泛非议会：21世纪非洲民主的新里程碑，本文主要内容关键词为：非洲论文,议会论文,里程碑论文,民主论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
非洲联盟(以下简称“非盟”)的泛非议会于2004年3月18日在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴正式成立。中国全国人大常委会委员长吴邦国发贺电称：“泛非议会的成立，是泛非主义思想在新形势下的成功实践，标志着非洲在独立自主、共同发展的道路上迈出新的步伐，非洲一体化进入更高层次。”这是对泛非议会的思想源流和重大意义的精辟概括。
泛非主义思想在新形势下的成功实践
在思想方面，泛非议会可谓源远流长，同泛非主义密不可分。泛非主义在非洲具有长远历史，是同民族解放运动紧密联系的一种思潮和理论，其核心是实现非洲人的团结、合作统一，联合奋斗，谋求非洲的完全解放和独立，直至最后建立“非洲合众国”。其中就有非洲议会的组织。著名的泛非主义者和非洲民族解放运动领导人、加纳独立后首任总统恩克鲁玛，是非洲统一和“非洲合众国”的积极鼓吹者。他在1962年1月的一次演讲中明确指出，一个统一的非洲应该设立上、下两个议院。下院的责任是讨论非洲所面临的通常问题；上院则负责进行以整个大陆为基础的全面经济工作，制定共同的外交政策。① 正是在泛非主义的指引下，非洲国家结束了集团对立，于1963年成立了非洲统一组织(以下简称“非统”)这个全非洲性的组织。其宪章把“促进非洲国家的统一和团结”、“协调并加强它们为实现非洲人民美好生活所进行的合作和努力”列为该组织宗旨的最重要内容，并规定为实现其宗旨，各成员国应为在政治、外交、经济、文教卫生、科学技术和国防等各个方面的合作而协调其总的政策。② 显然，非统凝聚着非洲国家的团结、合作和统一的精神，是实行联合自强的第一次集中表现。从20世纪60～80年代，非洲发表了许多全洲性经济建设的文件，包括1979年的《蒙罗维亚宣言》和1980年的《拉各斯行动计划》，建立了一系列区域性经济组织。虽然，限于当时条件，非统和这些文件及区域组织没有提到成立全非洲的议会，但是可以说，它们的思想基础都是泛非主义。
进入20世纪90年代，冷战结束，世界形势和非洲形势都在发生巨大变化。在新的历史条件下，非洲一体化有更大的必要性和紧迫性，泛非主义继续得到推崇和遵循。“泛非议会”一词首次出现在1991年签订、1994年生效的非洲经济共同体条约——《阿布贾条约》中。非洲经济共同体条约是《拉各斯行动计划》的进一步发展，它以条约的形式把《拉各斯行动计划》提出的建立全非洲的共同市场和经济共同体的目标固定下来，同时根据新情况，调整与重新安排了《拉各斯行动计划》规定的实行经济一体化的步骤和时间。条约规定，从生效之日起的未来34年中分6个阶段逐步建立非洲经济共同体。泛非议会在第六个阶段即最后一个阶段同非洲货币联盟、非洲中央银行以及统一非洲货币等一起建立。自此，泛非议会通过了明文规定，拥有法律依据。1999年9月，非统在利比亚苏尔特举行特别首脑会议，发表《苏尔特宣言》，决定于2001年建立取代非统的非盟。非盟是非统的发展和创新，是坚持以泛非主义思想为指导，迎接21世纪的挑战所做出的重大历史抉择。它的首要任务，是在经济全球化不断发展的新形势下，进一步促进非洲的团结、合作和统一，加紧联合自强和推动更高程度的一体化，以实现非洲复兴。因此，《苏尔特宣言》还要求加速成立泛非议会等非洲经济共同体条约规定的机构。2000年7月，通过《非盟宪章》，其中第十七条明确规定建立泛非议会作为非盟的一个组织。2001年7月，泛非议会的议定书终于制定，经过法定数目非盟成员国的批准和上交批准书，泛非议会完成了其法律程序。非盟于2002年7月正式运作，泛非议会也随之于2004年3月宣告成立。非盟主席希萨诺在泛非议会成立的讲话中指出：“我们赋予泛非议会把非洲人民聚集在一起的使命，从而为创造更加伟大的泛非意识，以及属于具有共同命运同一家庭的感情作出贡献。”③
