改革和完善中国金融监管体系，本文主要内容关键词为：中国金融论文,监管体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、各国各地区金融监管体系的演变及对我们的启示
目前世界各国主要存在两种监管体系，即分业监管体系和统一监管体系。当前，在金融监管体系改革过程中，相当数量的国家和地区逐渐向统一监管体系过渡，然而目前还无法证明统一监管要比分业监管效率更高；另外，在从分业监管向统一管理的过程中还存在很多问题和障碍。
各国金融监管体制是根据本国和本地区金融市场和金融机构发展的实际情况实行不同的监管体系，而且随着金融机构和金融市场的发展变化而不断变化。
下面以美国、英国和我国台湾地区金融监管体系的演变为例，研究国际金融监管体系的发展趋势及分业管理和统一管理的优缺点，作为中国金融监管体系改革的借鉴。
(一)美国仍然是分业金融监管的格局
美国是以美联储(FRS)为主的各金融监管机构分工协作、分层次金融监管的体系。对存款性金融机构(即银行、储贷机构和信用社三类)承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6家，其中联邦级监管机构有5家。美联储(FRS)主要负责监管州注册的联储会员银行。1999年11月《金融服务现代化法》经国会和总统批准后，美联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能。这样，美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的最主要和重要的联邦机构。联邦存款保险公司(FDIC)负责监管所有州注册的非联储会员银行。货币监理署(OCC)负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构。储贷监理署(OTS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。国家信用社管理局(NCUA)负责监管所有参加联邦保险的信用社。除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属财政部外，其余3家则为独立的联邦政府机构。美国证券交易委员会(SEC)根据1934年根据证券交易法令而成立，是直属美国联邦的独立准司法机构，负责美国的证券监督和管理工作。
除了联邦级的金融监管机构，由于美国实行双轨银行制，每个州又都设有自己的银行监管部门，通常称为州银行(DFI)，主要负责对本州注册的银行，尤其是本州注册的非联储会员银行的监管。由于几乎所有的州注册银行都参加了联邦存款保险，因此这些银行也同时接受联邦存款保险公司的监督，即同时处于联邦和州两级金融监管机构的双重监管之下。
美国的这套监管体系在历史上支持了美国金融业的发展。然而，随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展，随着金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递，这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题，其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得到全方位的覆盖等等。从美国的次贷危机到引起全球金融危机暴露了美国金融监管体系的严重缺陷。那就是投资银行的高杠杆谁来监管?金融衍生产品脱离实体经济的无度的创新谁来监管?对冲基金疯狂投机谁来监管?金融机构高管人员贪婪的攫取谁来监管?
从20世纪30年代以来，美国人就对其金融监管体系的两大特点争论不休：一是联邦监管和州监管并存。这造成联邦政府与州政府在监管方面既重叠又竞争的关系。至今褒贬不一；二是不同联邦监管机构并存。很多美国人认为应成立一个统一的联邦级金融监管机构。但对于该机构应并入美联储还是并入财政部，抑或是单独成立一个独立于前两者的联邦监管署，各方人士多年以来难以形成较为一致的意见。此次金融危机爆发后，美国金融监管体系必须进一步改革的呼声四起。
2008年3月，美国财政部终于公布了改革蓝图。其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架。美国财政部认为短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。
短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施加强监管当局的合作，强化市场的监管等。中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性。
长期的建议是向着目的为导向的监管方式(objectives-based regulatory approach)转变。坚持目标导向的监管方法，设立三个不同的监管当局：
