论农地集体所有制陷阱——基于农地征用视角的分析①，本文主要内容关键词为：农地论文,集体所有制论文,视角论文,陷阱论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2007)08-0021-08
一、农地集体所有制的制度特性：农地集体所有制陷阱的理论根源
集体所有制是我国社会主义公有制在农村的主要实现形式。土地是农业生产最主要的生产资料，农村集体所有制最主要的就是农村土地集体所有制。我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。从理论上说，农村集体是由农民组成的，集体所有就是农民所有。但深究农地集体所有制运作的实际过程就会发现，集体所有与农民所有并不是一回事，原因就在于农地集体所有制是一种特殊形式的所有制。
在农地集体所有制下，农民虽然法律上是土地的主人，但实际上他能把握和切实感受到的却只是土地的使用权。在一般所有制中，所有权与使用权的关系是简单直接的：所有权决定和产生使用权，使用权根植于或依附于所有权。但在农地集体所有制中两者虽然背后的连接实实在在——农民对土地的使用权正是基于其集体所有权才获得的，但表现出来的却是像雾像雨又像风，虚无飘渺，扑朔迷离。从理论上看，好像是农民的农地集体所有权产生了他的农地使用权，但实际上农地集体所有制的特殊性却起到了隔断土地使用权与所有权的链接的作用。农地集体所有制的基本规定是“农地集体所有、农民承包经营”，这造成了一种假象：集体掌握所有权，农民行使使用权。两种权力“井水不犯河水”，各自独立行使。这已经是严重的误解，但更严重的问题还在后面：集体本来是由个体农民构成的，集体的权力来自于农民的权力。但一旦以集体的名义存在的时候，集体好像成了一个独立的东西，“外在”于具体的农民之外，可以独立存在并行使所谓属于集体的权力——土地的所有权。似乎农民有了使用权就是你的土地权益的具体表现或体现，是你的所有权权益的实现结果，好像使用权就是农民在这种所有制中的全部权力，所有权是别人——“集体”的事情，有了使用权你就不必再关心所有权了，两种权力互不统属。这样，农地集体所有制实际上演变成了两种互相分裂的权力——农民的使用权和集体的所有权(处置权)。获得了土地使用权的农民就此失去了对自己土地所有权应有的敏感。但问题在于在所有制中所有权和使用权这两种权力是不平行的：所有权决定使用权，使用权依赖于、受制于所有权。放弃所有权的诉求必然意味着经济利益上的被剥夺。农地集体所有制的这种制度特性正是导致当前征地过程中农民的土地权益被肆意侵犯的制度原因。
在实际的征地过程中，土地征用的巨大热情当然首先导源于严重偏低的土地价格。但在人地矛盾如此尖锐的中国，征地补偿价格为什么会如此低廉？除了其他原因之外，实际的或潜在的逻辑之一就是农民没有土地所有权，只有使用权。征地一方购买支付的，或者确切地说，农民卖出的只是土地的使用权(实际上大多数情况下征地一方付出代价得到的也确实只是土地的使用权)。因为作为交易一方的农民，土地的所有权并不由他个人直接控制和掌握，他能够拿出来交易的只是土地的使用权。所以至少表面看来那些“正常”的征地过程是一个“公平”的交易过程：征地一方用一个相当低廉的价格购买了这块土地的使用权；农民以一个双方基本认可的价格卖了自己对那块土地的使用权。双方交易的是土地的使用权，使用权当然要比所有权低廉。
然而在这个表面平静的现象背后一个巨大的事实却被悄然掩盖了：属于农民集体的土地所有权哪里去了？
表面上看，在征地过程中买方购买的是土地的使用权，农民卖出的表面看来也是这块土地的使用权。但农民对土地的使用权是以背后的所有权为基础的，所有权在形式上又以使用权为凭证和依托。使用权实际上是一个符号，代表着或体现着农民对土地的所有权。这个符号在其他条件下也许没有特别的意义，但农地集体所有制却赋予它极为丰富的内涵。当征地行为发生的时候，征地一方获得的土地使用权仍然是一般的土地使用权，但对于处于集体所有制下的农民来说，他卖出土地使用权的同时也就丧失了土地所有权。也就是说，征地过程中土地使用权的交易对交易双方是不对等的：对征地一方来说，他交易的就是他得到的，始终是土地的使用权；但对农民一方来说，直接交易的是土地使用权，但一旦交易完成，农民失去的实际上不仅是土地使用权，还包括隐身在使用权背后的土地的所有权，是以土地使用权和土地所有权为主的全部土地权益，而且是永久失去!
