试论政府履行社会管理职能的机理，本文主要内容关键词为：机理论文,试论论文,管理职能论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府是社会管理的主体，社会管理是政府的一项重要职能。温家宝总理在十届人大二次会议的《政府工作报告》中指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。”“9·11”、“非典”等突发事件给政府管理提出了一系列新的课题。政府应怎样认识现实社会？怎样履行社会管理的职能？分析现实社会的特点及其管理机理，或许有助于对这些问题的回答。
一、政府管理的社会是一个复杂系统
社会是一个复杂系统。历史上，社会只是以区域性的复杂系统而存在，市场化、全球化和信息化，使区域社会的复杂系统演化成全球社会的复杂系统。与区域社会的复杂系统相比，全球社会的复杂系统的规模更加扩大，层次结构更加复杂，所包含的要素更加多样，系统的功能更加综合，不确定性也随之大大增强。
政府为了履行社会管理的职能，首先要认识社会系统的特性。社会系统的特性包括整体性、结构性、有序性和开放性等。复杂性则是社会系统各方面特性的综合表现。
1.社会系统的整体性特征。
所谓复杂系统，概括地说，是指具有线性与非线性联系的诸多相关要素的集合。整体性是社会复杂系统最基本和最突出的一个特性。社会系统的整体性，指构成社会复杂系统的各个组成部分相互联系和相互制约而形成的有序的整体。整体性是社会存在和发展的前提，维护社会系统的整体性或秩序则是社会管理的基本任务。政府作为社会管理起主导作用的主体，承担着维护社会系统整体性的重任。政府管理社会的目的，正是为了正常地发挥社会中各个子系统、各个部门、各个环节的功能，从而达到预期的社会整体效果。
系统论认为，系统整体虽然不能离开构成它的要素而存在，但系统整体具有一种新的质。这种新的质是其构成要素分别存在时所没有的，也是各要素机械地叠加时所形成不了的。然而，系统的新质一旦形成，又渗透于系统各要素之中，使各要素也能表现新质的要求。社会系统的构成要素包括人、社会组织和思想观念等。社会性是人、社会组织和思想观念共同的本质特性。离开了社会系统，人、社会组织和思想观念等将失去其存在的本质。社会系统整体与其构成要素互相依赖而存在的这一特性，我们将其称为社会系统与其要素的共存性。社会系统的这种共存性说明，在社会管理中，政府和管理对象之间的关系并不是简单的管理者与管理对象的线性关系。作为社会系统要素的人和社会组织，也是社会管理的主体，他们主动地适应维护系统整体的要求。社会系统中，正是系统整体与其要素之间的互相规定与互相适应，造就了社会系统整体的复杂性。
2.社会系统的结构性特征。
社会系统中的各要素之所以能形成一个整体，就在于各要素在系统中不是杂乱无章的，而是具有一定的结构。结构指系统内各要素相互联系的稳定形式和相互作用的基本方式。当进展到考察系统的结构时，除整体与要素的关系外，又增加了整体与结构的关系以及结构与要素的关系。这三种关系已表现出系统的复杂性。进而，整体中的要素也可以看作系统，即大系统中的子系统。这些要素或子系统同样具有整体、要素和结构的关系。子系统的要素和结构，还和大系统的要素、结构及整体发生联系。可见，社会系统中本来就存在多要素、多层次的错综复杂的关系网络。
客观物质世界是由低级向高级发展的。这里“从低级向高级发展”的重要表现，就是结构越来越复杂。结构的复杂化意味着组织化程度的提高，而组织化程度的提高也就是系统自身性能和在相互作用中表现出来的功能的提高。当我们肯定人类社会是物质世界发展的最高级的运动形式时，也就是肯定了社会系统是物质世界中最复杂的系统。社会系统本身也是发展的。在社会系统发展的进程中，系统结构的复杂程度也在不断提高。现在人类社会已开始进入全球走向现代化的历史新时期，其社会系统的复杂性是以往社会所无可比拟的。
