科技项目评估的必要前提，本文主要内容关键词为：前提论文,项目论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F204 文献标识码：A 文章编号：1003-2053(2004)03-0290-04
科技项目在我国科技资源配置中占较大的份额，项目的立项、研究过程及最终成果直接影响和推动着科学技术及社会的发展。因此，对科技项目的评估就显得十分重要并越来越受到政府和公众的关注。2003年国家科技部相继公布了《关于改进科学技术评价工作的决定》和《科学技术评价办法》，推动了我国科技评价工作的规范化。但是，由于近年来在科技项目评估中出现的问题愈来愈多，致使科技人员对国家的项目评估工作，包括它们的组织者和参与者愈来愈不信任。其中原因之一是由于项目评估的方法与实施上还存在不少问题。本文结合我国科技项目评估的实践，从四个方面——科技项目分类、评价目的、评价主体定位和规范评价程序进行分析，对政府所属的科技项目评估提出建议。
1 项目的分类是科技项目评价的首要前提
对科技项目进行评价，必须首先实施项目分类。对项目进行分类方法有多种，可从项目的性质、研究目的及项目的等级进行划分。联合国教科文组织及世界经济合作与发展组织(OECD)以科技活动的性质特征为依据，将项目分为基础研究、应用研究、试验开发三种类型。这一分类被各国广泛认同。科技部在《科学技术评价办法》将我国科技项目界定为战略性基本研究项目、自由探索性基础研究项目、应用研究项目、科学技术产业化项目、社会公益性研究项目和科学技术条件建议与支撑服务项目等6大类。这是对国际上科技活动划分的应用和发展，为今后我国科技项目评估的正确开展打下了基础。不同类型的科技活动往往存在着各自不同的科技优势，以研究性质对项目进行分类评价的特点就在于引导科技活动主体的发展方向。评价具有多目的性，而评价中的分类应是以评价目的为主要依据的。在科技项目评价中，除了以研究性质分类外，还存在不同的分类：一是对项目不同阶段的分类评价，即前期评价（立项评价）、中期评价、后期评价（绩效评价）及跟踪评价；二是以价值导向为依据的项目分类评价。
1.1 对项目不同阶段进行分类评价
任何项目的执行从时间序列上划分都存在从立项到执行再至项目结束三个时间段，有些重大科技项目还会进行跟踪评价。针对项目的不同阶段应采取不同的评价目的和检验标准。例如，对应用研究项目的评价，立项评价的重点是考查研究目标技术的创新性与实用性、研究方案的可行性、技术实力与研究基础、预期应用前景等；中期评价主要着重项目的进展，并建议后续工作的进行；后期评估是对应用研究的绩效评价，评价标准主要考虑知识产权、专利及技术应用等方面以及潜在的社会和经济效益；跟踪评价一般是指项目完成一段时间后的评估，重点在技术的创新与集成水平、关键技术的突破与掌握、自主知识产权的产出、技术标准研制、经济和社会效益等方面。
1.2 从项目反映的不同价值导向进行分类评价
这种方法是从不同的科技活动产生的不同的价值入手进行分类。基础研究是探索自然奥秘和运动法则、揭示自然发展规律的科学，它体现的价值主要表现在科学价值方面，而对科学价值的评价主要以新发现、新概念、新理论和新方法等原始创新性成果为评价标准。应用研究主要解决人类社会与经济生活中的科学问题，其价值导向主要体现在科学价值和社会价值两个方面。对高技术研究与发展这类应用研究的评价，价值导向也应兼顾科学价值与社会价值。而技术开发则是解决科技、经济、社会发展中的技术问题，它的价值主要体现在技术价值和经济价值两方面。对开发项目的评价目标是提高技术的成果转化，加速产业化的形成。学术界对基础研究、应用研究和技术开发达成的共识，应该成为评估界实施以价值导向的分类评价的依据。
对项目价值的判定，一般采用同行评议的方法。虽然判定的标准很难把握，但仍是世界主要发达国家遴选项目的主要方法。值得我们重视的是，许多国家对基础研究项目的评议准则都与国家的战略目标和战略计划、及对社会产生的经济效益等联系起来。我国在同行评议方面急需改进的是使同行评议能够迅速地体现国家目标和社会需求。
综合以上内容，可以看出，项目评价是一种三维结构的模式：项目性质、项目时间和价值导向（如图1）。由此也得出本文的一个重要结论：项目评价需要对项目分类实施分类评价原则。
图1 项目分类评估示意图
2 明确评价目的是实施项目评价的起点