在这里，农地集体所有制的特定制度属性实际上构置了一个陷阱，在这种制度设计下，人们往往只看到甚至只感受到表面的土地使用权，而背后的土地所有权却被掩盖了：表面上看，农民拥有的是土地的使用权，但这种使用权是以背后的人人有份的集体所有权为后盾的。所有权与使用权的一般逻辑是所有权决定使用权，但在农地集体所有制下的真实逻辑却是所有权“依附”于使用权，“挂靠”在使用权的名下。使用权丧失以后，所有权也就无处寄托和体现了。所以，农民表面上只是卖掉了使用权，但实际上是连同所有权一起让渡了，这是一个极具欺骗性的过程。在这个过程中，土地使用权的交易是明的，土地所有权的丧失是暗的，而拿走使用权就拿走了所有权才是最要命的。对于农民的土地权益来说，这才是农地集体所有制最为重要和本质的制度特性，也是农民失地贫困成为“三无”人员(无业无地无保)和“圈地运动”愈演愈烈的病根。
当前征地过程中按照原用途确定补偿标准本身就是建立在这种不合理的集体所有制陷阱的基础上的。法律规定农村土地属于集体所有，农民是土地的所有者。但按原用途计算补偿价格表明，无论是征地一方还是官方都没有把农民当作土地的所有者对待，补偿价格并没有包含所有权，而只是支付了“原用途”的价格。在实际征地过程中，买方是按照耕地的原用途计算并支付买价，但在买卖行为发生后农民已经不可能再按原用途使用这块土地，即原用途已经结束。土地在未来的产值与原用途已经没有关系，不能再用原用途推算。特别重要的是，在买卖行为发生后，农民失去的表面上看是土地使用权，可以用比所有权低的价格购买。但问题在于，使用权丧失以后农民的对这同一块土地的所有权也就没有了。所以，认为购买的是农民的土地使用权而不是所有权就可以相对低价并不合理。这种认识显然正是受了农地集体所有制陷阱的蒙蔽，在征地一方，则是不自觉或无意识地利用了这个陷阱。
当农民丧失所有权以后，意味着他已经永远不可能获得土地可能的用于其他用途的收益，土地在未来的可能的增值已经与他永远无关。按照一般的所有权的逻辑，本来作为土地的所有者，他应该是有权分享土地的未来收益和增值的。而实际上，由于社会发展，由于土地资源的有限性，土地的未来增值已经不是一种潜在的可能收益或不确定收益，而是一种稳定的可预期收益。所以征地行为对农民土地未来收益的剥夺不仅是对农民的可能剥夺，而且是现实剥夺，或者对农民看得见的未来的实实在在的剥夺。因此，鉴于农地集体所有制下土地使用权与所有权的这种特殊关系，征地过程或土地交易过程必须考虑农民的当前农业收益以外的那些潜在收益或可能收益，并把这些收益作为土地定价的重要依据，否则就是对农民的剥夺或抢劫行为。
在关于当前征地问题的讨论中，除了征地一方，几乎社会各界都认为当前的征地补偿价格太低，提高征地补偿标准成为共同的呼声。但有关各方却都没有发现补偿太低的根本原因究竟在哪里。所以就频频纠缠于所谓的“前三年产值”的多少倍这样的枝节问题，甚至国家救济失地农民的政策也只是专注于提高这个倍数和标准，延伸的做法也不过是关注征地补偿款的分配细节。但从农地集体所有制的制度属性看，这根本就是不得要领。离开或看不到农地集体所有制陷阱，放弃土地所有权的诉求，执着于派生的使用权永远不可能根本解决失地农民的贫困破产，也不能从根本上遏制“圈地”运动的扩张和土地腐败的蔓延。
由于在农地集体所有制下农民个人只有使用权或能直接把握的只是使用权，农地所有权虽然也属于农民，但由集体行使或代行，并不直接由农民个人掌控，农民对农地所有权没有概念或感觉，所以才“崽卖爷田心不痛”。农民卖地好像是卖的别人的地，没有农民觉得自己卖了自己的地。农民说卖了自己的地，也不过是说卖了属于自己的土地使用权或卖了自己使用的那块地。在农村，农民所谓的“自己的地”实际上都是指的属于自己使用的那块地，农民从来不把土地看成真正属于自己的东西②。所以在农村当征地过程发生，农民在被拿走土地的时候，他感到的只是使用权的丧失，是以后没有地种了，并没有把这个问题上升到财产权的高度认识，没有意识到自己的财产权也没有了，自己的土地永远成了别人的。专家学者们也只是看到了表面的现象，关心农民以后的生计，但为什么造成生计困难却没有想到根在农地所有权的暗地流失。农地集体所有制陷阱不仅陷进了农民，也陷进了专家和学者。
