政府购买视角下的农村环卫服务供给研究
——以泰安市为例
周凯
（山东农业大学 山东泰安 271018）
【摘要】 当前我国政府购买农村环卫服务正处于起步阶段，购买环卫服务的时间较短，还没有形成长期有效的环卫服务供给机制，需要进一步的探究。本文对泰安市下属部分村庄的环卫服务数据进行整合，分析泰安市当前环卫服务供给机制中存在的问题及原因。在此基础上进一步提出，只有正确处理好购买过程中政府、环卫公司与村民之间的关系，增强村民与村集体的权力，才能进一步提升农村环卫服务供给的质量，实现农村环卫工作的长期有效治理。
【关键词】 政府购买；环卫服务供给；村民参与
一、研究背景
习近平总书记在主持乡村振兴战略第八次集体学习时强调，要增加对农业农村基础设施建设投入，加快城乡基础设施互联互通，要建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。
近年来，随着我国各级政府对农村生态环境建设投入的人力、物力与财力都不断加大，许多农村地区的环境状况得到了极大改善。但是在部分农村地区仍存在污水横流、垃圾围村的现象，农村垃圾治理问题急需破解。为了营造良好的农村生态环境，实现生态宜居的总目标，补足乡村振兴战略中的公共服务短板，我国现以全面开展了村庄清洁运动。通过动员人民群众广泛参与农村环境治理，形成整洁、有序、干净的村庄环境，彻底解决农村环境脏乱差的问题。
山东省委、省政府高度重视农村生态环境，积极出台文件指导地方开展工作。2014年山东省委办公厅、省政府办公厅出台《关于加强城乡环卫一体化工作的意见》，就城乡环卫一体化工作做出具体安排。在出台文件的同时，山东省在全省范围内推广政府购买的环卫服务供给方式，将供给环卫服务的职能委托给资质符合要求的社会资本。社会资本按照合同要求雇佣环卫工人，配置环卫基础设施，提供相应的环卫服务。在政府购买服务的供给体系下农村环卫工作不仅获得了专业性的技术，还有效解决了环卫资金短缺，乡镇政府环卫投入不足的问题。在各级政府的共同努力下，山东省农村环卫工作已取得了极大的成效，农村生态环境有了明显的改善。
2.2 两组临床生化检验指标及评分系统分值比较两组白蛋白（albumin，ALB）、血Na+、总胆红素（total bilirubin，TBIL）、降钙素原（procalcitonin，PCT）、凝血 酶 原 时 间（prothrombin time，PT）、肌 酐（creatinine，Cr）、Child-Pugh评分差异有统计学意义（P＜0.05），SBP患者血浆PCT检测值明显高于非SBP患者，符合SBP患者是细菌感染性疾病的诊断。说明 ALB、血 Na+、TBIL、PCT、PT、Cr、Child-Pugh评分与SBP有明显相关性，是失代偿期肝硬化并发SBP的易感因素，见表2。
虽然当前山东省的城乡环卫一体化已经基本实现，但是作为农村环卫服务供给方式的政府购买（《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020 年）》等文件明确了政府购买服务的要求）却仅仅处于刚刚起步的阶段，还未能形成完善的服务供给机制。本文通过对泰安市部分地区环卫状况的调研结果进行分析，概括现行农村环卫服务供给机制，找出其中存在的问题，通过委托-代理理论对其进行分析，发现问题成因并提出相关建议。
③在实行政府补助与农民自筹挂钩，多筹多补、先干后补等政策基础上，加大一事一议、民办公助、以奖代补、财政贴息等扶持政策，降低农民自筹资金比例，支持坑塘建设项目的实施。
