土地整理研究综述，本文主要内容关键词为：土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F129.9;F311 文献标识码：A 文章编号：1003-2363(2003)02-0008-04
1 历史及发展概述
20世纪七八十年代以来，由于人口增加、全球变化、城市化和工业化进程加快等原因，而引起的土地利用、耕地减少和人地矛盾等问题将更加突出[1]。可以预见，实施可持续发展战略面临的人口、资源、环境三大问题，土地始终是一种稀缺的资源[2]。而土地整理作为协调人地关系，实现土地资源优化配置的重要手段，在有效缓解人地矛盾、解决土地利用问题方面将发挥越来越大的作用，展现了土地整理的巨大发展潜力[3]。
“土地整理”一词在国外最早问世于德国，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名词[4～6]。土地整理的概念首次出现在1886年巴伐利亚王国的法律中，根据这项法律设立了土地整理专门机构。随后，联邦德国在1953年制订颁布了第一部《土地整理法》。法国于1919年颁布了土地调整法。俄国的土地整理于17世纪开始并在1779年建立了土地管理学校，有关的土地整理研究一直延续至今。荷兰于1985年颁布了《土地发展法》，以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式等。
我国台湾地区在1979年和1980年分别颁布了《市地重划实施方法》和《农地重划条例》，标志着该地区土地整理的运作步入规范化阶段[7]。虽然我国内地的土地整理可以追溯到公元前1066年西周时期的井田制度，但土地整理的系统研究却滞后于海内外，土地整理在20世纪90年代后期才被正式提出和运作[3,8]。新土地管理法在第41条中明确提出“国家鼓励土地整理”，国家并于2000年启动第一批土地整理项目，预计在较长的时间内国家每年投资数十亿元用于建立土地整理示范区，土地整理已经引起了全社会的普遍关注。
2 概念和内涵
土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同。在德国，土地整理指对土地进行重新规划和调整，其目的在三四十年代主要为了地产增值，而70年代则为景观生态保护。在前苏联，指为了实施有关土地法令和政府组织土地利用及保护土地的决议，创造良好的生态环境和改善自然景观的一系列措施体系，其土地整理历来把调整土地关系和界定土地占有与使用作为主要目的。土地整理在韩国称为土地调整，是指根据利用基础设施建设能带来相邻地段地价增值的原理，对土地利用方式与土地收益进行调整的一种措施。
我国台湾地区的土地重划（整理）包括农地重划和市地重划，指改进土地利用环境与增大土地利用效能的一项综合措施。在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[3]。我国的土地整理分狭义和广义两种。狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡[9～11]。目前，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地整理以及土地的复垦和开发，但重点仍是农地整理。随着土地整理在我国的不断开展，在学术界给土地整理下一定义显得尤为重要。笔者认为土地整理是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程，是一项复杂的系统工程，土地整理不仅要遵循自然生态原理，因地制宣；还要遵循社会经济法则，适应社会经济的发展。
概括海内外土地整理的不同，其内涵可以包括以下几点：(1)土地整理涉及到自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践性极强的系统工程。(2)土地整理的内容和目标随着社会经济的发展而发展表现为一个持续的动态发展过程。(3)土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益的调整。(4)土地整理不仅协调自然过程，还协调社会经济和文化过程，追求生态效益、经济效益和社会效益的统一。