第一，负责市场稳定的监管当局。美国财政部建议由美联储担任该职，并有责任和权利获得适当信息，披露信息，在监管法规的制定方面与其他监管当局合作，为了整体金融市场的稳定而采取必要的纠正措施和行动。
第二，负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局。新的审慎金融监管当局可以承担目前联邦审慎监管当局，如OCC和OTS的责任，并负责金融控股公司监管职责。
第三，负责商业行为的监管当局。商业行为监管当局应当为金融公司进入金融服务领域，出售其产品和服务方面，提供和制定适当的标准。这样的监管方法可以在增强监管的同时，更好地应对市场的发展步伐，鼓励创新和企业家精神。
在这个监管框架下，除了以上三个监管者以外，还有另外两个监管者，一是联邦保险保证公司；二是公司财务监管当局。
财政部建议采用以目的为导向的监管方式，认为这种方式代表了未来最优的监管框架。相比原则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式，以目的为导向的监管注重监管的目标，不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照监管目标及风险类型的不同，将监管划分为三个层次：第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管；第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次是着眼于和消费者保护监管相关，解决商业行为标准问题的商业行为监管。三个层次监管目标和监管框架的紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，将大大提高监管的有效性。
(二)英国实行综合监管模式
英国在1980年以前，银行、证券和保险是分业经营模式，对金融业的监管也采用分业模式，分别由英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织负责。
20世纪90年代，英国对金融监管体系进行了改革。改革的原因是：(1)自20世纪70年代以后，英国政府放松对银行业竞争的限制和对金融业的管制，英国各金融机构间竞争激烈，金融工具、金融交易手段不断创新，金融业务、金融品种不断交叉，呈现出混业经营的局面，特别是1986年的英国伦敦证券交易所“大爆炸”式的改革，使银行业可以从事其他业务，如从事证券及其他投资等，更是加剧了这种趋势。但此时英国的金融监管并没有跟上混业经营的步伐，仍然实行分业监管。分业监管虽然表面上无所不包，但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”，不仅成本增加，效率降低，监管者与被监管者之间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。(2)银行倒闭事件拉响了分业监管的警钟。1984年10月发生的约翰逊·马修银行倒闭事件(即所谓“JMB”事件)，1988年国际贸易与信贷银行的破产，1995年英国的老字号银行巴林银行投资失败，出现数亿英镑的损失而宣告破产，最终被荷兰一家银行收购；这些事件发生后，英国舆论哗然，认为金融监管不力，监管机构应该检讨。从此，英国开始总结金融监管体系问题，认为由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊端，必须进行改革。
1997年工党政府上台以后，推出了一系列金融改革措施。《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力。1998年，英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其他金融自律组织合并，成立了新的全能金融监管机构——金融服务监管局。2000年6月，英国通过了《金融市场与服务法案》，从法律上确认了上述金融监管体制的改变。
从英国新的金融监管体制的实际运营情况看，以下问题有待进一步澄清和解决。首先，英格兰银行的监管职能虽然被转移出去，但由于其最后贷款人的角色和对金融机构统计数据的长期积累和掌握，金融监管仍然需要它的参与。根据《1998年英格兰银行法》和英格兰银行与财政部和金融服务局的备忘录，英格兰银行仍负有维护整个金融系统稳定的职责。为此，英格兰银行内部设立了由行长挂帅的金融稳定委员会和140人编制的金融市场稳定局。英格兰银行的这部分职能是否属于金融监管，没有得到澄清。其次，英格兰银行与财政部和金融服务局每月开会讨论金融稳定问题，但当三方意见不一致时，分歧如何解决，英国法律上并无明确规定。
(三)我国台湾地区已经实现统一金融监管体制
