职业教育集团化若干法律问题分析,本文主要内容关键词为:法律问题论文,职业教育论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:G719.22 文献标识码:A 文章编号:1004-9290(2011)0015-0017-06
一、职业教育集团的法人资格
职业教育集团的法人资格悬而未决。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》发布后,各地方政府纷纷出台文件,对于职业教育集团的涵义、性质、法律地位、宗旨、组建的原则等做出规定,以规范职业教育集团的发展。某省教育主管部门文件规定:“职业教育集团是由职业学校和相关企事业单位自愿组成的非法人产教联合体。组建职业教育集团应当坚持平等自愿、互惠互利、共同发展的原则,以集团章程为其共同行为规范。凡自愿遵守职业教育集团章程,具有独立法人资格的职业教育机构和企事业单位均可加入集团,成为集团理事单位。组建职业教育集团的基本原则是学校、企业或单位的隶属关系不变、产权性质不变、教职工、单位员工身份不变。成员单位根据共同制订的集团章程承担规定的义务并享有相应的权利。”[1]各地方政府也对职业教育集团的法律地位做了类似规定。国家和地方政府相关文件明确规定职业教育集团不具有独立的法人资格,不具备民事权利和民事行为能力,没有责任能力,不存在共同债务,成为诉讼主体。为了增强职业教育机构的办学实力,在地方教育职能部门撮合下,广大基层职业教育机构通过合作,建立了许多职业教育的联合体,通称为职业教育集团。它们可以被归为两类:一类是法人单位集合型职业教育集团。这类职业教育集团由具有法人资格的单位完全相加而成,作为一个整体登记为一个法人组织。成员均为独立法人各成员保持法人资格的同时,整个职业教育集团成员完全相加,作为一个整体登记为一个法人组织,各成员财产之和则是集团的产权数额。这是多数理论和实践工作者心目中的法人型职业教育集团,现实中尚难以找到典型的实例。但我国现行法律并不认可职业教育集团的这种组织形式。另一类是核心成员控制型职业教育集团。这类职业教育集团成员分为核心成员和非核心成员,由核心成员登记取得法人资格,冠名为“教育集团”。该冠名“教育集团”的核心成员以契约或资产为纽带事实上统领和控制职业教育集团中的其他成员。这类职业教育集团实际上依照《公司法》组建,成为职业教育集团中的冠名“集团”的控股公司,虽然名为法人型职业教育集团,但并非多数理论和实践工作者所指的法人型职业教育集团,因而它并非严格意义上的法人型职业集团。在职业教育集团中,非法人型职业教育集团占绝大多数。事实上,除有非法人型职业教育集团外,还存在有非严格意义上的核心成员控制型职业教育集团。职业教育集团登记主管部门往往视这类职业教育集团为一种不规范的存在。某教育集团于1999年4月由12家企、事业单位共同发起组建,由该教育集团所在地方人民政府批准成立。集团向参与的学校和企事业单位筹集股本金,实行以公有股为主体的混合所有制,以事业法人注册登记。集团作为独立的法人,实行独立核算,自负盈亏,自主经营,自担风险的机制,对外独立承担民事责任。但该教育集团就因为冠名“集团”,其事业法人年审工作年年不顺畅。[2]
非法人型职业教育集团的发展往往遇到很大的障碍。其成员间合作关系往往比较松散,稳定性较差,职业教育资源很难实质性的、深层次的整合,难以做大做强,培育出具有国际竞争力的职业教育集团。由于职业教育集团法人身份的缺失,使得集团不能以法人主体身份就职业教育集团运行中的相关事宜对外签订相关的协议,也不能以法人主体身份独立承担相应的法律责任。这会给职业教育集团对外交往合作造成障碍,职业教育集团在参与各种社会活动时就难于界定其承担的相应责任,很难避免借职业教育集团名义做出损害该集团整体利益事,却难以追究其责任的现象。