从管制到服务——我国政府审批制度改革的理念追寻，本文主要内容关键词为：制度改革论文,管制论文,理念论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，全国上下掀起一股改革行政审批制度的热潮。至今为此，“全国有31个省、自治区、直辖市和国务院各部门相继开展了行政审批制度改革，其中24个省、自治区、直辖市对省一级政府部门审批项目初步进行了清理和处置，北京、天津、辽宁、深圳等地已经着手进行第二轮改革。”[1]在改革实践中，各地还创造了许多诸如“政府超市”、“一站式服务”、“接待处”等新的改革形式。[2]然则，由于改革具有环境推动的诱致性和在传统体制下单兵突进的特点，改造过程中明显缺乏理性的制度设计和明晰的理念支持，这使得改革在取得巨大成就的同时导致了一系列严重的问题。据此，本文将对改革中的理念缺乏症进行深入分析，并致力于改革新理念的追寻、诠释和实体构筑。
一、行政审批制度改革的困境
我国行政审批制度改革取得了巨大的成就，对审批项目的清理大大减少了政府日常审批事务，简化了审批环节，提高了办事效率。尤其重要的是，它在整个体制无法取得进展的情况下，开辟出一块新的改革空间，从政府管制方式改革的角度撕开了传统体制的铁幕，这对于推动我国政治行政体制改革的发展具有极大的意义。然而，也正是由于改革是在缺乏系统性制度变革的背景和行政领导简单“命令式”的强力推动下进行的，改革中也存在诸多难以克服的问题和缺陷。这主要表现在：
1.改革目标不明确，以非理性、非规范的方式进行。在各地一哄而起的改革中，改革者往往对改革的目标定位，审批改革的范围，以及审批项目的撤立、增减的标准不明确，对审批改革后政府该管什么，不该管什么并不清楚，导致改革过程缺乏整体的设计和统一的标准。在各地具体操作中，审批项目的加加减减都只是按照自己的理解进行探索，表现为“跟着感觉走”。[3]而且，在改革的探索过程中，由于相关制度建设滞后，各种改革措施或机构往往是临时设置的，随意性、反复性和变动性很大，影响了改革的效果。
2.重数量、轻质量，形式主义严重。各地改革都是在行政领导的强力推行下进行的，往往缺乏对改革的理性设计和明确的规范，改革的功利性取向十分明显。各部门为保护自己的既得利益往往采取各种“对策”、“怪招”来对付上级的压力，改革过程往往呈现改革者和改革对象之间的谈判和讨价还价的“博弈”，导致改革沦为缺乏实质内容的形式主义，或表现为扭曲和无效。这主要表现在：
(1)为减少而减少。在盲目攀比心理的驱使下，各地改革往往追求削减数目和比例的最大化，为完成任务而玩弄数字游戏，或将一些已经撤销的项目上报，或将一个项目拆分为几个来充数，或将想保留的项目几项归并成一项，或只是将一些难于操作、收费少的项目撤销，或者避重就轻、明改暗不改。[4]这往往导致该减没有减，而不该减的却取消了。
(2)改头换面，变相管制。如在一些地方“减掉”的审批事项中，有些改为“备案”、“登记”，但却是强制性的；有的审批权转移到那些没有与政府脱钩的中介机构，换汤却不换药。[5]
(3)边减边设。在习惯思维和部门利益的驱使下，许多部门即使在激进改革的背景下往往也热衷于以这样那样的理由设立新的审批项目，而且改革风潮一过，又马上收回已取消的审批权。
(4)减完了事，无后续措施。许多管制部门往往重审批、轻监管，重收费、轻服务，一旦管制项目被取消，就完全放弃政府管理责任和服务责任。
3.改革不够深入。各地改革大都停留在低层次的水平上，“只注意在审批项目的数量上做一些收缩，在审批严与不严的档次上和审批的方式方法上做一些调整，但对审批工作的基本性质”和政府职能的内容方式缺乏深思，[6]不能从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式，改变传统的行政命令和行政干预方式，不能对如何改善政府服务质量和公民参与问题作出回应。
4.改革没有实现行政文化的转型。审批的滥用往往与传统体制下人们形成的管制观念有关，人们习惯于依赖政府的管制，如当市场出现竞争白热化局面时，舆论会想到政府应该“加强审批，防止投资过热”。[7]这正是改革多次出现“回潮”和反复现象的重要原因。这种顽固的管制文化使得公务人员往往习惯于管制，依赖于管制，他们在改革中感到极度迷惘，他们不知道取消审批后能够干什么，应该干什么。他们缺乏一种服务意识，不能放下官架子，不愿意屈身聆听“顾客”声音，做到为民着想，为民服务。
5.改革存在不协调、不配套、上下左右脱节的问题。改革明显表现出缺乏整体的思路和系统的设计。由于当前的改革主要停留在省、市一级，地区之间、部门之间措施不配套，上下左右改革不统一，下动上不动，你改我不改，因而使得改革备受掣肘。[8]而且，由于改革是单兵突进，政府职能没有根本转变，管理体制没有转型，机构没有精简，各种法律、制度也不健全，因此改革措施的推进显现十分的艰难，甚至出现多次的反复。