我国台湾地区长期以来实行以财政当局为主的分散的金融监管体制。台湾《银行法》、《保险法》、《证券交易法》、《期货交易法》和《信用合作社法》等金融法律规都明确规定金融主管机关是台湾“财政部”。“财政部”在金融监督管理方面依法首先拥有有关银行的设立许可、申请核发营业执照、最低资本额、业务项目、银行合并或变更增设分支机构等事项的核准、金融检查及对违规者处分行政权。“财政部”下设金融局、保险司和证券暨期货管理委员会(以下简称证期会)，对岛内不同金融机构和市场分别监管。金融局负责金融法规的制定和监管金融市场；保险司负责保险机构和保险市场的监管；证期会对证券市场进行监管，负责证券募集、发行的核准及管理，证券上市的核定、买卖管理及监督事项。
在多数国家和地区，中央银行都是金融的最高监管机构，而台湾《银行法》却规定台湾的金融主管机关在“财政部”，台央行除拥有在“财政部”参与监督下制定和执行货币政策以协调经济金融发展，在金融机构管理方面仅有金融检查权而无金融行政权和处置权，与“财政部”的权力相比要小的多。此外，台湾地区在1985年成立了中央存款保险公司，具有一定的金融监管职能。
1997年亚洲金融风暴虽未严重冲击台湾经济，却也暴露出基层金融呆账过高、银行业国际竞争力不足等金融体系的弱点，加上金控公司成立，使得金融监管制度改革提到议事议程。从1991年台湾开放新银行设立以来，持续开放外资进入岛内证券市场、引进新式金融商品，让岛内金融市场呈现百花齐放的局面。而金融机构合并法、金融控股公司法陆续通过，更让金融机构规模与复杂度大幅提升，以既有金融监管模式显然不足以完全掌控其风险。跨行业经营使得各行业间区隔日渐模糊金融商品的创新与多元化脚步更加快速。这些金融商品不断推陈出新，都让旧有监管模式遭遇不小的挑战。
台湾“财政部”于2001年6月通过《金融控股公司法》后，有鉴于岛内原金融集团跨行合并或与异业结盟者日渐增多，为避免保险、证券、金融等多元监管制度所可能产生监管重叠等问题，使金融监管制度由原来的多元化改变成垂直整合的一元化监理，以健全金融机构业务经营，维持金融稳定与促进金融市场发展，台湾当局于2003年7月设立了“行政院”金融监督管理委员会(简称金管会)，以实践金融监管一元化目标。
新的体制中，“财政部”将仅做有关财政相关工作，而中央银行仍为主管货币政策与其相关业务之主管机关，负责制定货币及相关政策，仍保有货币、信用、外汇等业务的项目检察权，中央存款保险公司则被定位为一个“单纯的保险公司”，主要负责停业要保金融机构的现金赔付与资产处理的工作。
在金管会成立之后，金管会成为台湾金融监督管理一元化的主管机关，负责台湾大部分的金融监督管理工作，将过去“财政部”的证期会、金融局、保险司、中央银行与中央存款保险公司等的分散管理集中于金管会之下。
至此，台湾已经完成从分业管理向统一管理的过渡，台湾现行的金融监管体制已经是金融统一监管的体制。
(四)各国和各地区金融监管体系改革对我国的启示
实行综合监管或统一监管是各国和各地区金融监管体系发展的方向。有一项调查表明，截至2002年年底，全球范围内，至少有46个国家和地区已采取了统一监管模式，它们或是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，或者是将三大金融行业中的两个以上的金融行业(比如银行与保险、银行与证券或者是证券与保险)的监管权力集中到一个监管机构。近些年来，迈向金融统一监管的国家数目迅速增加。1986年，挪威建立了世界上第一个对银行、证券、保险统一进行监管的监管机构。1997年，世界金融中心之一的英国也建立了统一的金融监管机构——英国金融服务监管局(FSA)，成为世界主要金融市场采取统一监管模式的先锋。此后，许多发达国家和发展中国家都建立了不同形式、不同程度的统一监管体制，最新的例子包括爱沙尼亚、德国、爱尔兰和马耳他(2002)。据报道，目前至少还有7个国家正在考虑建立类似体制。另外，一些已经建立部分统一监管体制的国家(如墨西哥和南非)则在考虑是否应当提高统一监管程度，建立类似英国FSA的统一监管体制。
在混业经营已经成为大势所趋的情况下，各国监管机关都在根据本国市场发展的不同特点以及所处的不同阶段进行必要的监管体制创新和变革，以适应金融市场发展的需要。
由于各国好各地区的历史、文化和金融发展程度、金融结构都存在较大差异，不存在各国统一的监管模式，没有任何一种模式适合所有国家和所有市场。各国必须根据本国各国金融市场发展的程度、历史以及文化氛围的不同，设计出适合本国金融市场发展的金融监管体系。
二、进一步改革和完善中国金融监管体系
(一)中国金融监管体制的沿革及现状分析
众所周知，从1949年新中国成立到1978年开始实行改革开放政策之前，中国实行严格的计划经济管理体制，当时中国几乎没有金融市场，一切信用归银行，而且相当长的时间里，中国只有一家银行即中国人民银行(以下简称人行)，它既从事信贷业务又有金融监管的职能，当时可谓是集中统一的金融监管体制，当然是严格和简单的统一监管。