3 研究进展
3.1 土地整理的程序
叶艳妹、李展和严金明等专家学者在总结了安徽阜南、江苏吴江和浙江奉化等示范区的土地整理后总结出土地整理运作按以下几方面进行[12～14]。(1)准备工作和确定整理区域。主要有土地整理区域的立项和选定，收集项目区土地利用的自然、社会、经济技术等资料，分析土地整理的潜力、优势和劣势，制定土地整理的目标与要求，经与初选区域单位、个人沟通协调后予以公布。(2)土地整理规划设计。在对土地利用现状分析和评价的基础上，进行土地利用结构优化和空间配置、制定土地权属调整初步方案、土地整理工程设计和经费预算以及整理效益的评价，提供多方案的土地整理规划，并进行方案的可行性分析。(3)审批和组织实施。在广泛征求项目区各方面的意见后，报土地整理部门批准。按照批准的土地整理规划设计方案，进行土地整理工程的施工，并通过调查和测量确定权属，施工完成后经过土地评估后进行土地的重新分配和权属调整，并登记造册、发证以法律的手段确认整理结果。(4)检查验收。在完成任务、达到预期目标后，开展地籍更新、资料汇总和归档工作，将整理成果汇总形成报告，按法律规定的程序进行项目的验收。
3.2 土地整理的规划与设计
土地整理规划与设计既有区别又有密切联系，土地整理规划着眼于项目区甚至更大区域，对原有土地利用的优化组合以及重新配置或引入新的土地利用类型，调整或构建新的土地利用格局及功能区域，而土地整理设计着眼的范围比较小，往往是对田块、路、林、渠等的设计或某一功能区域特定功能的实现过程，一般都与具体的工程相联系，以具体的技术应用为特征。土地整理规划与设计是从结构到具体单元，从整体到部分的逐步具体化过程。目前，由于我国的土地整理主要目标是增加耕地，为保持耕地总量动态平衡服务，项目规划考虑更多的是提高耕地数量，对土地利用的优化配置注意不够。土地整理的设计多集中在农田的设计上，其理论基础是利用已有的农学、林学、水利学、工程学和环境学等学科的成果，进行田块设计、灌排渠道设计、防护林设计和道路桥梁设计以及灌井的设计。当前我国一些经济较发达的地区进行土地整理设计时，存在一种误区，过分追求田间道路、沟渠等的高品位设计，道路、沟渠多用混凝土铺设，这种做法无疑便于通行、机械化操作和沟渠的美观，但却减少了绿地面积和生物栖息的场所，不仅降低了景观的多样性，也使得项目区土地利用系统简化，不利于整个系统功能的稳定与提高[15]。因土地整理的规划设计在土地整理专项规划与土地整理工程中起着承上启下的作用，而且也是土地整理工程实施的重要保障，所以，科学合理、切实可行的土地整理规划设计是保障土地整理成败的关键一环。这就要求规划设计需要多方面的信息支持，包括地方社会经济发展需求、水土资源约束以及对土地利用和覆被变化资源环境效应的认识，更应注重利用生态学的有关成果，探讨将土地整理规划设计融入景观生态设计的理念，尽可能改善生态系统结构简单、生态系统脆弱的状况，注意景观多样性的设计，使系统的稳定性进一步提高[16,17]。
3.3 土地整理的评价
“土地”既是人类一切社会经济活动的基础，又是人类活动与自然环境发生作用的“载体”，土地利用则是在特定的地域空间耦合而成的典型的自然－经济－社会复合系统，是人与自然环境相互作用的集中体现[18]。也就是说，自然生态因素是土地利用的基础，社会因素是土地利用的服务对象，经济因素是土地利用的核心内容和生命力所在。所以，对土地整理进行科学而合理的生态、社会经济评价具有十分重要的意义。