二、改革的内在理念和趋势
探寻行政审批制度改革的内在理念和趋势的关键在于把握改革动力和阻力的根源。审批制度改革决不只是政府审批项目的增减，它涉及到政府职能内容、方式的转变和管理体制的转型，涉及对传统的管制型政府模式的根本变革。这种传统的管制型政府是在长期的计划经济下形成的，以政府全能主义和权力本位为特征，政府处于整个社会的中心，政府居高临下，对社会和经济生活进行大一统式的管制。[9]这种管制是一种直接的、微观的、权力无限式的管理方式，是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。管制行政在过去曾发挥过巨大的作用，然而在当前我国发展市场经济和加入世贸组织的形势下，这种管制模式越来越凸显出诸多的弊端。它导致政府的膨胀和社会的萎缩，阻碍了培育市场机制和实行政企分开的改革的进行，窒息了市场和企业的活力，导致集中的权力失去监督，滋生了大量的腐败现象和官僚作风，大大提高了经济运行的成本，降低了经济运行的效率，已成为经济社会发展和与国际社会接轨的主要障碍。故政府审批制度改革的背景正是这种管制型政府的全面危机，改革所应该达到的最终目标是实现政府职能方式和管理体制的全面转型。而在行政审批制度改革中出现的许多问题，包括服务意识的缺乏、形式主义泛滥、传统管制思维的阻力、改革出现的反弹、上下进度的脱节和部门地区的掣肘等，实质上都是改革不深入、不彻底所造成的，是传统管制型政府强大惯性制约的结果。目前所进行的改革只是对现有政府职能下的行政审批事项的削削减减、合并下放，远远没有伤及传统管制型政府的筋骨。因此，行政审批制度改革要突破困境，就必须摆脱改革的低层次徘徊的局面，全面冲破管制行政的桎梏，实现政府管理模式的更新。而行政审批制度改革只是作为一个载体，其改革的内在趋势和目标是从管制到服务，构筑服务型政府。
构筑服务型政府是我国政府管理方式转型的主导趋向。所谓服务型政府，是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。[10]政府管理方式从管制型到服务型模式的转变，实际是由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变，从无限政府到有限政府的转变。因此，构筑服务型政府必须实现政府职能内容和管理理念的全面更新，而这不仅需要对传统体制进行扬弃，而且要注意吸收和借鉴西方政府再造和顾客导向改革的合理经验。据此，笔者认为，构筑服务型政府应树立以下几个全新理念：
1.政府不是全能的。政府不能代替市场和社会，政府应是以市场、社会为前提的功能补位性行政或助动式行政，政府是对市场及社会功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。[11]
2.管理不足是管制。服务型政府并非取消管制，只是这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，而非为管制而管制。更重要的是，政府管理并不只是管制，管制只是手段之一，政府应该在政策法规制定、监督、调控和提供各种服务方面发挥更大的作用。如奥斯本和盖布勒在《政府改革》一书的附录A中，就列举了包括管制在内的36种可供选择的提供服务方式。[12]
3.服务可以与管理分开。在许多社会性公共服务领域，公共服务的生产供给与对公共服务生产供给的组织管理是可以严格分开，归属于不同的责任主体的。政府不应该垄断公共服务的生产，完全可以通过责任承包、公开竞标、合同出租或与人合作的形式交给私人机构、独立公共组织和执行机构去经营，并引入竞争机制，而政府的精力应集中于制度创新、制度实施和监督、营造有利的整体环境上。这种角色分开、功能分离的改革取向亦即西方改革所倡导的“掌舵和划桨分开”。
4.公共服务主体应多元化。面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境，政府已无法成为唯一的治理者，它必须与民众、企业和非营利性组织一起来共同治理。公共服务主体应该是一个由政府部门、私营部门和第三部门等参与者组成的多中心的合作网络，政府不再是享有独一无二权力的行动者，其作用正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益调解者、激励者和合作者。