所以,有必要客观审视将职业教育集团定位为非法人型组织的政策,为职业教育集团的发展提供宽松适宜的制度环境。职业教育集团应当既可以实行松散的联合,也可以实行紧密的联合。在立法和执法实践中,除了应对核心成员控制型职业教育集团予以肯定外,还需允许法人单位集合型职业教育集团的存在。现实中少部分职业教育集团在发展过程中希望获得法人单位集合型职业教育集团的资格。职业教育集团的这种制度需求,应该成为立法者提供相应法律制度的义务,为职业教育集团提供申请取得法人主体资格的机会。赋予职业教育集团各成员选择组建松散型的非法人型职业教育集团或紧密型的法人型职业教育集团的权利。
职业教育集团取得法人资格将有利于克服一些职业教育集团发展中存在的各成员之间“合而不作”的现象,在各成员保持独立法人身份自主办学的同时,又使得集团能以法人身份运作和发展。法人型职业教育集团将能以法人主体的身份就职业教育集团运行中的相关事宜对外签订相关的协议,有利于促进职业教育集团对外交往合作。
二、职业教育集团的法律性质
职业教育集团是由若干具有独立法人资格的职业院校、相关企事业单位,以契约或资产为纽带联结生成的跨行业、跨社会组织的一种新型的组织——产教联合体。1986年颁布的《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人,作为产教联合体的职业教育集团,其“产”成员——企业,和“教”成员——职业教育机构分属不同的组织类型,政府采取不同的公共管理政策。那么,作为产教联合体,法人型职业教育集团应该定性为事业性质的法人型集团,还是企业性质的法人型集团?这涉及对职业教育集团在登记注册、纳税等各方面的政府监管政策和法律适用问题。政府文件只规定其为“产教联合体”,它应该是事业性质的集团,还是企业性质的集团并未予以明确。
由于作为产教联合体的职业教育集团的法律性质在立法上未得到明确,造成人们对职业教育集团的法律性质存有分歧和误区。它主要集中在职业教育集团与企业集团法律属性的关系上,具体有两种观点:一是主张教育属于公益性事业,《民办非企业单位登记管理办法》等文件将民办教育机构明确定位为“民办非企业单位”。由此认为职业教育集团中职业教育机构的法律属性属于非企业组织,因而完全否定职业教育集团的营利性,认为职业教育集团与企业集团在法律属性上有着本质的区别,职业教育集团是绝不可定性为企业属性的集团;二是认为职业教育集团中的职业教育机构,运用了企业的融资、经营管理理念,实行企业化运作,遵守公司法等商法,应属于营利性组织。既然职业教育集团中的职业教育机构都属于企业属性的组织,那么现有的职业教育集团也都应当定性为企业集团的性质。上述两种观点有一定道理,但又失之偏颇。职业教育集团是跨行业、跨社会组织的产教联合体,其职业教育机构成员的法律属性是属于事业属性的组织还是企业属性的组织不能一概而论。所以,作为产教联合体的职业教育集团,应该定性为事业性质的集团,还是企业性质的集团,也不能一概而论。而要厘清作为产教联合体的职业教育集团法律属性,必须要先厘清职业教育集团中职业教育机构成员的法律属性。
无可争议,职业教育是公益性事业。但作为从事公益性事业的职业教育机构能否营利,却存在分歧,焦点在于公益性与营利性的冲突。其实,教育的公益性和营利性并非必然冲突和互斥,二者可以和谐共存。教育产品可被区分为公共产品、准公共产品和私人产品。公立教育机构和民办教育机构均可以提供具有私人产品性质的教育服务。[3]运用市场机制,教育可以实现公益性和营利性的统一。教育向社会提供公共产品,在实现教育投资者私益的同时,也实现了社会的公益。“不得以营利为目的”并不是教育公益性的内在规定性,而是法律赋予它的一种外加的性质。教育能否营利不取决于教育的公益性质,而取决于政策与法律的选择。[4]