社会系统结构的复杂性，归根结底要由构成社会系统的基础要素的人的复杂性来说明。人的活动是有目的的。目的在人的活动中既是出发点，又是活动追求的结果。从出发点来说，目的包含着需要；从结果来说，正是为了满足需要。人的需要也是多层次和多样性的，包括生理的、心理的、社会的乃至审美的需要等。人只有通过能动的活动才有可能满足需要。这种能动的活动又是通过人们之间的分工合作和相互作用而完成的。这种分工合作和相互作用，使人们结成各种各样的社会组织，形成各种各样的社会关系。由社会组织和社会关系形成的结构，是社会系统结构与自然系统结构的根本区别。对于社会结构，可以作多层面的考察，如经济结构、政治结构、思想文化结构、空间区域结构等等，社会组织结构则是其主体结构。在多样性的社会组织结构中，政府的组织结构又占主导地位。政府管理的直接对象就是各层次的各类社会组织。与社会系统结构的复杂性相对应，政府系统也形成复杂的结构。当社会系统结构发生变化时，政府系统的结构也必须改革。
3.社会系统的有序性特征。
社会系统的有序性，指系统组成要素之间和层次结构之间通过有规则的联系和转化而保持一定的秩序。与有序相对应的无序则是指无规则的联系和转化。系统都具有一定的有序性，又具有一定的无序性。但作为一个既定系统，有序性总是占主导方面。社会系统是有序和无序的高度统一，在这个统一中，又表现出高度的有序性。就是说，社会系统的有序，并不是单纯的平衡有序，而是一种非平衡有序。从有序来说，社会系统总是需要保持一定的稳定的。但社会系统内部充满各种既互相联系又互相作用的矛盾因素和力量，这些矛盾和力量不断打破原来的平衡，使社会系统整体产生向新的、更高的稳定态跃迁。这种非平衡有序，正是社会系统有序性中包含复杂性的突出表现。
政府管理社会的基本要求，在于保持社会整体的动态平衡。在社会系统内部要素经常变动，而社会与外部环境交换过程中又经常出现新因素的情况下，社会系统之所以能保持整体的动态平衡，是由社会的自组织功能和指令控制功能这两种功能决定的。所谓社会的自组织功能，是指在社会系统结构中，各子系统处于竞争-协同状态。竞争是各子系统之间的互相排斥；协同是各子系统之间的互相依存。社会系统结构的功能，就在于通过自组织的调节而保持各子系统之间的竞争-协同状态。通过这种竞争-协同，社会系统的结构不断更新和完善，并保持其动态平衡。但在社会复杂系统中，无论从内部要素还是从外部环境看，不平衡的因素都是普遍存在的，非线性的作用是经常发生的。而社会复杂系统却仍能保持基本的稳定，则在于社会系统中存在强有力的指令控制系统。社会管理的控制力量，使非平衡因素难于任意扩展，非线性相互作用也难于取得支配地位，从而使社会系统能不断完善和发展。在社会复杂系统中，最强有力的指令控制系统就是政府系统。政府系统在社会改革过程中发挥的重要功能，其内在机理也正在于此。
4.社会系统的开放性特征。
社会复杂系统是一个能够与环境进行物质、能量和信息交换的开放系统。在这里，环境是对系统存在的外部条件的总称。作为政府管理的国家社会来说，其外部环境既包括自然环境，也包括国家外部的社会环境。无论是自然环境还是社会环境，其要素和层次结构都是异常复杂的。一个开放系统，必须经常与外部环境进行各种交换，系统外的物质、能量和信息通过各种渠道进入系统中，系统中的物质、能量和信息也通过各种渠道向环境输出。系统与环境的这种交换，必然引起系统的变化。这种变化在一般情况下并不会破坏社会系统的整体性。这是因为，社会系统的管理主体运用各种管理手段，不断调节由于系统与环境的交换引起的变化，使系统保持一定的有序。