80年代以后中国金融体系发生了很大变化，首先就是分出或成立了中国农业银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行，1983年9月中国人民银行成为独立的中央银行。当时中国的金融市场还不发达，银行以外的金融机构还不多，因此，在1984年至1993年的一段时间，中国人民银行是中国金融监管的主要机构，中国人民银行曾经集货币政策和所有金融监管与一身。在这十年里，中国仍然实行的是集中统一管理体制。
90年代以后，中国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志，多层次资本市场逐渐发展起来。除了四大国有商业银行外，其他股份制商业银行纷纷建立，外资银行开始进入中国，非银行金融机构迅速发展，其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下，单靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。此时的中国人民银行是一个超级中央银行。此后，随着我国金融事业的发展，特别是证券和保险行业的快速发展，我国在90年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会(简称证监会)、中国保险监督管理委员会(简称保监会)和中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。中国人民银行主要制定和执行货币政策，对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。
由此形成了由人行、证监会、银监会和保监会牵头的分业经营和监管的格局。这一格局的形成有利于加强对银行和新生的证券、保险行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。
为了对金融机构和金融市场更好地进行统一和综合监管，银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录，对各自的监管职责予以明确，对合作监管办法作了明确规定，建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”，银监会、证监会、保监会任何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化，或其监管机构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重大影响时，应及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职责和监管机构，应在政策调整前通过“会签”方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。
目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。
(二)中国现行金融监管体系存在的问题
1.多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下。
(1)多机构监管易导致监管冲突。
目前我国对银行及非银行金融机构、证券公司与保险公司实施监管的职责分别由银监会、证监会及保监会承担。金融控股公司的出现对这种分业监管的模式提出了挑战。
由于各个监管机构的目标不一样，指标体系、操作方式不同，各监管机构的监管结果可能存在很大差别。当金融控股公司只受某一机构监管时，单个监管者可能不会承担其他监管者的工作和责任；特别是金融控股公司下属的银行、保险、证券、信托公司受不同监管机构监管时，由于各监管机构的监管目标不同，会发生监管冲突，并可能通过金融控股公司的母公司逃避监管。
(2)监管部门间协调难度大，监管效率低。
从金融监管的主体角度来看，银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的，若一家金融机构经营不同业务，如既从事银行业务，还从事保险或证券业务，如某项业务发生风险，在确定由哪家监管机构牵头、由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难。
2.对金融控股公司存在监管盲区。
随着中国金融业混业经营的发展，金融控股公司将成为中国金融组织的主要形式。中国金融控股公司已经出现和得到了一定的发展。
我国的金融控股公司运作模式主要有两类：
一类是经营型金融控股公司。如集团的控股公司是一家商业银行(也称为银行控股公司)，全资拥有或控股一些包括银行、证券、保险、金融服务公司以及非金融性实体等附属机构或子公司。这类金融控股公司的特点是总公司(母公司)本身开展银行业务，同时所控的具有独立法人资格的附属机构或子公司独立对外开展相关的业务(银行、证券、保险、信托或其他金融业务)和承担相应的民事责任。集团公司董事会有权决定或影响其子公司最高管理层的任免决定及重大决策。我国目前此种形式的银行控股公司主要有：中国银行、建设银行、工商银行等。