目前的社会环境下,饮酒是难以避免的应酬内容,在我国的酒文化也有非常悠久的历史,而长期大量的饮酒会对肝细胞膜、细胞器膜造成损伤,膜磷脂丢失,长期如此会让肝脏微循环受到影响,肝细胞功血和供氧不足,让肝细胞的损伤情况加剧。有些损伤会对肝功能产生一定程度的影响,导致患者换上酒精性肝硬化疾病。临床中对该疾病采取常规的治疗方式,无法获得十分可靠的治疗效果,甚至无法对该疾病的症状进行较好的缓解,还原型谷胱甘肽是促进糖代谢,对多种酶进行激活的药物,能够让肝脏获得保护,在治疗酒精性肝硬化的时候,能够发挥出比较大作用。
二、研究综述
政府购买在我国的发展时间虽然很短，但其作为一种全新的公共服务供给模式仍然得到了一些学者的关注与研究。目前国内对政府购买环卫服务的研究主要集中于其存在的问题与解决措施这两个方面。张新文等学者（2017）认为政府购买农村环卫服务存在政策执行不及时与配套制度缺失，缺乏服务供应主体与评估机制不健全，村民参与度低与社会资本选择性承接服务等问题。他提出通过加强政府的合同监管能力与促进不同部门的协作相结合，培育服务供应主体与完善绩效评估相结合，实行服务精准购买与引入村民自治条例相结合等方式，实现农村环卫服务有效供给。赵新峰等学者（2016）认为政府购买环卫服务的过程中存在购买范围不明确、资金保障不到位、绩效评估机制不健全、缺乏相应法律与制度保障等问题。他提出通过制定购买清单和规范购买程序，健全购买环境服务责任机制，完善绩效评估体系，探索服务定价机制等方式来进一步提高政府购买环卫服务的质量。王建国（2015）认为政府购买环境服务存在法律制度不健全，缺乏相应配套政策，购买流程不规范，购买标准缺失，缺乏第三方监督机构等问题。他提出应该从明确购买范围，完善政策体系，建立采购竞争机制，健全评估体系，培育社会力量等方面推动政府购买环卫服务的发展。
当前看来，我国学术界对于政府购买环卫服务的研究还比较少，缺乏对于这一领域的实例研究与微观层次的分析。国内学者主要从整体的政策与制度领域对政府购买环卫服务进行了探究，发现了其在购买程序、资金保障、运行机制等方面存在的缺陷，对于提高政府购买的水平具有积极意义。但此类研究往往立足于全局领域对政府购买环卫服务进行研究，忽视了各地区之间情况的差异性与复杂性。而且此类研究缺乏对于政府购买服务中村庄参与的探究，也没有意识到村民在环卫服务供给中的主体性地位。
本来我们的手套、口罩、标志服、扫帚等环卫工具都是由公司三个月发放一次，但是最近公司已经有快五个月没有下发新的环卫工具了，我们现在一直在用以前旧的环卫工具打扫卫生。（西安村环卫工人访谈材料）
本文试图通过泰安市部分地区的调研，对现行政府购买环卫服务供给机制进行具体探究，以期填补学术界对政府购买环卫服务中村庄具体参与的研究空白，深化国内学术界对于政府购买环卫服务领域的探究，并为优化环卫服务供给机制提供理论支持，希望最终能够为农村环卫工作的发展作出贡献。
三、泰安市农村环卫服务供给实践探究
笔者于2019年2月在泰安市下属部分村庄开展了为期14天的实地走访调研。并且通过对村委会工作人员的访谈、相关环卫部门工作人员的采访、村民的调查和对各类资料的查阅等，详细了解泰安市部分村庄的环卫概况以及环卫服务供给方式、资金筹集等一系列情况。泰安市自2015年起已实现城乡环卫一体化镇村覆盖，构建了县（区）、镇、村三级环卫管理网络，形成了“户分类、村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理体系。同时在环卫一体化活动中引入了市场化运作模式，通过政府购买的方式将环卫服务委托给资质符合要求的环卫公司，形成了政府主导、公司参与和村民配合的多主体环卫治理模式。
（一）政府购买的环卫服务供给机制研究