改革开放以来仅农地征用一项农民就损失了数万亿元人民币③。这种对农民的巨大剥夺之所以能够发生，地方政府成为市场主体是原因之一，而在理论上的合法性却有赖于农地集体所有制陷阱。正是农地集体所有制陷阱使得主管部门、专家学者和农民纷纷迷失，对地价失去了根本的判断力，丧失了“基准价”，进而丢掉了抗衡征地暴力的根本武器。在农地集体所有制下，农民虽然法律上是土地所有权的实际承载者，但实际上他能把握和切实感受到的只是使用权。土地所有权虽然法律上或理论上属于农民，但他无法直接和实际操控和行使。由于与所有权的这种若即若离的关系，农民不能理直气壮地维护自己的土地权益，再加上农村组织制度上的缺陷，相对于征地一方，农民的抗争处于明显弱势，在与征地一方的博弈中，农民“师出无名”，几乎是“出师未捷身先死”，很难有效抗衡和抵御外部对自己土地权益的这种侵犯。在这种土地制度下，征地过程中农民感受到的只是使用权的丧失，而实际上他的所有权也已经一并丧失了，这是一个极具欺骗性的过程。而征地一方及相关各方却无意间利用了这一制度陷阱肆无忌惮地获得巨额暴利。由于没有发现低价的根源，不能从根本上予以抵制，所以尽管普遍认为地价偏低，却拿不出有力的论据反对。结果补偿价格就只是在具体的青苗估算等细节问题上纠缠，即使农民一方占有上风也不过蝇头小利，买方即使再“大度”也仍然是巨大的赢家。征地运动愈演愈烈，表面上或直接的动因是低价刺激，实际上农地集体所有制下所有权与使用权关系的特殊性才是“圈地运动”疯狂扩张的根本原因。前者提供了征地运动的巨大动力，而后者剥夺了土地主人保护土地的合法权利和最强大的武器。
二、农地集体所有制的实践逻辑：农民是怎么丧失所有权的？
1.土地卖了比自己种着合算，所谓谈判也就是“蒙事”
笔者在山东泰安、淄博、滨州等地的农村调研同样证明了农地集体所有制陷阱的巨大危害：尽管农民普遍对自己在土地交易过程中的无权强烈不满，但同时却又觉得真要较真自己又理不直气不壮：因为“土地是国家的”，自己只是受权使用。何况土地在自己手里1亩地1年收入也不过几百块钱，搭上时间和精力，还要承担市场风险。卖出去弄好了就是几万块，还可以省出时间出去打工，简直就是一石两鸟的好事。所以农民觉得即使卖得低点也比自己种着合算。
所以就出现了这样的怪事：农民一方面认为地价太低，卖地卖得心疼，另一方面却又想方设法、甚至偷偷摸摸去卖地。在滨州某县调查时笔者就多次听说这样的事情：一旦听说某单位要买地，周围的农民就会千方百计托关系找朋友与买地方接洽，希望能把自己的地卖给对方。征地过程成了典型的买方市场，征地一方姜太公钓鱼，根本不愁买不到地。农民在土地交易中甚至唯恐自己开价高了吓跑了开发商，做不成这笔买卖，卖地农民自降地价，自相残杀的事情时有所闻。用农民自己的话说就是，(当有人来征地的时候)“谁有本事谁使，谁卖了谁沾光”。
土地征用的过程特别是对于那些非公益性质的征地过程来说，本来应当是一个完整的市场交易过程。但在实际的征地过程中，交易双方谁也没有真正的市场交易的概念。不仅官方和以官方为后盾的开发商如此，甚至在农民自己看来所谓谈判也就是“蒙事”，多弄一点是一点。本来专家学者们还以为征地补偿价格太低，竭尽全力为农民奔走呼吁，但作为当事人的农民自己却反倒好像捡了便宜，得了不义之财，即使谈判抗争也是“外强中干”——做做样子吓唬吓唬开发商，争取多“蒙”点钱，对方要是真的顶住，农民自己就会主动妥协让步。
