组织，以便在危机之时瓜分在系统中举足轻重的公司，以降低中央银行行使最后贷款人职能时给纳税人带来的巨大负担。2、根据拟议的“生前预嘱”的相关法律，任何金融企业，只要以某种方式“把损失强加给股东”，就可能走向灭亡。“生前预嘱”设想在G20伦敦峰会上得到了正面评价。有了“生前预嘱”，一家垂死银行引起的骚动自然就容易着手解决了。雷曼兄弟曾有2985个法人机构，假设“生前预嘱”能迫使银行生前较为清晰地描述客户关系和破产清算预案，而中央银行或者存款保险公司大体上只是“预嘱”的执行人，那么破产也许不会引起那么大的混乱。3、尽管“生前预嘱”比“建设性模棱两可”得到了更多的关注，但其缺陷也较为明显。美联储理事Daniel K.Tarullo指出了“生前预嘱”的局限：一是很难预测出公司哪一部分在危机时面临压力最大，哪一地理区域受影响最严重，也不会知晓危机时的具体经济状况和市场状况如何，交易对手和其他机构的稳定性如何；二是政府可能不愿意依赖一个濒临倒闭的金融公司制定的清算计划；三是机构的管理层可能会在计划中尽可能地保存股东权益。然而监管者的目的是在危机中对公司进行有序的清算，几乎意味着消灭股东的利益。关于“生前预嘱”的讨论已吸引多方的视线，它是否能够降低大机构的道德风险从而降低中央银行的救助成本、是否能最终成为各国陆续制定实施的一项金融监管措施，还有待观察。
五、全球化下的金融危机需要金融监管的国际合作
金融全球化的背景下，针对危机的全球性治理机制仍然缺位。次贷危机显示了全球范围内，多边机制、区域机制和各主权国家协调监管标准和治理框架的迫切性，并致力于最终形成全球性的统一监管框架。
第一，全球金融监管标准存在明显的趋同压力。1、巴塞尔委员会在《跨境银行处理组报告及建议》中提议：对跨国金融机构的监管应保持一致性25。国家间应尽量寻求一致的处理工具和措施，以便协调那些在许多地域都有业务的金融机构的解体过程。有效的国际化机制是在处理跨国机构时，怎样在分担损失和提供可行援助等方面达成一致。这些问题的有效处理需要管理协调和监督合作，并且在大机构失败之前就落实。2、全球监管准则和会计准则的趋同。例如国际会计组织已致力于在独立的标准制定过程中，实现单一的、全球性的会计标准；改革薪酬管理体制，支持金融稳定，将薪酬与长期价值创造结合起来。G20也要求各国财长按照《行动方案》中的时间表执行决议，并由金融稳定委员会（FSB）和IMF监督进展情况，力求建立全球统一的对监管标准进行检查、执行和评价的准则。3、增强产品的标准化和透明度，尤其是复杂金融产品的透明度，以确保金融机构的财务状况为监管当局和公众所了解。
第二，全球监管信息共享是国际协调的现实途径。为此，国际金融机构应设计并实施母国和东道国监管信息共享机制。1、巴塞尔委员会《跨境银行处理组报告及建议》指出，具有重要跨境业务的金融机构应当巩固和维护管理信息系统。信息应包括组织结构、交易对手的头寸、银行经营依赖的支付和交易系统等等。银行向监管者提供管理信息系统的权限，以保证监管者评估银行风险管理和可能的应急清算计划。2、改进管理信息系统对改善监管有明显帮助。巴塞尔委员会《跨境银行处理组报告及建议》指出，如下信息应当尽量在全球范围内协调：一是监管者管理跨境项目的信息（如交易对手、每个法律实体的存货资产、地理位置的列表）；二是金融机构所持资产、压力情景下法律限制和监管限制对集团内资产转移的影响；三是全组范围内的应急融资计划；四是净额结算以及转移金融市场合约所需要的信息、与客户资产保护相关的事先安排、员工能力和金融机构的运营能力；五是记录保留、信息整合和其他信息技术系统的备份和恢复性计划。
金融机构、市场和产品的全球化，必然要求监管框架的全球化，从长远来看，这回到了布雷顿森林体系解体以来讨论已久的国际金融秩序的改革问题。从中期来看，多边的区域和主权国家之间的监管框架存在标准趋同、信息共享的趋势。从短期来看，金融监管协调可能更多地反映次贷危机促成了有史以来最为庞大和最为协调的财政与货币刺激措施，而目前是到了各国协调各自退出战略的时候，以协调和合作的方式实施退出政策，使金融体系回到以市场主导的正常轨道。
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