政府虽然在名义上拥有对于环卫服务的监督、管理与考核的权力，但是在实际的权力行使中却会出现问题。检查人数少、检查频率低、检查周期短的环卫督查小组根本不可能对众多村庄的环卫状况进行详细的检查，环卫检查往往只是流于形式。在政府监管不力的情况下，以盈利为目的的环卫公司势必会通过背离服务合同要求的方式来节约服务成本，提高公司收益。刘泰洪（2018）也认为在政府难以对代理人实行有效监督的情况下，代理人（环卫企业）容易采取偏离服务目标而对自身有益的机会主义行为。
1.政府负责监督与考核
信息化水平的发展提高了气象预警信息发布手段的丰富性，除了传统的电视、广播、大喇叭渠道外，还可以通过互联网和短信的形式来发布预警信息。下文主要对几种常见的气象预警信息发布手段进行对比分析，阐述其优劣，以供各级政府和气象部门参考。
村容村貌是村庄的一张脸，村庄的环卫工作自然是“形象工作”，正是因为环卫工作的这种重要性与特殊性，导致上级无论是对村庄的任何工作进行检查都会牵扯到环卫工作。特别是在“创卫”等政治性任务期间，为了应对上级政府对于村庄环卫状况的各种突击检查，地方政府往往要求公司提供合同规定之外的服务，通过延长环卫工人工作时间，加大工作量等方式确保村庄整体环境状况的整洁有序。
2.环卫公司提供服务
2.1.2 料液比 一般情况下，在料液比较大时花青素提取效果较好。山竹果皮花青素提取量随料液比升高而降低，而溶液中花青素含量随料液比升高而升高。花青素提取量曲线与溶液中花青素含量曲线出现一个交点，此时，料液比为1∶28。当料液比过大时则会造成不必要的溶剂浪费和能源消耗，故正交试验料液比选用1∶25～1∶35。
3.村庄配合环卫工作
参考模型将应用类型、开发模式和实现技术结合起来，从高层级的应用类型分类到低层级实现技术，清晰展示了技术选型的路径走向。
环卫公司按照服务合同的要求，雇佣相关的环卫工人，提供主干道垃圾收集、绿化修剪、道路清扫、垃圾箱中垃圾的收集与运输，压缩站相关设备的运行与维护、垃圾压缩与运输等服务。简单地讲，当前公司主要负责的是“村收集，镇转运”这两个环节的工作。
村庄方面既是垃圾产生的源头，也是环卫治理的核心要点，在现行垃圾处理体系的“户分类，村收集”这两个环节中作用很大。当前在邱家店镇下属的44个行政村中，村民生活垃圾已经实现袋装收集，每家每户都备有统一的双色塑料袋用以区分可回收与不可回收的垃圾，有效实现了各类垃圾的无害化、资源化分类，提高了垃圾的回收利用率。每个村庄的垃圾桶、垃圾池等环卫基础设施的位置摆放与选址都由村委会决定。每个村庄的环卫工人人选一般都是由本村的村委会向环卫公司推荐，然后环卫公司予以聘用，现在因为工作轻松，工资适中已经成为贫困老人的一项福利待遇。当然村庄方面只有对环卫工人的推荐权，并没有决定权与管理权。环卫工人的雇佣与管理和环卫队伍的建立现在均由环卫公司具体负责。
四、环卫服务供给机制中存在的问题及原因分析
（一）存在的问题
通过调研我们发现政府购买的环卫服务供给方式已经在泰安市被广泛地采用，并且取得了一定的成效，显著改善了农村的环境状况。但是因为当前政府购买服务的实施时间较短，实施的经验不足，还没能形成长期有效的环卫服务运行机制，仍存在很多问题需要去解决。
1.公司合同执行不完全
心律失常属于心血管疾病中较为重要的疾病，主要是由于窦房结出现异常，使激动传导速度减慢、传导阻滞或者异常传导，从而影响心脏波动的频率。心律失常可单独发病，也可由其他心血管疾病合并发作，如冠状动脉粥样硬化性心脏病，具有发病较急、死亡率高等特点，因此需及时采取措施进行治疗，挽救患者的生命。在冠状动脉粥样硬化性心脏病合并快速心律失常的治疗中[5]，使用盐酸胺碘酮治疗可调节患者心律，对患者的治疗具有重要意义。本次研究中，干预组患者的治疗有效率（97.56%）明显高于常规组（90.24%），差异明显，差异有统计学意义（P＜0.05），证明了盐酸胺碘酮具有较高的治疗有效率，效果显著，值得临床推广及使用。