明确评价的目的，是保障项目评价工作顺利实施的开始，具有十分关键的作用。由于是分类评价，不同类型的项目及项目实施的不同阶段，都会存在不同的评价目的。
对项目评价的总体目的应该是客观公正地反映实际情况，实施、推进或总结整个项目。对基础研究中的自由探索项目，评价目的应是以科学发展方向为导向，注重原始性创新和科研人员的创新潜力，鼓励探索，宽容失败。立项评审的重点要从项目的创新性、研究价值、目标设定、研究方案入手，不能过分强调项目的预期成果；由于纯基础研究的不确定性很可能导致研究工作与原定目标的偏离，其产生的科学价值也很难预测，因此应把立项评价作为评价工作的重点，可以不组织专门的中期评估和结题验收，而是提交项目年度进展报告和结题报告。对战略性基础研究项目的评价，目的应以解决经济、社会、国家安全以及科学自身发展的重大基础科学问题为导向，突出国家目标与科学发展目标的结合，以科学前沿的原始性创新和集成性创新、对国家重大需求的潜在贡献以及优秀人才培养。立项评审应按照相应科学技术计划的目标要求，建立评价指标体系，主要从项目的学术创新性、科学和社会价值、研究队伍的创新能力、工作基础和研究条件等方面做出评价；中期评价和绩效评价应按照项目合同或任务书的要求，针对目标和任务的实施与完成情况做出评价。跟踪评价的目的主要是对项目的创新性、科学价值及其经济和社会效益做出综合评价。对应用研究项目的评价目的应紧密结合经济建设和社会发展的需求，以技术推动和市场牵引为导向，以技术理论、关键技术、共性技术和核心高技术的创新与集成水平、自主知识产权、潜在的经济效益、社会效益为主要评价标准。
从时间上划分，立项评价主要是针对立项意义、技术方案、项目实施条件等相关因素进行可行性论证。对项目中期评价的目的，则是从项目的执行状态中找出存在的主要问题，分析项目继续实施的条件和可能，与原定目标的偏差，并提出进一步的改进意见，找出解决办法。项目后期评价的目的主要是针对已完成项目的质量、成果产出、是否达成预期目标、可能产生的社会影响进行测评。
需要说明的一点是，评价不是歌功颂德，如果只讲好话，不讲真话和不提实质性意见，评价就失去了真正的作用。目前在我国的项目评价中由于非学术因素造成评价目的偏离方向的现象很多，尤以行政干扰最为显著。诸如，在立项过程中，不是凭借科研实力去争取项目，而是采用拉关系，请大人物出面批条子的做法；更为严重的是某些当权者内定了目标，仅是借助于“评价”加以实现；在评价过程中，某些当权者既是运动员又是裁判员的现象常常存在，项目委托者在项目评价中具有举足轻重的地位。本文仅论述国家项目的实施，委托者在明确委托目标和任务、必要的符合国家法律政策的规定外，应该退出项目竞争的舞台，不能直接充当项目评价的组织者、幕后策划者以及决定或干涉评价中的具体事务，如评价专家的遴选、权重的确定、评价方法的选用以及评价结果的取舍。对于评价组组长的产生办法，在科技部发布的“规定”中没有明文说明，在发达国家也有不同的办法，由选举产生，由行政管理部门指派。这是一个重要的也是值得进一步研究的问题。
开展对重大项目的公示制度，是提高评价透明度、防止偏离评价目标的重要措施。我国目前虽然还未推行这一做法，尤其在网络建设、数据共享等方面还需要加强建设，但这种做法是使科技评价迈向公平、公正和公开的重要一步。特别是重大项目立项时应开展公示，将项目的研究目的、内容、技术路线、经费投入予以公布。在中期评价和后期评价中，同样要进行公示制度，提高评价工作的透明度。
3 评价主体的准确定位是保证项目评价公正的基本条件
评价主体是受项目管理部门的委托，具体实施项目评价的执行机构或组织。作为承担评价任务的评价主体一般应具备以下条件：(1)评价主体应在法律上或行政体系上是中立的，与委托者不存在任何行政隶属关系；(2)与被评对象之间不存在经济关系、合作关系、咨询顾问关系或其他利益相关的关系；(3)应具备一定数量的评价人员，持有专业资格证书，并具备完成评价工作的能力；(4)评价的从业人员应自觉遵守行业道德并在本行业具备良好的信誉。
项目评价是市场经济的产物，它的基本出发点在于寻求市场竞争中的公平与合理。作为评价活动的主体在接受委托方的委托后，有责任保证评价活动的正常进行；委托方要给予充分的合作，切实保证评价主体的合法权力。而在当前，作为评估主体的评估机构鱼龙混杂，存在大量不规范的行为，而项目管理部门将评价主体作为自己权力的延伸，甚至直接指挥、插手评价事务的现象比比皆是，个别政府官员甚至利用权力、籍助评估谋取私利。