以上表明，非洲国家独立以来，尽管形势不断变化，泛非主义思想是一脉相承的。泛非议会正是泛非主义思想在新形势下的产物。
为非洲人民参与非洲事务开辟了广阔平台
《非盟宪章》第十七条在规定建立泛非议会时指出：这是“为了保证非洲人民充分参与非洲大陆的发展和经济一体化”。泛非议会议定书的序言和第二条也先后指出：建立泛非议会是“为非洲人民及其基层组织更多参与非洲大陆面临问题和挑战的讨论与决策提供共同的平台”；“泛非议会代表全体非洲人民”。在2004年9月泛非议会第二次会议开幕之际，首任议长蒙盖拉女士强调，泛非议会是为了促进非洲的团结与统一，加强非洲国家及其人民之间的合作和凝聚力。她认为：建立泛非议会面临“最大的挑战是如何更好地反映非洲人民的意愿和需求，怎样更充分地表达非洲人民的希望和呼声”④。以上这些表明，泛非议会是非洲人民在全非洲范围内参与非洲事务的场所，首先是对非洲的重大问题进行讨论，提出意见和建议，充分反映非洲人民的愿望、需求和呼声。它是全非洲的民意代表。还要指出，在它进入享有立法权力的阶段后，它就要行使立法职能。根据泛非议会议定书第三条关于泛非议会的宗旨和第十一条关于泛非议会现阶段的职能与权力的规定，泛非议会议事的内容是非常广泛的。主要包括：非洲的人权、民主和法治；非洲国家的良政、透明度和责任心；非洲的和平、安全和稳定；非洲的团结、合作和非洲人民的共同命运感；非洲的联合自强、经济复苏和发展；非洲的区域经济组织及其议会组织之间的合作与协调；非洲国家法律之间的协调，等等。泛非议会还要促进非盟宗旨和政策的有效实施，以及讨论自身的预算和非洲经济共同体的预算并提出建议。泛非议会也可以行使它认为实现其宗旨所适合的其他职能。
根据泛非议会议定书第二条、四条、五条和十一条的规定，泛非议会的职能、权力和工作分为两个阶段。第一阶段只享有咨询和协商权力，其议员由非盟成员国各提供5名，其中1名须是妇女。议员从成员国各自的议会或“其他慎重挑选的组织”中选举或任命产生，必须反映政见的多样化。议员的任期与其所在各成员国的任期相一致。第二阶段享有充分的立法权力，其议员通过直接普选产生。泛非议会议定书还规定，议员在任职时都享有豁免权和特权。对于泛非议会分两个阶段发挥作用的问题，蒙盖拉女士说：“这主要因为泛非议会是个新生事物，需要一个学习、准备和适应的过程”⑤。她表示，泛非议会的所有讨论都将公开，公众可以旁听议会的任何一场辩论。经非盟大会决定，泛非议会第一阶段期限是成立之后的5年，即2004～2009年，2009年后进入第二阶段。此外，为了便于非洲人民之间的交流，以及同外部世界交流，泛非议会议定书规定泛非议会使用的工作语言是非洲语言、阿拉伯语、英语、法语和葡萄牙语。结合实际情况，目前，非洲语言定为斯瓦希里语。
综上所述，泛非议会议事的内容极为广泛和重要，其职权和工作及议员产生具有一个过渡期，但最终要实现享有充分的立法权力和议员经由普选产生。泛非议会议员的活动享有法律保障。泛非议会使用的语言也非常开放。这一切，都为保证非洲人民真正享受到在全非洲的讲台上共商大计的权利创造了条件。这是史无前例的。非洲的民主和人权进入了更高、更新的层次。
非洲议会制度的新发展
由于殖民主义时期的历史联系和影响，非洲的议会制度源于西方。非洲国家独立后普遍建立了议会制度，但为时不久，许多非洲国家就不断出现政治动乱和由此产生的政治变革。一般说来，这一政治变革经历了3个阶段，即独立初期的西方民主制，20世纪60年代中后期～80年代末各种形式的集权制，80年代末～90年代初开始的多党民主浪潮。在这一大背景下，议会制度作为政治制度的组成部分，不可避免地受到影响，议会同政府的关系，其组织形式、地位、职权和作用等都不断发生相应变化。