正确理解非营利事业单位的定位,关系到职业教育与培训机构能否正常发展。经济学家研究表明,大多数民办职业教育机构开展的职业培训不成功的重要原因,与没有正确理解职业教育与培训机构非营利事业单位的定位有关。[5]非营利事业单位的定位规定非营利事业单位运行宗旨是,不以营利为目的,这是对非营利事业单位价值取向质的规定,而非对其经营事实的规定,而并非不能盈利。教育和培训营利性客观上有助于满足职业教育和培训服务市场需求,但营利性教育机构有可能为逐利而使其办学行为偏离教育公益性的基本规定性。所以,法律在肯定营利性教育机构办学的同时,应当对投资人从营利性教育机构所取得回报做出合理限制,规定营利性教育机构的盈余应当主要用于教育机构的发展。《民办教育促进法》第51条规定,出资人可以从办学结余中取得“合理回报”,这是比较合理的,但需要进一步限制合理回报的“度”的界线。
公立学校、非营利性私立学校和营利性私立学校并存于多数国家。因营利和非营利不同性质,私立学校的宗旨、管理模式、收入分配等有所不同。在美国、日本,私立学校分为非营利和营利两种。[6]巴西将民办教育机构分为两种:一种是营利性质的私立学校,按照公司经营方式运行。学校要缴纳所得税。另一种是非营利性私立学校,不交税。[7]国外的实践经验表明,认可营利性民营教育机构的生存和发展,准许民营教育公司向专业化、规模化的集团式教育企业组织发展,有利于教育的整体发展。国外民营教育公司的发展已经比较成熟,出现了一批在股票市场上市的营利性教育机构。如成立于1992年的美国教育机构爱迪生公司于1999年11月在美国华尔街发行股票融资。美国的Strayer大学1996年上市后,还在1998年被《商业周刊》评为美国200个最佳小企业之一。[8]
目前,我国非营利性非企业属性的职业教育集团和营利性企业属性的职业教育集团并存。有学者提出衡量一个组织“非营利性”特征的三个指标:组织的宗旨不以营利为目的;组织的利润不能用于成员间的分配和分红;组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。[9]按此标准,我国多数职业教育集团,特别是公办的职业教育集团,本身是非营利性的非企业属性的职业教育集团。2006年,某著名英语培训机构成为我国首家在美国成功上市的民办教育集团。国内另一教育集团虽然以事业法人注册登记,却按《公司法》要求实行企业化管理,采取有限责任制度,其各企业或自然人股东每年按期获取股息。[10]各地税务部门也向这类营利性的民办教育机构征收企业所得税。[11]虽然法律没有明确将其称为企业性质的教育集团,但它是事实上的企业属性的教育集团。
“营利性学校与非营利性学校不分,捐资办学与投资办学不分,是我国当前法律制度的一大缺陷”。[12]要弥补我国法律的这一缺陷,需要相应立法,因此,立法需依据我国实际情况,借鉴其他国家教育立法的经验,将职业教育机构划分为投资办学的营利性职业教育机构和捐资办学的非营利性职业教育机构,政府拨款办学和捐资办学的非营利的职业教育机构可以定位为非营利性的事业属性的职业教育机构。我国目前立法将民办教育机构明确定位为“民办非企业单位”,据学者考证,“民办非企业单位”的原用语本就为“民办事业单位”。[13]民办非营利的职业教育机构的法律地位从“民办非企业单位”法律正名和回归为“民办事业单位”,到教育主管部门登记注册,享受免税待遇。而投资办学的营利性民办职业教育机构则应当定位为企业属性的机构,向工商管理部门登记注册,并在教育主管部门备案,而且从其设立到管理应纳入公司法等商法的调整范围,不享受免税待遇。(14)这也避免目前存在的营利性民办教育机构名为“事业法人”却完全公司化运作并实际上遵循《公司法》的矛盾现象。