社会开放系统又是一个耗散结构系统。所谓耗散结构，指的是社会系统是在与环境进行物质、能量和信息交换过程中维持有序运转的。在这个过程中，社会系统依靠消耗环境的负熵来保持有序。而消耗环境的负熵，从另一个方面来说也就是向环境输出正熵。向环境输出正熵的结果是增加环境的无序。可见，社会系统的有序是以向环境耗散更多的无序为代价的。社会系统需要源源不断地从环境获得“负熵流”来保持自身的动态平衡，并在此过程中走向结构的更高的复杂性和运转的更高的有序性。但是，环境不可能向社会系统无限输送负熵。也就是说，社会系统从环境获取负熵必然受到环境的制约。这种状况决定了社会系统必须提高适应环境的功能。这种功能的实质，是社会系统不是被动地适应环境，而是努力创造适应自身存在和发展要求的环境。或者说，社会系统存在的环境，已经不再是完全独立于社会之外的环境，而是社会实践创造的环境。诚然，在这个过程中，可能出现社会从环境获取的物质和能量超出环境的代谢能力的状况。但这种状况可以通过社会系统提高自身结构的优化程度一步一步地得到解决。社会系统的复杂性，就是作为一个开放系统在与环境交换的过程中形成和发展起来的。
政府管理面对的是一个具有整体性特征、结构性特征、有序性特征和开放性特征的社会复杂系统。只有正视这样的复杂系统，充分认识其复杂性，充分估计每一个因素的变动都可能引起社会系统的变动，才能对社会系统实施有效的管理。
二、社会复杂系统维持稳态的机理
稳定是社会存在和发展的前提。政府管理社会的一项基本任务，就是保持社会的稳定状态。所谓社会的稳定状态，概括地说，指社会系统保持内部的有序运转和与外部环境的有序交换。社会之所以能维持稳定是因为在社会系统发展过程中，形成有维持社会稳定的多种机理。了解和运用这些机理，政府才能有效地履行维护社会稳态的职能。
1.社会自动调节机理。
自动调节指不接受外部指令下的自我适应。自动调节也不是完全自发地产生的，而是基于社会存在的基本要求而形成的调节机制。在社会发展过程中，有些关系的调节经无数次的重复而在社会运行中自动发挥作用。在保持社会稳态中最广泛地起作用的自动调节机理是人和社会组织的自我管理。
社会通过自动调节保持稳定，首先是通过人的自我管理实现的。社会稳定的基础在于社会成员的基本行为与社会的有序运行相一致。社会对其成员行为的基本要求，是在长期历史发展过程中形成的。对每一个人来说，这种要求具有先在性。由于任何人生下来就不可避免地处于社会历史创造的一定的物质和文化环境之中。在个体成长的过程中，这些要求通过无形的影响内化为自身的行为准则而自动地发挥调节作用，也就是人们习惯地按社会稳定的要求而行动。可见，在社会管理中，人不仅既是管理者又是被管理者，还是自我管理者。就日常生活和工作的大量情况而言，人的符合社会稳定要求的行为，都是由人的自我管理实现的。人的自我管理的能力和水平，其实是社会管理水平和社会文明程度的一个重要指标。政府在社会管理中致力于提高物质文明、精神文明和政治文明，随着社会文明程度的提高，人的自我管理的能力不断增强，社会稳定也就有了基本的保证。
社会通过自动调节保持稳定，也表现为社会组织的自我管理。政府对社会的管理，其实大量的是表现为对各种各类社会组织的管理。即使是对人的管理，也是经由社会组织的中介进行的。对社会组织的管理，涉及的关系更为复杂。这里既有社会与组织的关系，也有组织与组织的关系，还有组织内部的组织与其成员的关系等。维持这些关系的协调平衡，社会整体才能保持稳定。社会组织协调各方面的关系，是组织管理的重要内容。在组织管理的历史发展过程中，形成“组织”和“自组织”两种机理。协同学的创立者哈肯曾用一个通俗的例子来说明“组织”和“自组织”的区分：一个工厂中，如果每个工人按照厂长发出的外部指令工作，就是一个“组织”过程；如果不存在外部指令而能“互相默契”地协调工作，就是一个“自组织”过程。组织的存在和发展，有赖于社会和其他组织的支持和合作。维护社会稳定，本身也是组织的需要，因而组织在其发展过程中形成自动地适应社会要求的机制。这就是社会组织的自我管理。
人的自我管理和社会组织的自我管理，其实是维持社会稳定的根本条件。政府在管理社会时，如果对人和组织的一切活动都要发出指令去实施控制，政府将不堪重负，社会稳定也难于维持。所以，致力于提高社会自我管理的能力和水平，是政府必须重视并持久努力去做的一项工作。