5.以公民为中心而非以权力为中心。在服务型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是“顾客驱动的政府”，[13]权力本位变为顾客导向，致力于以“无缝隙”的方式满足公民的多样化和个性化的需求，提升公共产品和服务的价值，追求零顾客成本。
6.控制机制以结果为本而非层级为本。传统管制型政府依赖于一个层级节制的等级体系、垂直的上下指挥链条来驱动，工作内容往往是职能导向的，评判标准是上级的满意度。这种控制机制是内部取向的，无须应对外部的压力。而服务型政府应该是以结果为导向，通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。[14]它是外部取向的，注重产出显示和绩效评估。
7.重在文化意识的重塑。构筑服务型政府关键在于重塑行政文化，铲除管制文化的舆论和心理基础，创建“顾客导向”的公共服务文化，树立“公仆意识”、“服务意识”、“顾客意识”，即要站在顾客立场思考，一切从顾客需要出发，一切以顾客的需求为转移，将顾客视为组织的主要资产，把顾客满意作为政府服务质量的核心，与顾客建立长期的互动关系。[15]
三、改革理念的战略工具选择
由上所知，我国行政审批制度改革实质上是政府职能方式、权力结构和管理模式的改革。改革要深入，单纯审批项目的增减或某些工具性措施的单兵独进是无法撼动管制行政根基的。改革应注入一种新的理念，即从管制到服务，并通过战略工具的选择来演绎这些理念。惟有发挥这些战略工具的杠杆作用，才能触发整个体制的变革，改革管制型政府的DNA。故以行政审批制度改革为契机，通过战略工具选择，从实体上构筑服务型政府，是摆脱当前改革困境的根本出路。而这可以借鉴“政府再造大师”戴维·奥斯本所提出的改变传统官僚制DNA（组织目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化）的五大战略（五C战略），[16]见表1。
表1 五C战略
杠杆
战略主要内容
目标
核心战略(Core Strategy)
政府职能转变
激励
后果战略(Consequences Strategy)结果为本、绩效管理
责任
顾客战略(Customer Strategy)顾客导向、顾客主权
权力
控制战略(Control Strategy)
权力下放、重心下移
文化
文化战略(Culture Strategy) 塑造服务文化
1.核心战略：转变政府职能。行政审批制度改革最关键的就是改革目标定位问题。为什么减来减去总找不到最该减的内容？最科学、合适的裁剪尺度和标准是什么呢？难道改革就只是裁减一些审批项目吗？破译这些问题的关键在于对政府职能的定位，要明确在市场经济条件下政府应该做什么，不应该做什么。根据世界银行《1997年世界发展报告》对政府职能定位的描述，一个有效政府不应该是主宰社会，而应该是“鼓励和补充私人企业和个人的经济活动”；不是作为增长的直接提供者，而是“合作者、催化剂和促进者”；“政府行为应集中于对各种起关键作用的核心公共活动”，包括建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等。[17]很明显，政府职能都是助动式或补位性的，属于“服务”的范围。在当前的行政审批制度改革中，我们应根据以上的职能定位来科学界定行政审批的标准和范围，要认识到改革存在一个“退位”和“补位”的问题：
(1)对于那些政府“不该管、管不了、管不好”的事项，政府应坚决“退位”。应按照合法原则、合理原则、效能原则、责任原则和监督原则对现有政府审批项目进行清理和处置。凡是通过市场调节能够解决的，应当由市场解决；凡是通过中介组织、行业自律能够解决的，政府不应进行干预；凡是可以通过招标、拍卖形式进行分配的事项，政府不再进行审批。[18]
(2)对于那些政府应该管制的事项，应该予以严格限定，通过法律法规对行政审批的范围、设定权、标准、程序、监督和责任作出明确规定；并应端正管制的出发点，要为服务而管制，把管制纳入服务的框架之中。
(3)对于那些政府应该管理，但却不须管制的事项，就必须转变管理方式，如降为核准或备案，同时要加强引导、调控、监督和咨询等。
(4)对于那些政府应该管却没有管或没有管好的事项，政府必须及时“补位”。在服务型政府中，服务功能是政府是主要的职能，我们应该“正位”政府职能，开阔视野，走出“为管制而改革”的循环，着眼于充实政府的服务职能，如社会保障、基础教育、环境保护、社会弱势群体扶助等。当然，这些服务不一定都由政府直接生产，直接提供，可以采用公私合作的方式或通过政府购买，来提供给社会。[19]