另一类是纯粹型金融控股公司。表现为集团的控股公司为非银行金融机构，全资拥有或控股一些包括银行、证券、保险、金融服务公司以及非金融性实体在内的附属机构或子公司。这类金融控股公司的特点是总公司(母公司)本身并不开展金融业务，而所控的具有独立法人资格的附属机构或子公司独立对外开展相关的金融业务(银行、证券、保险、信托或其他金融业务)和承担相应的民事责任。母公司通过控股权对子公司甚至孙公司进行控制。集团公司(母公司)董事会有权决定或影响其子公司最高管理层的任免决定及重大决策。我国目前此种金融控股公司主要有中信集团、光大集团、平安集团等。
我国目前实行的严格的分业监管体制，很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管。
金融控股公司下属机构交叉持股导致法人结构复杂化，集团规模大和跨国经营导致内部管理部门层次复杂化，集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。这种状况，一方面加剧了信息不对称，对于金融控股公司的外部监管也造成了困难，易于造成监管真空。另外，因为涉及多个行业的监管机构，各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同。只要在不同的专业金融监管体系之间存在着差异，金融控股公司就可能会采取规避监管的行动，建立一种经营阻力、成本最小的组织模式，从而增加各专业金融监管当局在对相关金融机构进行监管过程中的困难。同时，即使每个监管主体能够有效控制各自监管对象的风险，但由于不同监管主体之间信息交换不畅形成的信息阻塞，使得金融控股公司整体的风险状况也难以掌握，也易于出现监管“真空”。
3.难以对金融创新进行有效监管。
始于20世纪60年代的金融创新，引发了金融业的一场革命。然而金融创新却是和放松金融监管相伴而生的；由于金融创新的快速发展，相应的风险管理和风险监管未能及时跟上，致使监管滞后。美国次贷危机在一定程度上讲就是金融创新过快而监管滞后的结果。
中国需要金融创新，需要发展金融衍生品市场。中国现行的金融监管体系，很难对金融创新进行有效监管。对金融工具创新很难监管的原因在于，一是因为金融工具创新往往属于从无到有，现行的监管法规及制度设计很难进行事前的预见，从而加以预防；二是因为新的金融工具应用后的优势与弊端往往需要经过一段时期后才能显现，这使得金融监管只能是事后的，而难以事前预判；三是因为金融工具创新的风险管理并不属于监管当局的直接监管范畴，更多的是金融机构自己的责任。正因如此，金融工具创新不仅成了金融机构不断放大金融杠杆率的最佳手段和途径，而且也成为金融监管的一个难题。
(三)中国金融监管体系进一步改革的必要性
随着我国金融业混业经营的发展，多层次金融市场包括金融衍生品市场的形成与发展，金融控股公司成为金融机构的主要和重要组织形式，严格的分业监管已经很难适应需要，必须对现行金融监管体系进行改革。
中国加入世贸组织以后，外资金融机构大举进入，其中很多金融机构是混业经营，综合优势明显。以我国现有分业监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理的中资机构，将会面临不少新的矛盾和困难。随着经济和金融的全球化发展，金融控股公司越来越多地发展为跨境或跨地区的组织形式，而不同的国家或地区的金融机构执行的会计准则并不相同；即使在同一个国家或地区，因金融控股公司经营的业务差别显著，所适用的会计准则也不尽相同。这使得金融控股公司持续经营的稳定性以及总公司会计信息的真实性、准确性和完整性都受到了影响，给监管机构的监管造成了较大的困难。
总之，中国当前实行的严格的分业管理管理已经有些适应不了金融发展和金融国际化的需要，进一步改革与完善我国的金融监管体系是完全必要的。
三、改革与完善我国金融监管体系的总体思路
(一)中国金融监管体系改革的目标
从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管，建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。
中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构——中国金融监督管理委员会(以下简称“金监会”)，进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业的稳定发展。金监会可以针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。
在从分业监管向统一监管转变过程中，英国和我国台湾地区的监管体系的改革对改革我国的监管体系有一定参考价值。