2.社会制度调节机理。
自动调节对保持社会的稳态虽然起重要作用，但自动调节只是保持社会稳定的一般性因素，仅靠自动调节对保持社会稳态来说还是远远不够的。这是因为，一方面，社会系统的整体功能并不是一个个组织功能的叠加，而是靠各种各类组织功能的整合。这就需要有能够整合各个组织的机制；另一方面，就每一个组织而言，总是力图追求自身功能的最大化，这就必然使组织功能的发挥互相制约。为了使各种组织能正常地发挥自己的功能而不至于在无序的竞争中造成功能的内耗，组织之间就要协调。也就是要形成协调组织之间功能的机制。从社会整体来看，在这方面起最重要作用的就是制度调节。
对社会复杂系统的管理是以制度管理为特征的。制度包括组织活动的章法和程序。章法是以文字确定下来的组织行为规范；程序则是组织行为相对固定的模式。制度调节虽然涉及各种各类组织，但从整个社会的管理来说，能对社会中所有组织起整合和协调作用的则主要是法律制度和国家机构管理制度。
由国家立法机关制定和颁布的法律，是整个社会管理的章法，在社会管理中具有最高的权威性。一切组织管理的章法，都必须符合国家法律的要求，并在法律指导下来制定，而不得与国家的法律相悖。法律的特点是它的强制性，社会成员和一切组织都必须遵守。这种具有强制性的法律，是社会系统保持稳定的最重要的手段。所以，社会系统为了保持稳定，总是力求完善法制，通过法制进行社会管理，建立法治国家，法治社会。
一个国家是由国家机构进行管理的。国家机构是实现国家权力，执行国家职能，进行国家管理活动的组织体系。国家机构由国家的立法机关、行政机关、司法法院和检察机关及国家武装力量等构成。每一个国家机关都有其一定的职能，各个国家机关又联结成有机统一的整体。每一个国家机关都有其一整套管理制度。这些制度又联结成国家管理的制度体系。就国家社会而言，社会管理的职能主要是由国家行政机关即政府机关承担的。在国家管理中，政府的社会管理涉及的面最广，各方面的管理制度也最多。这些制度构成社会管理的制度体系。政府社会管理制度体系的完善，是社会稳定的强有力的保证。
3.社会意识调节机理。
社会系统和自然系统的一个质的区别，在于在社会系统中人和组织的活动都是有意识有目的地进行的。这就决定了在社会管理中，社会意识的调节是其中的重要机理。社会意识调节机理主要包括心理、伦理和哲理。
心理是指社会心理，具体表现为人们的情感、风俗、习惯、成见、自发倾向和信念等。社会心理在社会管理中的调节作用，其机理包括需要和动机、认知过程、角色意识、社会交往、人际关系、社会态度等许多方面。社会心理在社会管理中的调节作用带有普遍性和直接性的特点。在社会管理中，通过各种心理机制，实现个体和组织对社会的认同，习惯性地遵守社会中的各种行为规范，对有效地保持社会稳定起着重要的作用。如果出现严重的社会心理失衡，对社会的稳定将造成严重破坏。所以，政府在管理社会时，要十分关注可能造成社会心理失衡的因素，及时消解这些因素。
社会心理以约定俗成的习俗对社会普遍性的关系起调节作用。人们之所以接受这些习俗并按其要求行动，在于其中包含着自身对这些习俗的道德评价。道德是高于社会心理的规范，属社会调节机理中的伦理调节。道德伦理对社会起调节作用的机理是善恶评价和社会舆论。通过其机理，使社会组织和成员不仅认识维护社会秩序要遵从哪些规范，而且在深层心理中以善恶评价标准去抵制各种不道德的思想与刺激的诱惑，从而自觉地维护社会的稳定。社会则以其舆论的赞扬或谴责，通过抑恶扬善而实现其对维持社会稳态的作用。现在，伦理道德在社会管理中的重要性已得到充分肯定，“以德治国”已成为重要的治国方略。