在将营利性的职业教育机构定性为企业单位,非营利的职业教育机构定位为事业单位的基础上,在职业教育集团申请法人资格时,法人型职业教育集团就相应地应当分别定位为事业性质的法人型集团和企业性质的法人型集团。公办的职业教育集团一般都是非营利性的,属于事业性质的法人型职业教育集团。比如,浙江某教育集团是我国第一家普通高校改制后组建成的自收自支全民事业性质的教育集团。[15]而那些全部或部分成员单位要求“合理回报”的民办职业教育集团则应当定性为企业属性的法人型职业教育集团,在集团组建、运行、管理、纳税、监管等方面主要适用企业集团的相关法律规定。当然,企业属性的职业教育集团毕竟是教育行业中的企业集团,在遵守企业集团相关法律规定的同时,还应当遵守国家有关职业教育的法律法规,而且,作为特别法的职业教育法律法规应当优先于作为一般法的企业集团相关法律法规适用于法人型职业教育集团。[16]
三、职业教育集团的内、外部民事法律关系
职业教育集团成员间的关系通过资本或契约来建立和维系。在职业教育集团的运行中,处于核心地位的集团成员往往利用控制地位损害事实上处于从属地位的集团成员及其债权人的利益。所以,在法律上要对职业教育集团中有控制权的核心成员的行为进行规范,保护处于从属地位的集团成员及其债权人的利益。首先,法律和职业教育集团的章程,应当坚持权利与义务相平衡的原则,给予处于从属地位的集团成员以最低限度的特别保护,要求集团的核心成员对其他成员负忠实义务。所谓忠实义务就是处于控制地位的核心成员不能利用本身在职业教育集团中的控制权而损害职业教育集团及集团其他成员的利益。其次,为了保护在集团中处于从属地位的集团成员之债权人的利益,法律必须突破在一般债权债务的关系中对债权人利益的保护,给予处于从属地位的集团成员之债权人以特别的保护。职业教育集团实行企业化运行,核心成员大多身为控股公司,通过对其他集团成员的控股来达到控制整个集团的目的。许多国家往往采取“揭开公司面纱”的原则和“深石原则”来保护处于受控制集团成员单位之债权人的权益。《公司法》第二十条规定:“公司股东不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益;不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的,应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任,逃避债务,严重损害公司债权人利益的,应当对公司债务承担连带责任。”“深石原则”是指为了保障从属公司债权人的正当利益免受控股公司的不法侵害,法律规定,在从属公司进行清算、和解和重整等程序中,控股公司对从属公司的某些债权,不论其有无别除权或优先权,均应次于从属公司的其他债权受清偿。但深石原则是根据股东控股是否有不公平行为,而决定其债权是否应劣于其他债权人或优先股股东受偿的原则。该原则并没有一概否定母公司或控制公司对子公司的债权,而是认为在一般情况下其对子公司或从属公司的债权次于子公司一般债权以及优先股股东获得清偿。并且母公司对子公司的债权并非一概居次,只有不公正行为引起的债权,才会居次。我国目前的法律中尚无“深石原则”的相关规定。但最高人民法院的司法解释《关于审理公司纠纷案件若干问题的规定》的第五十二条规定:“控制公司滥用从属公司人格的,控制公司对从属公司的债权不享有抵消权;从属公司破产清算时,控制公司不享有别除权或者优先权,其债权分配顺序次于从属公司的其他债权人。”应当考虑在立法中引进这一制度,以保护在集团中处于从属地位的集团成员之债权人的利益。