(二)中国金融监管体系改革应当分为三个阶段进行
从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事，要根据金融发展的实际情况逐步转变。成立中国金融监管委员会是一种较为理想的选择，必须经过若干过渡才能实现。
1.现阶段应当进一步改进和完善现行的金融监管体系。
中国目前实行“一行三会”(即中央银行、银监会、证监会和保监会)的分业管理体制，总体上是适应现阶段金融市场发展需要的。但存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题，尤其是对金融控股公司的监管职责不清和监管不到位问题。各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。当前，应在总的金融监管体制不变的情况下，需进行进一步的改进和完善。
第一，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。遇到重大综合监管问题，应及时协商并作出各监管部门的统一决策。
第二，目前主要是对金融机构的监管，应当逐渐转变为功能监管。当前实行机构监管与功能监管相结合的管理办法。
第三，将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性检查为前提，风险性监督为主，二者并重；建立银行和金融机构信用评级制度，进行合规性和风险性评级，以强化银行和金融机构对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力。
第四，最重要的是明确金融控股公司的法律地位，明确金融控股公司的监管主体，制定对金融控股公司的监管办法。金融监管机构可以通过对金融控股公司的母公司(总公司)进行直接监管，对其下属的金融企业进行业务和功能监管，也可通过金融控股公司总公司对集团下属公司进行内部管理。现阶段可以将金融控股公司总公司指定一个金融监管机构进行监督管理，为了对金融控股公司的总公司(母公司)进行统一管理，我们建议当前可以指定银监会作为金融控股公司总公司(无论是纯粹型金融控股公司，还是银行型、证券型或保险型金融控股公司)的主管机构，对其进行监督管理(包括注册管理和日常监管)，而银监会、保监会和证监会分别对金融控股公司的银行子公司、保险子公司和证券子公司及不是控股公司的单个银行、保险公司和证券公司进行监督与管理。
2.第二阶段，在条件具备时，成立金融管理协调委员会，协调各监管部门的关系。
前面已经指出，中国目前的“三会一行”的金融监管架构，由于几家监管机构是平行的“部级”单位，对重大问题的自身协调能力甚至沟通能力都较差，容易出现监管真空、监管重叠和监管不到位问题。为了增强监管协调的有效性，加强对金融控股公司的管理，应该在现有的“三会”协调基础上，在国务院层面建立金融监管协调机制，即建立最高层级的监管协调机构——中国金融管理协调委员会，该委员会直属于国务院，负责对金融监管领域所有重大问题进行协调。该机构还应具有货币和金融监管政策之间协调功能，以便在金融突发事件处置、金融稳定和风险预警、信息共享等方面形成长效机制和制度。
金融管理协调委员会在一些重大金融监管政策等方面协调中央银行和“三会”的关系。
中央银行、金融监管部门和其他政府部门之间应当协调监管政策和手段，加强信息共享，建立防范跨行业、跨市场金融风险的长效协调机制，完善跨行业、跨市场金融风险的监测、评估、预警和化解系统。监管部门可以建立对控股公司的集中监管信息平台，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，改善信息传递的方式与速度。借此监控技术，监管主体可以重点对混业经营单位的资金流动进行监控，特别是那些将对集团财务健康带来不利影响的内部交易，及时、全面获取各金融子单位的财务、资产状况及经营动态，防止内部资金违规流向实业部门。
此阶段仍由银监会作为金融控股公司的主管机构，而三大监管机构仍然对金融控股公司的子公司及单个银行、保险公司、证券公司和其他金融机构进行功能监管。同时，金融控股公司总公司(母公司)对其银行、保险公司和证券公司子公司进行内部风险管理。
3.第三阶段，在条件成熟后，建立具有政府管理职能的中国金融监督管理委员会(以下简称“中国金监会”)。
中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。现在的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属的局，分别对银行业、证券业和保险业进行监管。中国金监会制订金融监管政策和法规，协调各监管机构之间的关系。
中央银行仍然担任部分金融监管职能，即中央银行除了制定和执行货币政策外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主，与中央银行共同进行金融监管的格局。(参见图1)