2.结果战略：以结果为本、注重绩效管理。在激励机制上，服务型政府不再是机构自我驱动型的，不再以内部成本效率为评判标准，而实行结果为本，通过可测量、明确的产出和结果，追求经济、效率、效能和公平的统一。结果导向的改革可以通过把公共组织推向市场，可以采用合同制在公一私之间、公一公之间制造竞争环境，也可以利用绩效评估、业绩奖励来激励公共组织。在审批制度改革中，激励机制的建立十分重要，应通过实行审批与收费分离的制度，把行政收费纳入预算管理，矫正歪曲的利益机制；在审批过程中引入反馈机制、评估机制，对审批的成本、效益、顾客满意度进行评估。
3.顾客战略：顾客为本、顾客主权。顾客战略解决的是公共服务中的责任问题。它要求政府将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的“顾客”，政府活动和公务人员不应只向上级负责，而应围绕顾客的需求进行，为顾客的利益负责。促使公共组织对顾客负责的途径有三种：让顾客选择公共组织(choice of public organization)，顾客掌握资源前提下的竞争性选择(competitive choice)和顾客质量保证(customer quality assurance)。[20]在行政审批制度改革中，可以选择顾客质量保证的途径来贯彻顾客战略。通过努力确定顾客范围，聆听顾客声音，制定服务标准，加强与顾客之间的交流与沟通，建立补救制度，为顾客提供全方位和高质量的服务。具体来说，在改革中要注重实行政务公开，审批公开，公开审批机关、内容、依据、条件、程序、时限、收费标准和责任等，增加审批透明度，主动接受社会公众的监督，用“阳光作业”来驱逐“暗箱操作”；要搞好便民服务窗口建设，简化审批手续，规范操作程序，通过设立行政审批中心，实行集中审批、串联式审批、整体审批、联合审批，为公民提供全面、综合性和快捷的服务；要实行首问责任制、一次性告知制、服务承诺制、限时办结制、被诉待岗制、失职追究制等制度，明确落实审批责任；要加强电子政府建设，实行网上注册、网上审批，提高审批效率，通过电子网络把审批的程序和进展情况公开化，把审批的过程置于社会公众的监督之下。此外，还要在审批之外围绕顾客的需求和偏好开辟多样化服务，满足顾客个性化需求。
4.控制战略：权力下放、重心下移。构筑服务型政府不仅要改革政府管理的内容和方式，而且要改变其载体，即权力结构。传统管制型政府依赖自上而下的层级节制的单向控制机制，往往行动迟缓，不能对瞬间万变的外界环境和公民个性化的需求作出及时反应。控制战略强调改变公共体制和公共组织控制的位置和形式，通过权力下放，实现控制重心的下移，通过解除管制，使人们对自己和组织产生的结果负责，而不是照章办事。可采取三种途径：(1)组织授权，废除过多的政治控制，增强组织自主权；(2)减少或废除组织内部的层级管理控制，将权力往下推行至一线雇员；(3)社区授权，将官僚机构的权力外移至社区。[21]在当前的行政审批制度改革中，应重视解决上下进度脱节，下动上不动的问题，要统一计划和步骤，实现整体联动、上下互动；要注重打破条块分割、部门对峙的状况，实现权力下放、功能前移，使政务中心真正具有处置权，否则只会成为所谓的“资料传递站”；削减行政审批事项的改革必须与精简政府机构结合起来，对不合法、不合理的审批事项和相应的机构要坚决撤销，对此不能讨价还价；在削减行政审批事项、精简政府机构的同时，要强调下放权力给中介组织，改变我国目前中介组织半官方性质的情况，进一步完善中介组织。更重要的是，改革要跳出审批制度改革的局限，进一步深入到对党政体制、司法监督体制、人大监督体制的改革，以真正改变整个管制行政的“体制密码”。改革的最终目标是建立一种重心前倾、顾客导向的“无缝隙组织”，通过公共部门、私人部门、第三部门和社区的合作和共同参与来满足公民多样化、个性化和无缝隙的需求。
5.文化战略：塑造新型服务文化。组织文化与体制DNA其它因素是相互联结的，并对其它因素形成制约作用。文化战略旨在改变传统的管制文化，通过“破除习惯、撼动心灵、赢得心智”来塑造新的服务文化。要改变传统管制文化中的迷信审批、推委责任、缺乏想象、反应迟钝，麻木不仁、自我保护的遗传密码，改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，在公务人员中树立“官为民”、“以民为本”的民主行政精神，培养“一切为顾客着想、一切为顾客服务”的新型组织文化。即使在必要的管制中，也要端正自己的价值取向，要在公民本位的基础上进行管制，改变把公民当作麻烦或潜在的违法者的管制心态，相信民众，从服务的视角进行管制，根据人们的需要在必要的管制中附加服务内容，提升管制的价值。
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