在调研中我们发现一些环卫公司为了弥补为中标而压低的价格, 通过降低合同规定的服务标准与服务供给质量的方式来节约成本，获取更多的利润。一方面，降低提供服务的次数。另一方面，不按合同的规定配置环卫工人的工作装备。
我们村的垃圾箱本来说的是一天清理一次，可是后来两天甚至是三天负责清理垃圾的垃圾清运车都来不了一次，垃圾箱都装满了也没人清理。我们给环卫公司的工作人员打电话，他们说垃圾清运车没钱加油工作不了，让我们等着处理。（张家涯村村民访谈材料）
本研究针对浙江茶园施肥量、施肥方式、肥料品种等不合理施肥现象（马立锋等，2013），在浙江绍兴展开化肥减施田间定位试验，研究化肥减施、有机肥配施对茶园土壤养分含量、径流氮磷流失及茶叶产量、品质的影响，探索茶园化肥减施量及有机肥-无机肥配施的合理比例，为浙江茶园通过科学施肥改善茶园土壤环境、降低氮磷径流损失及提高茶叶产量和品质等提供思路。
2.合同规定外服务的提供
在将环卫服务委托给环卫公司之后，政府的监督与考核职能愈发突出。区政府将农村环卫工作列为科学发展综合考核的重要内容，工作不达标、不能按时完成任务的镇与街道，对其相关人员进行严肃追责。邱家店镇环保所下属环卫督查大队每月对全镇的环卫状况进行为期两天的检查，对环卫状况评分低于80分的村庄进行通报批评，对负责其环卫工作的公司按低于的分数进行罚款，每分罚款200元。包括区文明办、区爱卫办以及镇监察大队在内的区-镇两级环卫监察体系现已初步形成。
在平时我们环卫工人是一天工作8个小时，但是后来在“创卫”期间，镇里为了迎接省里的检查，要求我们一天工作12个小时。同时还要求我们三天内把村民家门口种的菜全部清理掉，这本来不是我们的工作，但是镇里要求了我们也只能照办。（北石沟村环卫工人访谈材料）
3.村庄环卫权利缺失，环卫参与不足
亥姆霍兹联合会下属各研究中心通常按“黄金分割法则”进行，即扣除约10%的发明申报注册成本后，发明人获得约30%的专利收益，所在研究所和中心各得约30%；各研究中心或下属研究所还可通过参股方式对技术转让项目进行投资，参股额最高不超过项目总投资的30%，投资经费来自许可证转让的收入。
在当前政府购买环卫服务的整个过程中政府处于主导地位，相关服务权力集中在政府手中。作为服务受益方的村庄却只能被动地接受环卫公司提供的服务与政府的检查，缺乏对于服务的监督权、管理权与评估权。而且当前的农村环卫服务完全依赖于市场供给，村民的资源优势没有得到充分利用。
3.政府包揽一切治理模式的影响
我们村委的工作人员平时十分重视村庄的环卫状况，每天都会在村里进行巡查，发现哪一块有存在的问题就会马上让负责的环卫工人重新打扫。但是环卫工人根本不听我们的，找各种理由推脱不干活，我们也管不了他们。我们现在正在向镇政府申请要有对环卫工人工资的签字权，没有村委的签字，公司就不能开给他们工资。（先锋村周书记访谈材料）
（二）原因分析
政府购买环卫服务本质上为一种委托-代理关系，是由政府将提供服务的职能委托给了公司。所以参与服务供给的各个主体之间的相互关系与存在的问题也遵循委托-代理的相关规律。现在通过委托-代理理论对供给机制中存在的问题进行分析，找出其深层次的理论原因。
1.监管不力而产生的道德风险
从2014年开始政府购买服务的环卫供给方式已经在泰安市的全市范围内被广泛采用，各地分别探索建立适合本地区的具体运行模式，现以邱家店镇为例具体进行介绍。邱家店镇通过公开招标的方式将环卫服务承包给泰安市金顺保洁有限公司等三家保洁公司。政府支付报酬307万元，签订了为期一年的服务合同，将全镇的清理保洁工作全部交由保洁公司负责。保洁公司按照相应的人口比例配备保洁人员，现在共有200余名环卫工人，实行岗位责任负责，形成公司运营、政府考核的管理网络。
2.非平等关系下的应声虫现象