由于土地整理过程改变了地表生态系统，必然对生态环境造成影响，例如土地利用方式的改变、景观格局的变化、原有水系的改变、生物多样性的减少、化学元素迁移和转换的变化等，从而对局域、区域乃至全球的环境变化和地表生态系统有所影响[19,20]。因此，土地整理的生态环境影响将越来越大，对土地整理的生态评价显得尤为重要。尽管当前的土地整理也涉及到生态评价，但更多地是从土地整理后的生态效益进行评价，指标多是森林覆盖率、水土流失治理面积、土地沙化治理面积、土地污染治理面积和人均绿地面积等。从区域生态学和景观生态学的角度出发，利用土地利用和覆被变化过程的研究成果，将土地利用和覆被变化研究与土地整理的生态环境影响结合起来，探讨土地整理生态评价的评价过程、评价指标和方法，对土地整理的生态合理性进行评判，做到趋利避害、未雨绸缪，这方面的研究应引起人们足够的重视，以防止土地整理而产生新的环境问题。当前，国土资源部启动的“西部土地整理生态评价的指标体系和方法”将在这方面作积极而有意义的探索。
土地整理对提高土地利用率、改善土地质量，具有明显的社会经济效益[21,22]，由于增加耕地数量和产出仍是目前土地整理的主要动力，社会经济效益评价集中在耕地增加面积、土地利用率、投入产出率、农产品人均占有率和农产品商品率等方面，缺乏深层次和综合的评价。例如，耕地增加面积和土地利用率仅仅是数量上的概念，难以反映耕地的质量，如果耕地数量达到标准，但质量下降，实际上等于耕地数量上的损失。因此，对土地整理的社会经济效益进行科学合理的评价并提供规范化、操作性强的方法及标准，将为进一步完善土地开发整理活动的规范化、科学化管理提供基础。
3.4 土地整理的产权分析
土地整理不可避免地要打破现有土地的权属界线，这是土地整理区别于其他土地利用措施明显的特征，土地整理中最容易引发矛盾的就与产权调整有关，产权调整的成败与土地整理的成果及群众的满意程度密切相关，但遗憾的是在已开展的土地整理项目中这方面触及较少、研究较为薄弱，主要以研究生的硕士论文和博士论文理论探讨为主。德国、日本和我国台湾等海外地区的土地产权调整中土地再分配的方法主要有面积法和价值法，其主要根据是科学而合理的农地分等定级、地价评估体系和完善的地籍管理等，至于采用何种方法则征询民众的意见。我国的土地整理产权调整主要包括土地所有权调整、土地使用权调整和土地其他项权利的调整，主要有自由流转、行政主导和市场引导等三种调整方式[23]。如何将土地整理与家庭联产承包责任制的完善结合起来；如何调整土地所有权以及土地使用权，处理好土地使用权调整与承包经营权的关系；如何将土地整理与深化土地产权制度改革及创新结合起来，形成既利于农业土地的集中、促进农业规模经营的形成，也利于乡镇企业适度集中联片发展和小城镇发展的新的农村产权制度[24]，是现阶段我国土地整理产权调整中需要深化研究和亟待解决的实际问题。
3.5 土地整理的资金
土地整理是把尚未利用或遭破坏的土地资源或利用不充分的土地资源变为可利用的土地资源，并提高土地的利用率和产出率，从而达到合理配置土地资源，是一项扩大再生产形成新的固定资产和新的生产能力的投资建设活动[25]，所以，土地整理需要巨大的资金投入。按资金来源，土地整理项目可分为：国家投资项目、外资项目、中外合资项目、合作项目、自筹资金项目和联合投资项目等多种形式。目前，每年国家有超过10亿元的专项资金用于土地整理项目，这种国家政府行为的资金投入方式是当前的主要方式，围绕这种投资方式，其他的投资方式如中外合资和联合投资形式正在探索之中，如国土资源部土地整理中心牵头，荷兰国家土地整理局投资100万荷兰盾的中荷北京延庆土地整理项目，以及与联合国发展署(UNDP)合作的项目（UNDP投资150万美元，中方配套450万美元）。另外，地方政府和农民参股投资形式的土地整理项目也在进行当中。这些资金的注入无疑将大大推动土地整理活动的开展。但每年全国仅十几亿元的资金用于土地整理，部分资金还要投入中低产田的改造，国家投资显然不够，而且，土地整理资金的回报周期比较长。随着土地整理事业的日益发展，资金短缺问题将愈发突出，因此，广开土地整理资金的来源渠道显得尤为重要。以后探索性的土地整理融资方式可从以下三方面入手。(1)国家除财政拨款外，可增设面向土地整理的政策性信贷资金，并且保证政策性信贷资金的安全性和效益性。(2)对于地方政府：①建立土地整理专项资金，基金可由土地有偿使用收益、耕地占用税留成、农业开发基金、地方政府财政预支等渠道筹集；②发行市政公债；③利用金融部门贷款。(3)充分利用社会闲散资金，采取证券融资、银行信贷融资及群众、企业募捐等筹资方式[26]。