在社会意识调节机理中，最高层次是哲理调节。哲理调节的机理，首先表现为哲理为各种社会意识形态提供理论基础和方法论指导。通过哲理的调节，各种意识形态建立在共同的理论基础之上，才能协调一致地对社会起调节作用。否则，各种意识形态互相冲突，造成人们思想混乱，行为无所适从，社会就难以协调稳定了。同时，哲理本身也以其内容对社会稳定起协调作用。起这种作用的主要是确立人们普遍认同的价值观。价值观是人们对各种社会现象的态度体系。人们对各种社会现象采取什么态度，取决于其所作的判断。价值观正在于提供价值判断的标准。人们对社会形成普遍的价值认同，社会才能保持稳定。
三、社会复杂系统进行变革的机理
当代是改革的时代。政府的社会管理，是对改革时代的社会的管理。面对社会复杂系统，政府如何管理社会？如何在保持社会基本稳定的前提下通过管理的改革去实现社会的变革？在实现社会变革的过程中，政府自身又如何改革？这些都是对政府来说十分现实的问题。为了说明这些问题，必须探讨社会复杂系统进行变革的机理。
总体上，社会的发展可以分出常态的变化和变革两种基本方式。常态的变化指社会经济、政治思想文化等方面的量的增减；变革则是指社会通过全面更新而达到更高阶段。当前的改革，就是在保持社会基本稳定的前提下通过一个一个局部的变革而实现社会的全面更新的过程。也就是社会现代化的过程。
一个国家的社会复杂系统处在全球复杂系统之中，无论是系统内部还是系统所处的环境都存在大量的新的变动因素。这些变动因素随时随地作用于社会系统，引起社会系统的各种各样的变化。复杂系统论将这些变化称为“随机涨落”。在社会复杂系统中，由于各要素不是孤立的或均衡的对称关系，而是存在差异并经常互相干扰，因而始终存在各种随机涨落。随机涨落在其出现时并不是系统整体的现象，而是局部的现象。它们在空间上可能是小范围的，在时间上可能是短暂的，从整体看甚至可能是微不足道的。这种现象之所以对系统而言是涨落，是因为它偏离原来社会管理的要求，使系统离开原定的指标水平。涨落之所以能使系统离开原定的指标水平，说明涨落是有其功能的。而功能是结构的表现。可见，涨落中隐含着新的结构。涨落的新功能必然影响原社会系统的平衡有序关系。如果原社会系统的功能能吸收涨落的新功能，社会系统保持原有的平衡有序；如果涨落与系统中的其他非平衡因素及非线性相互作用形成正反馈时，涨落可能因相干效应而被放大，出现大涨落甚至巨涨落。在这种情况下，原系统的控制力难于抑制或消除涨落，涨落中隐含的新结构与原系统的控制力相抗衡，社会系统远离平衡态而出现变革的态势。
社会改革是社会稳定与社会变革的统一。在社会改革的历史时期，涨落中隐含的新结构虽然对原系统的结构形成强烈的冲击，但原社会管理系统仍能运用控制手段将涨落控制在一定的范围之内而不至于造成系统整体的解体。这样，涨落中的新结构只能在局部取代原系统的旧结构，系统呈现总体稳定中的局部更新。如果局部更新继续扩大，最终代替旧结构，社会也就经改革而发展到一个新的阶段。
社会系统变革的这种机理说明，政府在管理社会复杂系统时，特别是在社会改革的历史时期，应时刻关注并认真分析社会系统中出现的各种随机涨落。
首先，在社会变革的过程中，之所以会频频出现各种各样的涨落，是有其内在根据的。一般地说，社会系统中出现某种涨落，是由于原系统不能满足某些方面的社会需求造成的。满足需求上出现匮乏，是原系统某些方面的功能不足的表现。功能不足则需要填补。社会之所以要求改革，就是因为原社会系统存在功能不足。可见，改革时期频频出现各种各样的涨落是不奇怪的。在出现某种涨落时，通过分析并不难发现其所反映的社会管理方面的缺陷，从中找出需要改革的问题。这说明涨落的出现对社会改革具有现实意义。对于影响社会稳定的涨落，在发现问题后，就应对出现的涨落及时采取控制措施加以抑制，使其不至于通过相干效应而被放大。在这里，时效是十分重要的。涨落出现之初，其功能小，容易抑制。如任其发展，其功能不断放大，对社会稳定的破坏作用也越来越大，对其抑制也就越来越难。抑制或消除出现涨落的因素，需要采取改革措施。而任何改革都是存在困难的。然而，我们不能因为困难而不去解决，恰恰相反，正因为我们不去解决，才使问题变得越来越困难。