在职业教育集团与交往方之间的民事法律关系问题上,理论上没有完全理清,导致在实践操作中的混乱。在职业教育集团的外部民事法律关系的把握上,要区分法人型职业教育集团与非法人型职业教育集团。法人型职业教育集团与非法人型职业教育集团与交往的第三人之间的民事法律关系有根本的区别。本身不具有法人资格的职业教育集团,由于没有法律上的权利能力和行为能力,不能作为一个整体直接对外发生经济关系,不能以职业教育集团名义订立经济合同,在职业教育集团对外开展各项活动例如联合招生、与企业缔结校企合作协议时,只能以某个成员单位的身份而不是职业教育集团的身份来行使权力。如集团成员单位借着职业教育集团的名义做出有损职业教育集团整体利益的行为,将追究损害集团整体利益成员的法律责任。法人型职业教育集团,有法律上的权利能力和行为能力,能作为一个整体直接对外发生经济关系,能以职业教育集团名义订立经济合同。在此情况下,要注意区分第三人签订合同、协议等法律文件的对象,如果第三人是与职业教育集团直接签订的合同协议,那么职业教育集团与第三人之间建立了法律上的权利义务民事法律关系。如果第三人不是与职业教育集团签订的合同协议,而是与职业教育集团的下属成员签订的合同协议,则第三人是与职业教育集团下属成员之间有法律上的权利义务关系,与职业教育集团之间没有法律上的权利义务民事法律关系。
四、职业教育集团化的政府监管
职业教育集团化除需要法律的规范外,政府应该承担对职教集团化运行监管。通过政府财政补贴和国家税收等措施鼓励企业等社会组织参与职业教育,并对绩效好的企业予以奖励,是职业教育发达国家的成功经验。我国各级教育行政部门也应当积极鼓励、支持职教集团发展。政府应该立足于四方面鼓励和扶持职业教育集团:首先,加大统筹力度,支持职业教育办学条件建设。政府应该加大统筹力度,协调设计职业教育办学条件建设的各方,积极扶持职业教育机构办好实习实训基地、发展校办产业和开展社会服务等。政府职能部门积极引导行业、企业参与职业教育的教育教学改革、质量评估、招生就业和创建实习实训基地等,鼓励职业学校建立工学结合、企业化管理的实习实训基地。其次,通过免税,鼓励利益相关者捐赠或投资职业教育。政府应按照财政部、国家税务总局《关于教育税收政策的通知》(财税[2004]39号)精神,纳税人通过境内非营利社会团体、国家机关向教育事业的捐赠,准予在企业所得税和个人所得税前全额扣除。对财产所有人将财产捐赠给学校所立的书据,免征印花税。对政府举办的职业学校设立的主要为在校学生提供实习场所、并由学校出资自办,由学校负责经营管理、经营收入归学校所有的企业,对其从事营业税暂行条例“服务业”税目规定的服务项目取得的收入,免征营业税和企业所得税。此外,对职业学校的教育劳务免征营业税。对企业自办各类职业学校自用的房产、土地免征房产税、土地使用税。再次,对企业参与职业学校的学生公寓建设及后勤社会化改革,可以参照财政部、国家税务总局《关于经营高校学生公寓及高校后勤社会化改革有关税收政策的通知》(财税[2006]100号)的享受有关税收优惠政策。最后,政府相关部门要为职教集团提供技能鉴定、职业介绍、就业服务等方面的支持。
职业教育的准公益属性决定了职业教育集团化办学不能全盘市场化。投入职业教育的资本本身的逐利性、功利性和职业教育的准公益性可能产生冲突,职业教育集团的利益取向可能导致一些与教育宗旨和目的相背离的行为。因此,政府要有效的从宏观上对职业教育集团加以监管,以促进它健康发展。随实力增强,职业教育集团可能在招生、分配、师资等方面产生垄断倾向,危及职业教育集团之外教育机构或其他社会组织享有完全公平的发展环境。政府应在保障教育公平和教育质量方面,发挥政策的导向和监管功能。政府对职业教育集团的主要监管手段应当是,通过建立科学合理的法律制度框架来规范职业教育集团的活动,引导它健康发展,如职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度;明确职业教育集团化办学的运作权限、业务范围和基本规范;推行职业教育集团化办学质量认证制度,建立与国际管理标准接轨的认证体系,严格管理程序和强化过程管理,使政府的监管工作科学化、规范化。