图1 第三阶段中国金融监管体系示意图
中国金监会是直属于国务院的中国金融监管的最高机构，其负责人应当由国务委员或国务院副总理担任。
中国金监会主要通过对金融控股公司总公司进行直接监管实现对金融业的监管。一是对金融控股集团设立和准入进行监管。明确市场准入资格、控股范围、模式、比例等方面的要求。二是明确集团的财务要求。对资本构成、资本充足率、资产负债计算方法等问题进行规定，明确各项考核均要以合并报表为基础的技术性要求，准确评估集团实际的财务杠杆和经营风险。三是加强对关联交易的认定和处理。中国金监会要细化银行控股公司内部、关联交易的定义和分类，对控股公司集团内部关联交易类型、交易方式、金额等作出限制性规定；密切关注集团内部大额的商品、资金等项目的往来，并要求控股公司集团对可疑交易项目进行解释。四是在金融控股公司内部建立“防火墙”制度。
银监局、证监局和保监局在中国金监会的统一领导下，对金融控股公司的子公司及单个银行、证券公司和保险公司进行功能监管。
同时，发挥金融控股公司对下属子公司(银行、证券公司、保险公司)的内部管理作用。金融控股公司规模庞大，业务范围广泛，如果缺乏良好的公司治理结构和完善的内部控制机制，则公司内部可能出现相互持股、贷款互保、资金违规拆借等问题，这些问题将导致公司的发展潜伏着较大关联交易风险、高财务杠杆风险和系统性风险。为了保证金融控股公司健康、稳定的发展，应当对现有的金融控股公司按照规范的现代企业制度重新进行整合，实现产权制度的深层次变革，制定一系列制度安排来维护公司治理，并关注跟踪银行控股公司试点整合的全过程，在公司内部形成如内部交易制度、风险预警及管理制度等严密的内部管理制度。
(三)进行完善金融监管体系的配套改革
1.健全我国金融机构的内部控制制度。我国金融机构基本上都制定了一套内部控制制度，但随着我国金融市场化程度不断提高，必须进一步健全和完善内控机制。第一，设置内部稽核机构。第二，建立金融机构内部控制的稽核评价制度。第三，充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统。
2.建立金融同业自律机制。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的，从我国金融业发展的现状分析，显然存在金融业发展较快与金融监管当局监管相对不足的矛盾，迫切需要建立以对金融监管当局监管起拾遗补缺作用的金融同业公会制度，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制。在金融监管当局的鼓励，指导及舆论的倡导下，在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会，可根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业公会，并在此基础上形成全国金融同业公会的联系机制，赋予金融业同业公会行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。
3.完善我国相关法律法规体系。我国现行的金融法规主要包括《中国人民银行法》、《银监法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《信托法》等法律。这些法律构成的法律体系确立了我国金融机构的分类经营体制和业务范围，但金融控股公司的法律地位及性质并不明确，既无明确禁止性条款，也无明确设立性条款“，无法可依”使金融控股公司的发展缺乏法律保障。应当尽快制定《金融控股公司法》，确定银行控股公司准入和退出的条件与方式，界定银行控股公司的权利和义务，明确监管主体，为我国金融机构发展建立良好的外部环境，进而规范和推动金融控股公司的发展奠定基础。
4.加强金融监管的国际合作。随着金融国际化的发展，跨境金融监管和国际金融监管合作变得越来越重要。为了促进我国金融监管能力特别是跨境监管能力的提高，使我国的金融监管逐步迈入国际化的轨道，以不断适应金融全球化所带来的新形势的需要，我国要积极参与国际、区域以及双边等多层面的金融监管合作。作为银行、证券和保险等国际金融监管组织的一员，我国应积极通过巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监管组织加强与其他成员国的合作与交流，及时了解和把握金融监管规则的最新进展。同时随着经济区域化的发展，我国还应积极加强与东亚邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作，在双边合作方面，要积极加强与他国尤其是互设金融机构的国家的监管机关的合作，促进双方监管当局的信息共享，互相学习监管经验。
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