其次，在社会复杂系统同时或交错地出现多种涨落时，其中有的涨落隐含着社会变革的创新因素。社会变革本来就是意味着从旧的社会管理系统向新的社会管理系统转换。也就是说，新的社会管理系统只能从旧的社会管理系统中产生。在这个过程中，究竟什么样的社会管理系统取代旧的社会管理系统，这诚然可以作理论探索。但理论探索并非凭空设想，而是要有一定的实践根据。涨落的出现不仅为理论探索提供一定的实践根据，而且本身就是一种实践的探索和实践的选择。选择是和多样性联系在一起的，不存在多样性则无所谓选择。变革时期出现各种各样的局域性涨落，正是为新的社会管理系统提供多种选择模式。这是因为，原有的社会管理系统和众多涨落之间存在错综复杂的相互作用，经过一定的振荡，那些不能适应社会要求的涨落将逐步消失，而代表社会发展要求的某种涨落则表现出增长最快的趋势，其具有强大有协同功能，最终以其新结构系统取代原系统的旧结构。这就是社会实践自身的选择。社会实践自身的选择如果自发地进行，进程可能曲折缓慢，付出的代价也可能很大。如果能自主地激励，则可以加快进程和降低成本。改革时期政府社会管理的一项重要任务，就是找到一种新的管理方式去取代旧的社会管理方式。当一种新的管理方式出现时，及时发现新方式，以政府信息指令触发使其放大，使局部涨落向整体扩展，本来是微观层次的结构放大成宏观层次的结构，非正式的结构转化为正式结构，必将大大加快改革的进程。
最后，社会复杂系统中各种涨落的产生、消失、存续或放大，都是系统中各子系统及各涨落之间错综复杂的相互作用造成的结果。在这种复杂的相互作用中，政府管理系统占有特殊重要的地位。如果说其它相互作用只是在部分子系统之间存在的话，那么，由于政府管理涉及社会生活的方方面面，因而政府系统与其它子系统的相互作用几乎是全方位的。这是因为，在国家社会中，政府是规模最大的管理系统。政府管理系统由上下分层横向分工的数量繁多的子系统构成。各个子系统都以某种方式与其它社会上的系统发生多样性的关系，从而出现线性或非线性的各种相干效应。在这里必须承认的是，政府管理系统决不是天然合理的。旧的政府管理系统存在诸多缺陷及政府系统中各子系统之间存在无序竞争都是不争的事实。社会上出现的许多涨落，虽然与外部环境或政府外的变动因素有关，但更多的是与政府系统内各子系统的活动相关。现实的矛盾是：社会上存在的许多无序和混乱都希望通过政府管理来解决，而实际上许多无序和混乱恰恰是由于政府管理系统内存在的无序和混乱造成的。这说明，从社会整体来说，解决政府管理系统本身存在的问题是从整体上解决社会问题的关键。在改革时期，一方面，政府要倡导和推动社会的改革；另一方面，社会的改革又要求政府管理系统通过改革来适应社会改革的要求。面对社会复杂系统，政府如何通过自身的改革建构新的适应社会改革要求的管理系统，成为政府的十分现实的问题。政府自身的改革诚然有赖于政府自身的自觉，但社会上出现的涨落的作用也不容忽视。涨落的出现常常成为政府改革的触发器。这是因为，涨落的出现必然造成对政府管理系统一定的冲击，造成原政府管理系统一定程度的破缺。破缺如按原样修复，则可能出现更大的冲击并造成大尺度的破缺。这就是说，出现破缺不能只是按原样修复，而必须对原管理系统进行改造。这种改造也就是政府自身的改革。
社会复杂系统变革的机理说明，政府在管理社会复杂系统时，特别是在社会改革的历史时期，应当时刻关注社会系统中出现的各种涨落。分析各种涨落中包含的创新因素。主动地运用政策等手段激发代表未来发展方向的涨落，使其得以放大，以其新结构系统取代原系统的旧结构，促进社会改革的成功。对于社会中出现的其它涨落，也应认真分析其产生的原因，从中发现政府管理系统存在功能不足的方面，采取措施改进系统的结构和功能，使政府管理系统通过改革得以更新和更趋完善。
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