当前在政府购买服务的过程中，买卖双方并不是平等的伙伴关系，在交易的整个流程中政府始终处于主导地位。政府有权决定中标的环卫公司并监督、考核与评估其具体的工作。为了能够获得委托以及实现合同到期之后的续约，环卫公司必须要满足来自政府方面的各种需求，答应提供政府想要或者说相关决策者所希望的各种服务。在这样的情况下，环卫公司并不会在意政府所要求提供的服务是来自于村民实际的环卫需求，还是只是官方的形象工程，它们只会尽可能地让政府感到满意。当然它们答应提供服务的质量与水平在政府监管不力的情况下很难得到保障。
1.1.1 火龙果 晶红龙(白肉种火龙果，Hylocereusundatus)，由贵州省农业科学院果树科学研究所提供。剥取果皮备用。
在计划体制下我国曾经形成了包揽一切的全能政府，严重压制了群众的社会行动力。在改革开放后国家虽然倡导简政放权，改变以往“政府包揽一切”的职能错位，但是“大政府小社会”的治理格局没有得到根本的改变。当前政府在社会治理的各个领域中依然拥有很大的权利，与之对应的是在社会治理中群众参与不足，缺乏相应的权利。政府、社会、公民共治的社会治理模式还没有实现，“小政府大社会”的社会治理格局还没有彻底形成。
五、对优化服务供给机制的相关建议
（一）完善监督管理体系
1.建立健全政府环卫监督机制
进一步建立健全日常督查巡查与乡镇环卫工作绩效考核机制。加大对村庄偏僻路段、重点区域、道路两侧沟渠环卫状况的检查力度，减少政治性任务式的突击检查。镇政府相关工作人员每月不定期对村庄环卫状况进行检查，通过降低检查频率，延长检查时间等方式，提高环卫检查的工作效果。发现村庄环卫状况中存在的问题及时责令相关责任人改正。
(2) Logistic回归以液化概率50%作为液化和非液化区分时模型的预测准确率为87.7%，这与其他的研究结果相近；虽然准确率为非连续变量，但该结果可作为砂土地震液化确定性分析的一个参考。
加大工作奖惩力度。根据环卫检查的打分情况对各村进行排名。对排名前三的村庄和负责提供服务的公司通过发放奖金，通报表彰等方式进行奖励。对排名后三位的村庄在全镇范围内进行通报批评，对负责提供服务的公司进行罚款，责令村主任对村庄的环卫工作作出书面说明，总结存在的问题，并限期整改。
2.发挥村民在环卫监管中的作用
亲鱼放养后，要坚持早中晚巡塘，特别是闷热或雷雨天以及夜晚更应注意。水质过肥时，及时加入适量新水，以防缺氧泛塘。高温季节清晨最易出现浮头，应仔细观察。巡塘时要检查亲鱼吃食情况，以合理确定次日投饲量。
村民作为环卫服务的直接受益人，可以第一时间了解到村庄的具体环卫状况并发现其存在的问题。通过成立环保协会等组织充分发挥村民在环卫服务供给环节中的监管作用，弥补政府在环卫监督与管理中存在的不足。在政府与村民的双重监督与管理下，环卫公司提供服务的质量和水平与执行服务合同的情况都能够得到保障。
（二）政府提高合同制定与管理能力
政府要求公司提供合同规定外的服务其实就是政府合同考虑不完全，未把一些政治性任务的影响纳入到合同中从而导致的一种短期行为。在一定程度内也许环卫公司会接受，但是公司毕竟是以盈利为目的的，不可能无休止的退让，肯定会为合同外的服务重新与政府谈判，以求获得政府的相关补偿。所以这种短期行为增加了环卫工作的工作难度与实际的运行成本，应该尽量避免。
1.明确环卫服务需求
清晰环卫工作所需要的产品和服务是实现环卫服务合同制治理的前提条件。当然这里所要求明确的产品或服务不能仅仅满足政府或者说是相关决策者的需要，关键是要符合公众的环卫需求。
2.健全政府合同管理体制