概括地说，在西方民主制下，议会制度得到初步实践；在各种形式的集权制下，议会制度受到不同程度的破坏，议会的地位和作用被贬低，议会甚至被解散；在多党民主浪潮下，议会制度逐渐得到恢复，议会又重新活跃起来，其地位和作用也有所增强，具体表现在：不少非洲国家在宪法中确定议会是国家最高权力机关，加大议会对总统和政府的制约，议会中的党派增多，议员的代表性扩大等。应该指出，近些年来，随着非洲一体化进程的加快，某些区域经济组织也建立起了自己的议会性组织，如西非国家经济共同体的西非国家经济共同体议会，南部非洲发展共同体的南部非洲发展共同体议会论坛，东非共同体的东非立法大会。总起来说，非洲国家独立以来，非洲的议会制度经历了曲折和艰难的历史过程。到目前为止，非洲的议会制度虽然总体上属于西方模式的范畴，但由于非洲国家的政治制度不尽相同，议会也有差别和特色，并且继续在变动。非洲的议会制度仍然处于探索和发展之中，有待于进一步完备和成熟。泛非议会的成立，就是非洲议会制度的一个新发展，标志着非洲议会制度进入了全洲性的更高层次，并将带动非洲议会制度不断走向完备和成熟。
泛非议会无论在性质、规模、功能和作用上都超过了非洲已经存在的各类议会组织。泛非议会在它们的基础上建立起来，又同它们保持密切的联系和沟通。
早在1976年2月成立的非洲议会联盟虽然也是全洲规模的议会组织，但是其性质和功能是与泛非议会完全不同的。非洲议会联盟是非洲各国议会之间的合作组织，通过加强彼此间的联系和接触，讨论有关问题，以促进非洲的和平、民主、良政、持续发展和社会进步。它实际上是非洲各国议会发表意见的一个讲坛。到2001年，参加的非洲各国议会有37个。泛非议会则是全洲性的实体议会。在现阶段，它由非盟全体53个成员国派出代表组成，具有协商和咨询的功能，议事范围广泛和明确；在第二阶段，它享有立法大权，议员由直接普选产生。非洲议会联盟代表非洲各国议会，泛非议会则代表全体非洲人民，两者的地位和作用不可相提并论。正因如此，2002年10月，非洲议会联盟通过苏丹议会的建议，希望尽快成立泛非议会，作为非盟的立法机构。
3个区域一级的议会组织：南部非洲发展共同体议会论坛、西非国家经济共同体议会和东非立法大会，是在20世纪90年代后半期和21世纪初期陆续建立的。它们在各自区域内开展活动，不同程度地发挥议会的咨询和监督作用。其中，南部非洲发展共同体正在考虑将其议会论坛转变为议会，以行使充分的议会职能。作为更高层次的泛非议会的成立，将对这些区域议会组织的活动和组织机构的完善产生推动、交流和协调的作用。泛非议会议定书第三条宗旨的第九款规定：“促进区域经济共同体及其议会论坛之间的合作”；第十一条职权的第七款规定：“促进区域经济共同体及非洲议会论坛之间政策、措施、规划和活动的协调与和谐”；第十八条泛非议会与区域议会组织及国家议会或其他慎重考虑组织的关系规定：“泛非议会同区域经济共同体议会及国家议会或‘其他慎重挑选的组织’紧密合作。为此，泛非议会可依据议事规则，同区域经济共同体议会和国家议会或‘其他慎重挑选的组织’举行年度协商论坛，讨论共同关心的问题”。可见，泛非议会不仅同这些区域议会组织有联系与合作，而且会对它们产生积极的影响。
前面提到，泛非议会第一阶段的议员是在非洲各国议会的议员中产生的。非洲各国议会还可通过泛非议会举行的年度协商论坛同泛非议会进行沟通。双方的关系也是很密切的。泛非议会的成立扩大了非洲各类议会组织的对外活动空间，有利于它们同洲外议会组织进行交流和借鉴。
从欧洲议会看泛非议会
有人认为，正如非盟借鉴了欧洲联盟(欧盟)，泛非议会也借鉴了欧洲议会。将泛非议会同欧洲议会作某些对比，从欧洲议会看泛非议会，有助于加深对泛非议会的认识。