在农地集体所有制陷阱下，表面看好像是因为土地产值农民自己种不如卖了合算，实际是因为农民没有所有权，农民的“算计”只是在土地使用权的圈子里转悠。结果就是农民再“精明”也注定是捡了芝麻丢了西瓜，因为即使他算计到骨子里也只是土地使用权的价值，而最重要的土地所有权并未进入他的视野。今天农地集体所有制下的农民对土地所有权根本就没有感觉，这与土改前农民拿土地当命根子很不一样。特别是那些40、50岁以下的农民从来也没有意识到土地对自己的就业、保障等的重要性，或者意识到了也认为那不是自己的东西，根本靠不住，不如趁着开发的机会先拿到现钱再说，免得过了这个村可就没了这个店。至于拿到现钱以后靠什么活命，特别是年老、有病和发生意外以后怎么办根本就不去想，或者想了也认为不可能靠土地去解决。因为在土地集体所有制陷阱下，农民从来就没觉得这是自己的东西，又怎么可能指望它颐养天年？ “卖了钱装到自己口袋里，不卖土地是村里的，最多归自己耕种，你说哪个合算？”
地方政府之所以敢于明目张胆地不经农民同意就擅自征地，表面上是“漠视被征地农民的利益”，侵犯农民权益，实际上更根本的原因在于在这些官员的潜意识里，土地是“公家”的④，政府(也就是他们这些“父母官”)就有权力随时决定土地的命运。既然土地是“公家”的，和你商量是给你面子⑤，给你补偿是对你恩赐，“别给脸不要脸”(这是一些征地官员挂在嘴边的话)，要犯还嫌饭凉，毛病不少⑥!甚至连小浪底水库这样举世瞩目的国家重点项目土地征用手续都不合法，由此可见当前土地制度的欺骗性有多大。
2.“村民们对土地权利的归属有着非常清楚的认识”
农地集体所有制陷阱不仅在经济上直接构成了对农民的剥夺，更严重的后果还在于它在观念和思想上的毒害。申静、王汉生的研究表明，“村民们对土地权利的归属有着非常清楚的认识，田又不是你的嘛，属于集体的，划给你，只是暂时你在使用”。本来，宪法明确规定农地集体所有，但这种特殊的所有制造成的陷阱却给农民造成了这样的印象：农民集体所有不等于农民所有。土地是属于集体的，不是你自己的!那个集体对于构成它的农民来说成了“彼岸”，成了一种异己的力量。“在土地管理法对土地集体所有性质的明确规定下，农民(已经)不可能宣称其个人对土地有着某种所有权”；同时，“在强势的政府面前，亦不可能通过指责政府行为与国家政策相背离来提升其谈判地位……农民在无法以所有者身份跟镇政府讨价还价的条件下，所采取的策略即是变通交易原则，将对土地产权的诉求转变为对基本生存权利的要求”。“生存权成为农民在面对地方政府时最为强硬的权利诉求”。于是在申静、王汉生的研究中我们看到了一种与一般市场交易迥异的奇怪现象：农民讨价还价的理由往往并不是直接指向土地买卖的市场交易过程本身，而是交易过程中的程序瑕疵；农民抗争的最有力的武器不是交易显失公平，而是自己在土地被征用以后的基本生存权利这一道义武器—其实这也正是实际过程的真实写照。之所以如此，原因就在于“基于集体所有的土地制度，农民不可能直接向政府提出产权要求，而是(只能)策略性地将其转变为对基本生存权利的诉求，它成为农民与政府讨价还价的最为强硬的道义武器”。但问题在于，“在与政府(国家)的交涉中，基本生存权固然是最为强硬的理由，但它的基本性同时也意味着它极低的阀限”。于是农民的抗争从开始就决定了结果，“给你涨了一点，你再去闹呢，也莫得好大个理由了”。农民抗争的目标不过是最基本的继续生存下去的权力，而实际上，绝大多数抗争甚至连这个最低目标也没有实现。
另外，农民在这里对自己维护自己的合法土地权益时使用的这个“闹”字传神地表达了在集体所有制陷阱下农民所受到的深刻毒害：连农民自己都把自己正当的维权抗争看成了“闹”，就更不用说外界特别是地方政府和官员们对这件事情的看法了。其实真实的情况远比这糟糕：农地集体所有制陷阱不仅陷进了农民，连专家也被搞得晕头转向—申静、王汉生就认为，在集体所有制下，“如果农民作为个体，其拥有的仅是对土地的使用权，而绝非所有权或者说产权”。所有权的承担者就只剩下了那个虚幻的共同体形式了，内部所谓集体的代表和外部政府与开发商等各种觊觎农地权益的势力争先恐后、肆无忌惮地攫取和掠夺也就不足为奇了。