评价主体在评价过程中应具备研究和组织两大功能。研究功能是指评价主体在接受委托后，要明确本次评价活动的目的，并以此为依据设计评价的整体实施方案，其中包括评价指标体系的设计、同行评议专家的选择、信息的搜集及数据分析计算、完成评价报告。同行专家的选择是保障项目评价公正性的关键因素，评价主体对参与评审的专家要具有一定的认知能力，特别是在专家的选择方面需要进行认真的研究，其中包括要选择哪种类型的专家，专家在本领域的学术地位及主要业绩，如何正确识别和使用专家提供的评价信息等等都属于研究的范畴。组织功能是指评价主体在评价工作的实施阶段所发挥的组织和管理作用，其中包括搜集和整理被评对象出具的有关项目的资料，组织有关专家对项目进行评审，将同行专家的意见进行整理并反馈给评价委员会等等。评价主体独立进行评估工作，并独立完成评估报告。
明确评价主体在评价活动中的责任和地位十分有利于评价工作向科学、公正方面健康发展。评价主体的职能和地位在目前我国的评价工作中十分模糊，特别是严重的行政干预已经使评价主体毫无中立性可言。许多打着“评价”旗号的工作实质上只是上级对下级的工作检查，评价主体完全被动的听从委托者的指令行事，丧失了自身具备的功能。此外，项目执行过程中运动员、教练员、裁判员三者为一身的现象依然存在，使项目评价失去了它应有的作用。
4 评价程序的规范是项目评价顺利实施的必要条件
评价程序是对评价活动中从准备评价到提交评价报告各个阶段的实施步骤的详细规定，也是开展评价工作基本路径的具体描述。评价活动必须按照规范的程序进行。确保规范的评价程序，是评价活动公正性的必要体现。我国目前在评价程序方面既没有具体的明文规定，也没有严格的规范，因而造成项目评价活动中程序变动的随意性。法国、美国和日本十分注重评价程序的规范性，每个环节都有详细的说明和细致的安排，并随时接受公众的监督。美国国会在1993年通过了《政府绩效与成果法》，首次以国家法律的形式，规定了政府绩效包括管理科技的评价，这是国家层次上的评价程序。
目前，对于我国科技项目评价，最为重要的是尽快制定评价程序。从评价活动开始到结束，使评价活动的所有参与者都有法可循。任何一方包括项目评价的委托方也不能违规。参照欧美发达国家在评价程序上的规定，结合我国项目评价的现实，建议对以下几点加以注意：
(1)完善国家评价组织体系。在西方主要国家，如美国、英国、法国都有比较完善的国家评价组织体系，美国科技评价机构分三个层次：第一层次是国会和联邦政府评价机构；第二层次是州政府科技评价机构；第三层次是大专院校和研究所的评价机构，具有代表性的科技评价机构有美国国会技术评价办公室(OTA)、世界技术评价中心、美国审计署(GAO)以及民间咨询评价的兰德公司(LAND)等。法国有著名的国家研究评价委员会，直接对总统负责。英国研究评价执行委员会(RAE)对所有英国大学的研究质量进行排名，评估结果直接关联到政府项目经费的分配。评估组织体系的完善对国家科技计划以及项目评估的合理分工和合法性给予了保证。
(2)以严格的审查制度遴选评价项目主持人及评价组成员。评价项目主持人及评价组成员在评价活动中不仅负有履行工作的职能，他们自身的学识能力和道德水平对评价结果都会产生直接的影响。因此需要评价人员具有良好的职业道德和工作能力。在评价程序中设定这一环节的目的是进一步强化评价工作的严肃性，提升项目评价的质量。
(3)公示评价标准、评价指标及评价方法。评价标准及评价指标的设计取决于具体评价活动的目的和特定的评价对象的特点，同时又具有客观性，必须客观地反映社会对科技活动的要求。公布评价标准、评价指标及评价方法的作用在于使被评对象及公众更多地了解评价的目的和导向，及时获取外界的建议和意见，使评价置于公众的监督之下。
(4)建立信息反馈机制。信息反馈机制在评价程序中占据重要的地位，它对评价数据的准确性起到了有效的检测作用。评价者将搜集到的评价数据反馈给被评对象，不仅对评价数据进行了又一次核查，还会防止评价者由于某种原因造成的疏漏。被评方如认为数据有误，可根据一定的程序进行申述，从而提高了评价结果的质量。评价结果在最后呈交委托方或主管部门前，也需要将结果报告反馈给被评方，所取意见或申诉后再作处置。