欧洲议会议长帕特·考克斯(Pat Cox)在泛非议会成立时所致的贺词中谈到了泛非议会同欧洲议会的类似性。他说：“同泛非议会一样，欧洲议会在开始时也是由欧盟成员国议会的议员所组成的协商性议会。经过半个世纪，欧洲议会才从一个协商性组织发展成为具有立法、预算和监督权力的完全议会。其合法性来自直接普选；其议员每5年由欧洲人民选出。”⑥ 他还指出，防止冲突、维护和平同为欧盟和非盟工作的基础，并且强调：“议会的实质在于以妥协和容忍的精神来讨论分歧，这是使战争成为不可能的因素”⑦。这就表明，作为欧盟立法机构的欧洲议会和作为非盟立法机构的泛非议会，在消除战争和冲突、保持和平与安全的目标上是一致的。
应该看到，将泛非议会同欧洲议会对比，的确有某些相似之处，主要表现如下列几点：
1.两者都是一体化组织。 它们作为各自区域的立法机构，其目的都是为了使本区域人民享有更多的发言权和更多地参与区域事务，从而凝聚人民意志，促进本区域的团结、和平与发展。
2.两者的发展都有一个过渡期。 欧洲议会成立于1958年，其前身是欧洲煤钢共同体议会，1962年正式改称现名。最初也是协商和咨询机构。随着欧盟的不断扩大，欧洲议会的权力也不断扩大，逐渐享有立法权、预算权和监督权，并加强在共同决策领域内的地位。在议员产生方面，1979年以前，欧洲议会的议员由欧盟各成员国的议会指派。自1979年始，欧盟各成员国根据分配的名额，通过直接普选选出各自的议员参加欧洲议会。前已提及，泛非议会在为期5年的现阶段同样只是协商和咨询机构，其议员由非盟成员国的议会或“其他慎重挑选的组织”指派；在5年过渡期结束后享有立法权，其议员通过直接普选产生。
3.两者都实行一院制，设立议长、副议长和工作委员会等。但是，“泛非议会没有照搬欧洲议会的模式，仍然具有自己的特色”。 例如：(1)泛非议会的思想基础是泛非主义，这是非洲独有的思潮和理论，显示出泛非议会深厚悠久的思想根源。(2)泛非议会非常重视同非洲的区域经济组织、它们的议会组织，以及非洲各国议会的关系，明文规定，大家加强合作，促进协调；并同区域议会组织和国家议会定期举行协商会议，讨论共同关心的问题。泛非议会还专门规定要参与非洲各国法律的和谐或协调工作。这些规定都是根据非洲国家众多、地区组织复杂的实际情况作出的，以便使泛非议会发挥更大的作用。(3)泛非议会对妇女的地位和作用给予特有的重视，明确规定，现阶段其议员由非盟成员国各出5名，其中1名必须是妇女。这就是说，妇女的名额在泛非议会的议员中不得少于20％。这是非洲妇女的政治状况不断得到改善的反映。(4)泛非议会强调“其他慎重挑选的组织”的地位和作用，在规定现阶段其议员由非洲各国议会产生、加强同非洲区域议会组织及国家议会联系并举行会议时，都将“其他慎重挑选的组织”与国家议会并列，作为同等考虑的对象。这表明泛非议会对基层组织的重视和关注。(5)欧洲议会经过几十年的过渡期才发展成为完全的议会，泛非议会根据自身的条件，规定这一过渡期为5年。
欧洲议会成立在先，如果说，泛非议会借鉴了欧洲议会，这是可以理解的。吸取欧洲议会一些比较成熟的经验，是有益的。但是，借鉴必须结合非洲的具体情况，体现以我为主的精神，在自主创立、保持特色的前提下，将外部经验化为己用。应该说，泛非议会做到了这一点。从欧洲议会看泛非议会，泛非议会是非洲人自己的议会。
泛非议会初获成果
按规定，泛非议会现由265名议员组成，设议长1人和副议长4人。每年至少举行两次例会。2004年7月，第三届非盟首脑会议接受了南非的申请，将泛非议会的会址永久设在南非。
泛非议会迄今已经举行包括成立大会在内的3次会议。
成立大会于2004年3月18日在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行，有来自41个非盟成员国的202名议员参加。会议除了宣布泛非议会成立外，主要是选举议长和副议长。坦桑尼亚知名国际活动家蒙盖拉女士以唯一候选人身份当选议长。她在致词中说：泛非议会的成立“是非洲民主成熟的标志”⑧。泛非议会的成立受到国际社会的重视和舆论界的普遍好评。中国全国人大常委会委员长发去了贺电。欧洲议会议长致了贺词。南非《商业日报》评论说：“这为非洲政治的透明和负责的新时代提供了希望。”⑨