3.倒逼还是内生？
陈国富认为，相对于被征地的农民，作为农地流转中介的(地方)政府与城市土地开发商之间有更多利益上的相互依赖性，也更容易结成利益共同体。这种关系“倒逼”到政府与农民的关系中来，农地产权就会丧失任何规则的保护，就出现了现在经常见到的局面，政府总是站在开发商一边，在征地时千方百计压低地价，降低征地补偿费的标准。解决的办法是掐断政府与城市开发商之间的这条土地关系纽带。这好像找到了解决问题的办法。但掐断了政府与城市开发商之间的这条土地关系纽带就能保证失地农民的权益吗？另一个问题是，政府与城市开发商之间的这条土地关系纽带能掐断吗？
其实对农民来说，征地过程实际上分成了两个过程：外部性过程和内部性过程。相应地，农民在征地过程中的利益受损既有外部性原因，也有内部性原因。在外部，征地过程表现为土地所有者即农民(集体)与征地一方(地方政府和土地开发商)的关系；当这个关系结束，土地所有者一方拿到补偿款或卖地款以后还有第二个过程，即收益在“集体”内部的分配问题。实际上，这两个过程都可能对农民的土地权益产生重大影响，其中的任何一个过程失控都足以构成对失地农民的致命剥夺。
当前所谓提高补偿标准实际上只是针对了第一个过程，即外部性过程。如前分析的那样，即使只是针对这个外部性过程的对策即提高征地补偿标准也根本就是驴唇不对马嘴，在农地集体所有制陷阱帮助掩盖了普通农民的土地所有权的前提下，放弃土地所有权的诉求，执着于派生的使用权注定不可能从根本上维护农民的土地权益。
第二个过程则更是完全被忽略了。基层“集体”组织以农民代表的名义擅自独立与征地一方交易，把农民隔离于谈判过程之外，剥夺了农民的土地处置权甚至知情权。这样即使提高了农地补偿标准，失地农民也不一定就能摆脱困境，他一样可以拿不到卖地款！或者只拿到极少的补偿，依然难免穷困破产甚至沦为流民的命运。
因此仅仅讨论外部市场问题是不够的，影响农民土地权益的还有内部问题。也就是说，即使解决了外部市场问题，土地收益还存在一个在农民“内部”怎样分割的问题：农民与“集体”或“集体”的代表——乡村基层干部以及其他乡村精英的利益分配问题仍然没有解决。而这恰好是当前农民土地权益受损害的另一个重要根源：农民之所以出卖土地拿到极低的补偿，当然首先是征地一方给出的价格太低；但另一方面，这极低的补偿还要受到乡村基层“集体”组织的层层克扣，农民最后到手的往往是蝇头小利。在许多地方，农民甚至根本不知道自己的地到底卖了多少钱？当前绝大多数农民关于土地的抗争，原因往往在于后者——对于“集体”暗箱操作、贪污腐败的不满和抗议。
显然，无论是外部性过程还是内部性过程对农民造成的剥夺，都与当前的农地制度设计有关，或者说，都根源于农地集体所有制陷阱：由于这个陷阱的存在，在面对外部性过程的时候，农民没有谈判权，在土地交易的市场上沦为任人宰割的羔羊，土地交易形成了一个奇怪的市场：作为土地主人的农民没有谈判权，作为征地一方的开发商遁形，作为交易中介的地方政府赤膊上阵⑦，直接代表开发商与乡村基层干部谈判决定土地交易价格，谈判的结果大多数情况下秘而不宣，卖地的农民不知道自己的地卖了多少钱。作为农民代表的乡村基层干部在上级政府、自己的顶头上司的强大权力压力和腐败利益驱动下实际上不是来谈判，而是来接受一个预定的价格，是来“签字”的。
这样，在第一个过程中农民就已经开始不可避免的被剥夺了。在接下来的第二个过程即内部性过程中，农民的噩运还在继续：由于集体所有制陷阱的存在，属于这个集体的任何一个农民虽然都有确定不移的土地所有权，却都不能确定自己真实的所有权指向。于是在第一个过程中他们被隔离在谈判交易过程之外成了局外人，在接下来的第二个过程中的被剥夺也就不可避免：他们大多数情况下不知道自己的所有物被出卖的真实价格!甚至自己的土地已经被卖了，农民还不知道！
所以在征地过程中农民利益被剥夺不是外部倒逼，而是农地制度内生的结果。内生是根本的，倒逼是辅助的。倒逼和内生都根源于农地集体所有制的先天缺陷，根源于农地集体所有制陷阱。要真正“掐断政府与开发商之间的土地关系纽带”，切实保障农民的土地权益，就必须切实改革农地集体所有制。不解决这个根本问题，政府也是一个经济人，即使掐断了政府与开发商之间的利益纽带，政府本身也会成为侵犯农民土地权益的入侵者，也可能与其他什么商结成利益联盟去侵犯农民利益，农民利益还是没有保障。
三、集体所有制去魅化
农地集体所有制陷阱是农地集体所有制内生的一种制度属性。在计划经济时代，集体所有制陷阱虽然也造成农民所有观念的错觉，但在高度集权的体制背景下，“国家、集体、个人三者利益根本一致”，农地集体所有制陷阱“英雄无用武之地”，缺乏兴风作浪的相应条件，对社会经济发展和农民利益并无大碍；但在市场经济条件下，随着利益分化和社会成员(部分)对经济利益的追逐，制度的任何漏洞都会被人为放大，集体所有制陷阱这样的根本缺陷更会受到格外追捧，成为有关各方借以牟取暴利、蚕食农民土地权益的极好武器。所以必须高度重视农地集体所有制的这种制度缺陷，实事求是地认识和看待农地集体所有制，从农村社会发展的实际出发，选择理想的农地公有制实现形式，有效规避农地集体所有制陷阱。
但在相当长的历史时间内，在城市(工业)主要实行全民所有制，农村(农业)实行集体所有制，是我国社会主义公有制采取的两种基本形式。经过漫长的历史发展，农地制度逐渐被人为地赋予意识形态属性，农村的集体所有制在人们的思想深处已经成为社会主义公有制在农村的主要体现，农地集体所有制被神圣化了。甚至虽然随着改革的深入，公有制可以有多种实现形式已成共识，但这种有“多种实现形式”的公有制却主要还是指的城市的公有制或国有企业的公有制，也就是过去所说的全民所有制，往往并不包括农村的集体所有制。
资本主义有计划，社会主义有市场，所有制的具体形式并不是判定社会性质的根本标准。从历史上看，集体所有制并非社会主义的专利，实行集体所有制更不一定就意味着社会主义，两者没有必然联系。中国历史上的村社所有制，上个世纪30年代阎锡山在山西实行的土地村公有案，以色列的集体农庄制度，都是集体所有制。但这些显然都不是社会主义，它们更不一定代表先进的生产力发展要求。所以，人为地强制赋予集体所有制意识形态属性，违背了土地制度发展的历史逻辑。那种把农地集体所有制看作社会主义的本质属性神圣不可动摇的观点不过是一厢情愿的教条主义。
从某种意义上说，当前农村实行的这种农地制度是一种不完全的农地制度，是一种农地制度从过去计划经济体制的“一大二公”向市场经济过渡的一种中间状态。虽然这种“土地集体所有、农户承包经营”的经济制度“与人民公社时期农民几乎没有任何决策权和剩余控制权相比，它赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权(使用权)……，有效调动了农民的生产积极性，不论是对农业生产的促进、农民收入的提高，还是整个农村经济的推动作用来看，都是很大进步”⑧。但它既不是社会主义公有制在农村的唯一实现形式，更不是最后形式或最高形式。
作为公有制的实现形式，集体所有制是一个工具，它本身并不自然带有制度属性，就如一切武器一样，既可以用来匡扶正义，维护公正，也可以用来杀人越货，助纣为虐。在计划经济条件下，整个社会实行的是从上到下的集权体制，“国家、集体、个人三者利益根本一致”，集体经济组织与外部的经济联系和利益纠葛基本上不属于完全的市场行为。集体经济组织的领导人相当于国家下属的一个分支机构，代行日常管理职权，并不掌握独立的经济权利，特别是所有权。但市场经济条件下则完全不同，社会的每一个“单位”都演变成了独立的经济实体，有自己相对独立的特殊利益。这种情况下指望上级的权威保证集体经济组织的廉洁高效已经失去了制度合理性，建立在这种逻辑基础上的集体经济组织领导者的公正清廉只是众多可能的选择之一。所以在市场经济条件下继续推行农地集体所有制，必须附加新的条件和限制，对属于集体的所有权进行清晰的划分和界定，并给予可靠的制度保证，其基本的政策取向就是实行经济上的股份制和政治上的民主制。
首先是经济上的股份制。批评农地集体所有制，分析其造成问题的机制和原因并不意味着否定公有制，更不代表推崇私有制。实际上，私有制也并不一定如某些学者想象的那样，不仅私有化不一定高效率⑨，甚至私有制不一定就是农民的理想。按照“使股份制成为公有制主要实现形式”的思想，借鉴股份制中的金股制度，改革农地集体所有制，实行国家与个体农民共同所有的农地股份制是农地制度改革的一种理想选择⑩。
其次是政治上的民主制。“农民土地财产权利的实现形式的种种探索必须要有农民政治上的民主权利的落实为保障”(11)。在市场经济条件下的集体所有制必须与现代民主制度共生才可能健康生存，否则就可能走向它的反面，产生专制和奴役。完善村民自治，健全民主制度，是有效防止少数人以集体的名义肆意侵吞公共利益，成为吞噬集体中个体利益的怪兽的可靠武器，也是当前农地改革在政治制度上的基本要求。
注释：
①本文将不区分被征用农地的商业目的和公用性质。因为对于国家耕地安全和农民利益而言，这两种目的导致的结果并无不同。另外，在市场经济条件下，即使土地用于公益目的，也可以以市场化的方式运作。
②在农村，农民的所有观念其实可以分为三种：真正符合一般意义上的所有观念、农民确确实实认为属于自己的东西，如自己的存款、屋里的家具等；农民日常话语中所说的自己的、但实际上只是挂在自己名下归自己使用、并不属于自己的东西，如土地。又如房屋——房子虽然是自己的，但宅基地是国家的，所以这坐落在国家土地上的房屋尽管是农民辛苦一生盖起来的，甚至是他一生的积蓄和全部所有，但农民对它的感觉也绝不像自己的衣服、家具、存款那样确信和踏实。
③陈锡文认为改革开放以来政府通过低价征地拿走的农民的土地权益总数应在2万亿元人民币以上。见陈锡文：《农民收入低位徘徊的制度因素》，载《金融信息、参考》2003年第5期。周天勇则认为，改革开放以来，农村土地转为城镇和交通用地的总价值在4万亿元人民币左右，但是给农民的补偿最多不超过5000亿元。参见周天勇：《增加农民收入关键在哪里》，载《政策瞭望》2004年第3期。
④“集体”的或者国家的在一些地方官员的眼里并无区别，一概等同于“公家”的。
⑤所谓“商量”实际上也就是通知你一声，一般是贴一个告示。而且与一般通知，告示不同的是，征地告示几乎都是用最小的字，以最不引人注目的形式张贴出来。用农民的话说，“就像做贼一样”。
⑥例如，某街道办事处主任在谈到办事处最近一次因为征地与当地农民发生的冲突时还余怒未消：土地本来就是公家的，是公共财产。你可倒好，让你种了几天你还真就当成自己的了，老虎屁股摸不得，这还了得？
⑦“赤膊上阵”其实已经是相当温和的说法。在笔者的调查中真实的情况甚至是这样的：当有征地任务的时候，办事处等基层政府领导就会预先通知干部：明天换上运动服和旅游鞋下乡征地。换装的目的不是通常理解的走路方便，而是准备遭遇农民反抗的时候跑得更快！经被卖了，农民还不知道！
⑧《我国农地使用权制度改革分析》，http://www.chinairn.com/中国行业研究网2005年6月13日。
⑨李长征：《私有制一定高效率、公有制一定低效率吗》，《红旗文稿》2005年第14期。
⑩赵振军：《论当前农地制度改革》、《理论学刊》2005年第4期。
(11)张山：《中国农村土地制度变革的回顾和展望》，《学习与探索》2006年第5期。