对政府工作人员进行合同管理相关培训，使其熟悉应该重点审核的合同条款，相关的技术标准以及双方应该承担的责任，提高其合同管理的具体能力与水平，建立专业的合同管理团队，对合同执行情况做到实时更新与存档。若是出现意外状况必须要补充或变迁合同时则应按照法律依据，则由政府召集公司相关人员重新对合同的内容与具体的变更条款进行确认，以维护双方的合法权益。
（三）村民自组织承担环卫工作
当前政府购买服务的对象比较单一，集中于环卫公司。这样虽然可以保证服务提供的专业性，但是也极大地提高了购买的成本。事实上当前公司提供的环卫服务主要集中于“村收集，镇转运”这两个环节，其技术含量与专业性并不算高，而且公司负责提供服务的环卫工人全部都是来自于村庄的村民，所以村庄自身完全可以承担起本村自身的环卫工作。同时，奥斯特罗姆（2012）认为小型公共资源领域的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共资源的合约，通过组织自治实现公共资源的有效治理，村庄环卫工作的治理完全符合上述的介绍。所以村庄有能够实现环卫自主治理的现实与理论依据，政府购买服务的对象可以由政府转向村庄，通过村委会或者环保协会等组织领导动员群众参与村庄环卫治理。政府也可以在此基础上对相关村民进行环卫技术培训与环卫知识教育，以提高村庄自身环卫治理的能力。购买对象的转变不仅可以降低政府购买服务的成本，还能够有效的带动村民环卫参与的积极性，真正改变农村的环境状况，实现对农村环境的源头治理。
参考文献：
[1]张国磊,张新文:基层政府购买农村环境治理服务的对策[J].现代经济探讨.2017(04).
[2]赵新峰,李春:政府购买环境治理服务的实践模式与创新路径[J].南京师大学报(社会科学版).2016(09).
[3]王建国:政府购买环境公共服务的几点思考[J].污染防治技术.2015(01).
[4]李全鹏:中国农村生活垃圾问题的生成机制与治理研究[J].中国农业大学学报(社会科学版).2017(03).
[5]朱颂梅,仲兵:政府购买公共服务的模式与制度环境建设[J].云南行政学院学报.2013(11).
[6]叶林,杨雅雯,张育琴:公共服务的“后市场化”道路——以广州环卫服务改革为例[J].天津行政学院学报.2018(01).
[7]彭婧,张汝立:如何避免政府购买服务成为公众“不称心的礼物”?——基于政府责任视角的分析[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版).2018(01).
[8]张玉林.农村环境:系统性伤害与碎片化治理[J].武汉大学学报(人文科学版).2016(03).
[9]王桢桢:公共服务合同的选择困境及其治理——基于广州市环卫服务合同承包的实践观察[J].广东行政学院学报.2013(08).
[10]陈阿江:“撤乡变村”后的环境问题及其分析[J].南京工业大学学报(社会科学版).2015(03).
[11]王洁:政府购买服务的竞争性流程探析[J].中国财政.2018(05).
[12]黄晓星:社会服务外包中的协同共治——基于广州市政府购买社会服务政策实践的研究[J].福建论坛(人文社会科学版).2018(08).
[13]陈阿江:农村垃圾处置:传统生态要义与现代技术相结合[J].传承.2012(01).
[14]魏佳容:城乡一体化导向的生活垃圾统筹治理研究[J].中国人口·资源与环境.2015(04).
[15]刘泰洪:委托代理理论下地方政府机会主义行为分析[J].中国石油大学学报(社会科学版).2018(02).
[16]奥斯特罗姆:公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海译文出版社.2012.
作者简介： 周凯(1995-)，男，山东泰安人，山东农业大学公共管理学院，研究方向为基层治理。
责任编辑/陆一霖