第二次会议于2004年9月16日在南非约翰内斯堡附近的米德兰举行，来自46个非盟成员国的230名议员参加。南非总统、印度总统、日本参议院议长、非盟代表及其他知名人士出席了开幕式。会议的主旨是：“一个非洲，一个声音”。会议制定了泛非议会的议事规则，对非盟的使命和战略规划、《非洲发展新伙伴计划》、非洲对等督查机制等重大问题展开讨论和辩论，还讨论了地区和平与安全问题，如苏丹达尔富尔局势等。会议就讨论结果作出了建议或决议。
第三次会议于2005年3月29日在南非同一地点举行，正是泛非议会成立满一周年之际。会议的主旨依然是“一个非洲，一个声音”。蒙盖拉夫人说：泛非议会“必须努力发出我们自己的声音，以保证非洲人民成为一支(外界)必须认真对待的力量”⑩。南非议会议长巴利卡·姆贝特(Baleka Mbete)也在会上说：“一个非洲，一个声音，我们应该保证，在重大问题上，我们必须能够来到这里并且团结成为一个非洲声音。”(11) 会议选举新的来自贝宁的第四副议长以接替刚于2005年初去世的第四副议长。会议听取关于泛非议会工作年度报告，考虑和批准泛非议会2005年工作计划。会议讨论了《非洲发展新伙伴计划》和非洲相互审查机制的实施、联合国千年发展目标、联合国安理会的改革、苏丹达尔富尔冲突，以及非洲的交通和运输、艾滋病等一系列问题，还考虑泛非议会的预算和设立泛非议会信托基金问题，并考虑和批准泛非议会的管理机构。
会议做出的一个重要决定是向西非国家科特迪瓦派出调查团。科特迪瓦2002年爆发内战，2005年2月局势再次恶化。4月6日，在南非总统姆贝基的斡旋下，科特迪瓦总统巴博及反对派武装领导人等在南非首都比勒陀利亚签署和平协议，宣布在科特迪瓦境内停止所有敌对行动，并解除交战人员武装。协议还规定反对派武装力量回归和解政府。泛非议会发言人迪塞科(Diseko)在接受媒体到访时说，泛非议会调查团将于2005年5月前往科特迪瓦，对和平协议签署后该国的形势进行评估，了解协议是否得到落实。虽然科特迪瓦此后的局势仍然动荡，但这毕竟是泛非议会为非洲和平做出努力的一个实际行动。
总的来看，泛非议会运转正常，初获成果。但仍面临诸多困难，经费不足就是其中之一。蒙盖拉女士说，非盟给泛非议会提供的年度经费约3000万兰特，泛非议会开展工作所需要设立的37个职位就用掉了一大部分。泛非议会要保持独立操作，必须寻找其他经费来源。上面提到的关于建立泛非议会信托基金的想法，就是因此而来。
泛非议会成立才一年多，其能力和作用有待继续观察。但是，泛非议会所具有的里程碑意义是不容否定的。联合国负责政治事务的助理秘书长图利亚迈尼·卡洛莫说：成立泛非议会“是非洲在加强民主建设、推进《非洲发展新伙伴计划》，以及促进非洲的团结与稳定道路上的里程碑”(12)。埃塞俄比亚总理梅莱斯持相同看法。可以说，泛非议会的出现是21世纪非洲民主建设的新里程碑。
注释：
①参见中国社会科学院西亚非洲研究所《非洲概况》编写组：《非洲概况》，世界知识出版社1981年版，第277页。
②参见博腾：《非洲政治地理》，剑桥大学出版社1978年版，第265页。
③http://www.blackcommentator.com/83/83 pan african pf.htm
④参见《人民日报》，2004年9月22日。
⑤参见《人民日报》，2004年9月22日。
⑥http://www.africanfront.com/2004 22.php
⑦Ibid.
⑧联合国：《非洲复苏》(Africa Recovery)，2004年4月，第19页。
⑨同上。
⑩http://www.africanfront.com/AF027.php
(11)http://www.africanfront.com/AF027.php
(12)http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews