农村土地还权赋能的必要性及可行性，本文主要内容关键词为：可行性论文,性及论文,农村土地论文,还权赋能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，以家庭联产承包责任制为基础的农村土地制度改革极大地促进了农村经济的发展和农民生活水平的提高。然而，随着工业化、城镇化的加速推进以及农村改革的逐渐深入，其弊端逐步显现，农业稳定、农村发展以及农民财产保护等正日益受到严峻的挑战。党的十八大报告指出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，“多渠道增加居民财产性收入”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“赋予农民更多财产权利”。如何在有效推动城镇化和农业现代化协调发展的同时，着力增加农民财产性收入，保障国家粮食安全和农村社会发展稳定，已集中于农村土地制度改革这一核心问题上。长期以来，以杨小凯(2002)、周其仁(2004)、蔡继明(2005)等为代表的一些学者主张农村土地私有化，认为只有农地私有化才能使农业部门中的结构性问题得到有效解决。第二种观点是土地国有化，认为应该废除土地集体所有制，实行一切土地国有，同时赋予农民永佃权，其代表人物有张德元(2003)和周天勇(2004)等。以党国英(2003)、张红宇(2005)等为代表的第三种观点则主张在保持现行农村土地集体所有制不变的基础上，进一步完善家庭承包经营责任制。我国农村土地制度究竟该向何处去？
科斯认为，产权是一束权利的统称，包括所有权、使用权、收益权和转让权等具体内容。张五常指出，所有权不重要，使用权与所有权分离没有影响，而收益权和转让权则非常重要。[1]鉴于农地完全私有化的主张，与现阶段我国生产资料社会主义公有制度的刚性要求相悖，农地国有化的主张也不符合农地制度的演变方向①，土地集体所有制的产权主体不清与身份模糊导致产权侵蚀[2]，在借鉴四川省成都市统筹城乡综合配套改革实践经验的基础上，提出我国农村土地制度改革应在集体土地所有权的制度框架下，实行农地“还权赋能”②，即改革现行的农村土地制度，坚持农村土地集体所有，将土地的长期使用权赋予农民，农民在法律规定范围内，具有对土地的转让、租赁、抵押以及继承等财产权利。
一、我国农地“还权赋能”的必要性
虽然农地“还权赋能”并不意味着土地私有化，但其市场机制的作用自然也有利于农地资源的合理配置。考虑到相关研究文献众多，这里不再在资源配置的有效性方面予以重复，而是主要围绕我国农村土地制度变迁的历史背景、农地功能变化以及城镇化与农业现代化协调发展的客观要求等方面对农地“还权赋能”的必要性进行阐述。
(一)农地制度变迁的历史背景已发生深刻变化
从商鞅变法“废井田、开阡陌”确立“封建社会土地私有制”开始，我国土地长期实行私有制。[3]由于农民在新民主主义革命中的主要地位，新中国成立前后，根据“没收地主土地分配给农民”的方针和《中国土地法大纲》第六条规定③，土地改革在全国范围内展开。同时，该法第十一条还规定：“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”由此承认了农民对土地完全所有和处置的权利。1954年《中华人民共和国宪法》第五条规定“国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制”等四种所有制形式，并在第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。我国农村土地归农民私有的制度正式确立并受到宪法保护。
为尽快增强国力，我国迅速采用了重工业优先发展战略。[4]这一发展战略选择在土地制度上的反映就是最终形成了农村的集体土地所有权制度。但是，这种集体公有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排(周其仁，1995)。这不仅没有提高农业生产效率，反而造成了较大的负面影响(周其仁，1995；Justin,1992)。1978年以后的家庭联产承包责任制蕴涵的经济逻辑在于：集体所有基础上的土地均分机制从根本上解决了历史上土地私有制无法解决的“人人有饭吃”的生存保障问题，而以均分为基础的家庭经营则彻底消除了传统集体所有制长期面临的团队生产中的激励机制问题(陈剑波，2006)。
进入21世纪，伴随着国民经济的快速发展，“三农”问题已成为制约我国经济社会发展的障碍。2004年至今，中央“一号文件”连续11年关注“三农”问题。不仅20世纪50～70年代以牺牲农民利益为工业化服务的情形已经不复存在，而且，我国已经步入“工业反哺农业、城市反哺农村”的新阶段④。近年来，中央高密度兑现“重农”承诺，以工促农、以城带乡的步伐已经启动，并不断加快。与此同时，伴随着国家工业化、城镇化进程的进一步深入，一些地区如成都市部分村镇的农民已经拿到诸如《集体土地使用权证》、《农村土地承包经营权证》等产权证明文件。这些措施加强了集体所有制条件下农村土地产权的排他性，使得农民对土地的权益更加清晰与明确。因此，实行农地“还权赋能”，解决制约我国农村经济发展的土地问题，停止并补偿几十年以来农地相关制度对农民利益的损害，理所当然。
(二)农地功能亟待充分有效发挥
作为一种特殊的生产要素，土地一般具备三重功能，即生产要素功能、社会保障功能以及财产功能。经济发展处于不同的阶段，农民更为看重土地哪一方面职能将对土地的产权制度安排具有直接的影响(陈剑波，2006)。在食品供给严重不足的时期，土地成为农民基本维持生计和获取收入的手段，此时土地经营就是农户经济的全部。1978年开始的农村改革真正让农民摆脱了对土地的生存依赖，在这一时期，土地对于农民而言兼具生产资料及社会保障双重功能。然而，一方面，由于城乡隔离使得不断增加的农村人口滞留于农业，导致人地关系的不断恶化，另一方面，由于国家弱小的经济能力难以承担农民的社会保障，此时土地承担的福利保障功能大大高于其生产功能。[5]
随着工业化、城镇化的逐步推进，人口自由流动以及农业比较劣势的凸显，人地矛盾逐渐松动，土地对农民的就业保障和收入保障功能不断弱化(罗必良等，2012)。一方面，国家加大了对农村基础设施及社会事业建设的投入力度⑤，特别是对农村医疗、养老等社会保障事业建设的投入，使得土地对农民的社会保障作用也日益下降。[6]另一方面，新型农村社会养老保险建设起步较好。我国于2009年出台了关于开展“新农保”试点的指导意见，并提出要在2020年以前基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。在这一系列新的背景和条件下，农民对土地保障功能的需求，已经开始逐渐转化为对土地财产功能的诉求(罗必良等，2012)。因此，农地“还权赋能”，有利于充分发挥农民土地的财产性功能，促进农民收入增长，并由此可能激发我国农村居民消费增长的潜力。
农地的另一个重要功能即生态功能。事实上，农地产权长期以来的传统是过分注重人的权利(包括公平和效率)而忽视了大自然的“权利”，人往往表现出明显的经济人特性。为获取更多的利益，自居为大自然主宰的经济人总是过度地索取而不顾及环境及其他人的利益，这在总体上形成了一种非持续发展的模式。[7]随着我国农村经济的快速发展和城镇化进程的不断加快，环境污染和生态破坏问题开始渗透到农村地区。我国农村生态环境，除受到城市工业和乡镇企业等外源污染威胁以外，也受到农业自身的内部污染威胁。[8]环境污染不仅使得我国食品安全问题得不到有效解决，更严重制约了我国经济的可持续发展。历史和现实的考察证明，适度“私有产权”的运用不仅有利于提高生产效率，也有利于环境保护。因此，实行农地“还权赋能”，发挥土地的生态功能，保护环境，走环境友好型发展之路，已成为当务之急。
(三)城镇化与农业现代化协调发展的客观要求
改革开放30多年来，我国经济转型的成功让世界为之瞩目。然而，这种以刘易斯二元经济理论，以及建立在其之上的工业化和城镇化理论为基础的我国经济发展的“世界奇迹”，与农村土地产权制度安排的贡献密不可分。我国特色土地制度是我国经济取得快速发展的秘密。[9]城市土地经营是现阶段经济发展资本原始积累的主要来源。农村集体土地所有制则为城市土地经营奠定了制度上的可行性。[10]工业化、城镇化的快速推进使得农村劳动力大量转移。然而，一个突出的问题是，由于城乡体制与要素市场的二元分割，在农村劳动力非农化流动的同时，并未产生有效的人口迁徙与农户的土地承包经营权退出(罗必良等，2012)。农民“离农”不“离地”，农民工“进城”不“弃地”，农地“弃耕”不“流转”，人动地不动，由此导致人地关系的扭曲与人地矛盾的固化，不仅农业现代化进程受阻，而且使得城镇化难以有效推进。与此同时，随着我国城乡一体化建设的推进，以及农民对自身土地权益维护意识的日益增强，以往那种“粗放式”、低成本的城镇化模式已然不可再持续。因此，进一步推进城镇化进程，促进农业劳动力有效转移，进而加快推动农业现代化建设，是现阶段以及未来一段时期中国仍要面临的基本挑战。
党的十八大报告指出“要推动城镇化与农业现代化相互协调发展”。从经济增长动力变化角度来看，城镇化将是未来我国经济增长的主要引擎；从产业结构变迁视角来说，农业现代化是我国产业结构优化升级的基础，也是新时期我国现代农业发展的根本要求。城镇化通过合理、有效地转移农村富余劳动力，为提升农业现代化水平创造条件；农业现代化则通过将传统农业改造成现代农业，为城镇化稳健发展提供有力支撑。二者互相依赖，相互促进。因此，改革和完善农地产权制度，还权赋能，有利于促进农村劳动力有效转移，推动土地流转，从而为城镇化与农业现代化协调发展创造有利条件。诚然，农地“还权赋能”加大了政府为发展城市和工业而进行土地征收的阻力，增加了开发费用以及工业化和城镇化的成本，同时也提高了私人开发商的交易成本。但是，通过相关制度设计与农民分享土地增值的收益，不仅可以为城市的经济发展和基础设施建设提供重要的财政支撑，而且，大量失地农民在获得相应的土地财产收益后从事非农生产，可以提高未来城镇化发展的质量。此外，农地“还权赋能”还可以让农户获得凭借自己拥有的土地资产向金融机构贷款的权利和机会，有利于激活农村大量的“沉睡资本”，进而为我国农业现代化和城镇化协调发展建设提供金融支持。
二、我国农地“还权赋能”的可行性
如前所述，鉴于农地“还权赋能”的市场机制作用与土地私有化较为相似，既有研究文献中，一些学者主要从国家粮食安全、社会稳定以及农业规模经营等视角反对农地私有化。这里将依次予以解释并分析我国农地“还权赋能”的可行性。
(一)农地“还权赋能”与粮食安全
我国是一个人口大国，人多地少的基本国情使得粮食安全问题尤为紧要。而土地作为特殊的生产资料，肩负着保障国家粮食安全的责任。反对农地私有化的一些学者认为，在农地私有化的情况下，农民作为理性的经济行为人，必然要对土地的出让收益和土地原有用途收益进行比较，从而使得原先农业用途的土地，特别是发挥生产资料职能的土地，将会大量出现在要素市场上，最终会因为耕地面积的减少进而威胁到我国的粮食安全。为避免这种个体理性和集体理性冲突的状况发生，只有通过制度安排，将土地职能限制在生产资料的职能上，才能保障国家的粮食安全，避免“马尔萨斯危机”的爆发。[11]针对此种类似观点，这里认为，“还权赋能”并不意味着对农地用途的自由放任，现实的情况是，农地的使用权几乎在所有国家和地区都受到相关限制。因此，农地“还权赋能”并不会导致耕地流失，相反，会为农村土地流转创造有利条件，有利于避免农民因农业生产收益低而出现大规模农地撂荒现象，从而为我国农产品的有效供给提供保障。
从经济理论的角度来看，只要存在农产品的需求，就会产生相应的供给。实际上，农地保护的目的之一是为了保证国家粮食安全的公共利益，但因此而牺牲了农民对土地资源配置的自由选择权利。因此，与征地补偿相类似，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴。[12]在农地“还权赋能”的背景下，国家可以通过实行这一类补贴的方式来保证农民利用土地进行农业生产的积极性，从而保障我国的粮食生产和粮食安全。事实上，在现行的农地制度下，耕地流失现象较为严重，尤其是在2006年以前⑥。根据国家统计局的数据，1996～2006年，我国耕地面积年均减少826.3千公顷，其中2002年和2003年耕地面积减少尤为严重，分别为1686.2千公顷和2537.4千公顷。诚然，大量耕地的流失与我国城镇化发展较为迅速密切相关。《2012年中国新型城镇化报告》指出，2011年，中国内地城镇化率达到了51.3％。然而，考虑到与全球发达国家相比，我国城镇化水平依然相对滞后，未来城镇化发展对土地的需求仍然较大。因此，农地“还权赋能”在一定程度上能够更加真实地反映出农地的社会价值，这将提高农地非农化使用的成本，有助于全社会对我国日益稀缺土地资源的节约使用，进而保护耕地和确保国家的粮食安全。
(二)农地“还权赋能”与社会稳定
国内反对农地私有化的学者指出，土地私有化会导致土地兼并，危害社会稳定。他们认为，土地私有化后，一些陷入困境的农民会在可以获得一次性土地出卖收益的诱惑下，被迫“自愿”出卖土地，造成大量失地人口。[13]一方面使得农村凋敝，小农破产；另一方面，失地农民涌入城市而难以就业，从而形成贫民窟。更有学者认为，我国历史上王朝的兴衰与更替，就是因为失地农民民不聊生。改革开放30年的成功，靠的正是8亿农村人的集体安全。[14]然而，历史学者秦晖早就指出，我国历史存在的所谓“土地兼并”主要是由封赐、圈地、投献、有赋役优免特权的权贵吞并不堪赋役负担的民地等原因造成的，与平民间的土地流转甚至与民间商业资本(非官商)的土地购买没有太大的关系；我国历史上的“农民战争”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的激化所致。[15]一些土地集中、租佃率高的地区历史上是发生过所谓的“佃变”、抗租等现象，但都是社区内或地方性冲突，由主佃冲突发展为官民冲突很少见，更勿谈由“佃变”蔓延发展至“农民战争”了。实际上，历史上美国联邦政府对印第安部落土地的监护制度也表明，这种害怕农民会因为眼前利益的诱惑而卖掉住房和土地，从而导致农民流离失所的情结最终总是损害农民的土地权益。[16]
现阶段，我国正处于工业化和城镇化快速发展的重要阶段，二三产业尤其是第三产业发展的空间极为广阔，可以为农村劳动力转移提供大量的工作机会。如前所述，我国农村土地所承担的对农民保障功能的重要性正在不断弱化。农业不断被副业化，农户普遍走向兼业化(罗必良，2012)。另外，小农的经济行为是理性的，且随着经济社会的发展，农民的素质也在不断提高⑦。根据“经济人”的假定，农民会根据实现自身利益最大化的原则对其面临的一切机会和目标以及实现目标的方式进行理性选择。如果“还权赋能”引起的农地流转集中是农村人口向城市自然流动的结果，而不是依靠权力的掠夺，则土地流转集中无论是对于进入城市的农民，还是对留在农村经营更大规模土地的农民，无疑都是更优的选择。此外，至于一些文献中提到的关于农地的养老保险功能，不言而喻，农地“还权赋能”将要比现行的农村土地制度表现得更好。McGranhan指出，儿女赡养老人的可能性是遗产继承预期值的递增随机函数。[18]由于农地“还权赋能”赋予了农民长期稳定的土地产权，因而不仅为农民在其丧失劳动能力之后提供了一个可以从租赁市场获得长期稳定的收入来源，同时也增加了子女赡养老人的概率，更加有利于社会的稳定。
(三)农地“还权赋能”与规模经营
党的十八大报告明确指出，要“加快发展现代农业；鼓励发展多种形式规模经营”。推进现代农业建设，顺应我国经济发展的客观趋势，符合当今世界农业发展的一般规律。农业规模经营是现代农业发展的重要标志和实现手段。然而，我国是一个小农大国，一些学者认为，我国人地关系紧张的客观条件决定了在未来很长一段时间内只能采取小农生产模式。[19][20]蒋剑勇、钱文荣也指出，我国土地资源稀缺而劳动力过剩的资源禀赋，使得农地集中的经营规模难以达到有效使用现代要素的最低临界规模，因此能否产生规模经营的效应值得怀疑。[21]贺雪峰认为，我国“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农生产特点，以及大多数家庭还要靠农业收入才能维持温饱的现实决定了未来三五十年仍然要保持小农经济的农地制度。他还指出，通过给农民更大的土地权利来使耕者扩大经营规模，实行规模化经营可能变得更不可能。[22]事实上，东欧国家农地私有化后土地买卖和使用权流转并不活跃，土地集约经营也并不明显。[23]因此，以期通过农地“还权赋能”促进农地流转集中，进而推动我国农业规模化经营的思路似乎并不可行。
然而，已有研究表明，我国农业今天正处于大规模非农就业、人口自然增长减慢和农业生产结构转型三大历史性变迁的交汇之中，这样的交汇将同时导致农业从业人员的降低和农业劳动需求的增加。[24]一方面，伴随着我国农业市场化改革的深入以及工业化和城镇化进程的加速，大量的农村富余劳动力转移到非农产业或城镇，且以青壮年劳动力或农村“精英”为主(程名望，2006)，农业劳动力已呈现老龄化与妇女化的特征⑧。男一方面，新生代农民工中的大多数人不愿意在结束了若干年的务工生涯后回乡务农，而且，更加值得关注的是他们中绝大多数根本没有务农的经历和经验。[25]“十年后，谁来种地”这一疑问更是引起了广泛的关注。[26]中国社会科学院发布的2012年《城乡一体化蓝皮书》指出，随着农村劳动力大量向城镇和工业部门转移，劳动力已逐步成为制约粮食生产的关键因素，解决明天“谁来种粮”已是当务之急。因此，当人地比例得到明显改善时(即永久性移民的农民大幅度增加时)，“还权赋能”完全有可能促进农地流转并提高农业规模化经营水平，从而促进现代农业的发展。此外，我国农机跨区作业的实践表明农业分工在现实中还有相当大的发展空间。因此，伴随着农业科技创新的不断加快，以家庭农场为特征的农业规模化经营完全有可能在我国实现。
三、结论与建议
在借鉴既有研究文献的基础上，从我国农村土地制度变迁的历史背景、农地功能变化、城镇化与农业现代化协调发展、粮食安全、社会稳定以及农业规模化经营等方面对我国农地“还权赋能”的必要性和可行性进行了分析。
研究认为，第一，农地“还权赋能”，不仅是在新的历史背景下我国农村土地制度变迁的客观要求；也是满足农民对于农地财产性功能诉求，发挥农地生态功能、保护环境的有效路径选择；更是在“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”同步发展条件下，促进农业现代化与城镇化协调发展，实现城乡一体化的关键所在。第二，农地“还权赋能”，有利于更加真实地反映出农地的社会价值，保护耕地、确保国家的粮食安全；而且，农地“还权赋能”不仅不会危及社会的稳定，相反可以更好地发挥农地的养老保险功能。此外，在我国城镇化发展亟待农村劳动力转移这一现实背景下，农地“还权赋能”完全有可能通过促进农地流转以及农业科技创新实现农业规模化经营，进而推动我国现代农业的发展。
农地制度改革牵涉甚广，不仅是一个现实的经济问题，同时也是一个具有高度敏感性和复杂性的政治和社会问题。因此，农地“还权赋能”，一方面应尊重经济社会发展的规律，尊重农民的权利诉求与自主选择；另一方面，也要尊重国家的政治现实，尊重各地区存在的差异性和多样性。其基本思路可概括为“农地确权、法律保障、用途管理、有序流转”。即在法理上确立农民所拥有的各项土地权利，在对用途进行管理的前提下放开对农地使用权的转让、租赁、抵押以及继承等相关权利的限制，同时制定并完善好相关政策措施，确保农地流转规范有序，切实维护好农民的根本利益。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《还权赋能：中国农地制度改革的方向？》。
注释：
①姚洋(2000)认为，中国农村改革的一大特点就是国家从农村基层制度建设领域的逐步退出，从而有了农地制度的自发性创新，其演变的基本方向应当是高个人化程度。
②“还权”之“权”，指的是“财产权利”，即产权；“赋能”之“能”，则是指财产权利的“权能”。“还权赋能”，即“归还财产权利，并赋予更完备的产权权能”。“还权赋能”这一概念最先由北京大学国家发展研究院课题组(2009)提出。
③《中国土地法大纲》第六条规定：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”
④党的十六届四中全会提出“两个趋向”的重要论断，指出我国从总体上已到“工业反哺农业、城市反哺农村”的发展阶段。
⑤社会保障系统的建立和完善说到底属于国家的责任，而不是公民个人的责任，不能通过剥夺和限制公民的权利而实现所谓的保障(杨立新，2007)。
⑥2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。
⑦自“舒尔茨—波普金”命题提出以后，当代经济学家对农民理性的认识已经基本统一，即农民是在“追求一个或多个家庭目标的最大化”[17]。
⑧2006年，我国51岁以上农业劳动力占农业从业人员的32.5％，大大超过了国际劳工组织所界定的15％的国际标准。1990年，女性农业劳动力占农业从业人员的比重为52.4％；2000年为61.6％；2006年该比重上升到73.4％(罗必良等，2012)。
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