中国法学会行政法学研究会’98年会综述，本文主要内容关键词为：国法论文,研究会论文,年会论文,法学论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年7月27日至29日， 中国法学会行政法学研究会在山西太原举行了1998年年会。本次年会一改以往“大会汇报分组讨论”的习惯做法，实行类似国际学术会议的评议讨论法。因此，会议虽短而讨论的议题却很多，内容涉及到行政法的总体发展方向、机构改革与行政组织法、行政执法的理论与实践、行政主体、行政程序、经济行政法等若干理论和实践问题。此外，还就草拟中的行政许可法征求了意见。现就本次会议的几个基本议题综述如下：
一、关于行政机构改革与行政组织法
（一）关于行政机构改革
机构改革是本次会议讨论的热点之一。有人对1982年、 1983 年、1993年三次机构改革作了总结，认为要从前几次改革中吸取教训。以往几次改革之所以出现反复，主要是由于：改革是运动式的，阻力大动力小；计划经济体制与机构改革不能相融等。
有人分析了机构改革的启示和行政法面临的任务。在启示方面：（1）不能把机构改革作为一个孤立的现象来看待， 应该从政治体制改革的宏观战略角度来进行机构改革，应将政府机构改革纳入整体改革的进程中去。（2 ）政府机构改革的实质内容应该是职能职权的准确定位。（3）吃财政这个“皇粮”，应该有一个度的限制。（4）历次机构改革都以集中突击的方式来进行，单向独进，没有同步建立配套制度，更缺乏法律的保障。与机构改革相适应，行政法面临的任务是：界定政府职权范围；规范政府管理经济的手段、方式；分类制定编制法；政府办事高效、行为公正、运转协调的要求需要具体化；规范公务员制度的实施；在机构改革中要引起广大社会民众的参与、理解和支持从而形成合力。
还有人分析了机构改革中的非法制化现象，认为非法制化现象主要体现为：其一，立法不健全，包括行政组织、行政编制、人员分流方面的立法尚不健全和完善；其二，执法不严格。相应地要加强机构改革中的法制建设，健全行政组织、行政编制和人员分流的立法，加强和完善执法，杜绝机构改革中出现违法违规现象。
机构改革与立法关系的思路问题。是“先改革后立法”还是“先立法后改革”，这是两种不同的思路。以往在处理这一关系上，是先进行机构改革然后再由立法确认改革成果。就此，有人主张：一方面，应先立法后改革，使改革有法可依、有章可循；另一方面，机构改革后，对与体制不相适应的法律也应作出调整。
另外，还有学者提出不能只局限于行政机构改革，还应对党务系统、司法系统、社团系统、事业单位等进行改革；也有人撰文对机构改革目标（高效廉价政府）、事业单位改革进行了分析。
（二）关于行政组织法
在行政组织法方面，有学者对我国行政组织立法的现状进行了分析，认为行政组织立法存在以下主要问题：其一，内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。其二，条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。其三，体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组织法体系。并相应地建议：我国应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，抓紧修改《国务院组织法》，抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则，可以考虑将“三定方案”上升为由国务院批准颁布的行政法规，以加强权威性，增加其规范性；适时修改《地方政府组织法》，最好在《地方政府组织法》外，再分别制定省、市、民族自治地方、县、乡镇人民政府组织通则。
另有学者认为，我国基本行政组织法律在其内容上还存在较大欠缺。比较突出的有：基本的组织法律既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础；缺乏对公民权利保障的原则性条款，从而难以避免行政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果；对在公共行政组织方面的行政违法行为缺乏法律责任和追究机制的规定，致使行政官员可以随意不负责任地扩充机构和人员；对中央和地方在规制公共行政组织的权限上没有规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱；等等。在现行行政组织法体系上缺少必要的与国务院组织法和地方人民政府组织法相匹配的法律、法规以及经法律、法规授权制定的其他行政组织规范性文件，这也是形成目前许多行政机关职权不明、争权、越权的一个重要原因。因此，为适应对我国庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系应在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》的基础上，包容其它有关的专门组织法律文件（如条例、简则等），并且应该在修改这两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府的基本组织法律；其次是应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，以切实加强民主监督。有关行政组织法方面的框架和内容，主要包括：法律依据；行政机关的组成；相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系；相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；相应行政机关的职权、职责；相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等；相应行政机关设立、变更和撤销的程序；法律责任等。在上述框架的基础上，在立法内容上还需要注意完善下述条款：授权条款；公民权利保障条款；权限冲突解决条款；监督机制和法律责任追究机制条款。
二、关于行政主体
关于行政主体的争论较大，有几种针锋相对的观点并存，如：肯定说（即肯定行政主体概念及其意义）、否定说（认为行政主体的提法及其理论存在缺陷，不能使用行政主体概念）、部分肯定说（即认为行政主体术语的使用值得肯定，但其内涵应修正），等。
有人对“肯定说”提出质疑，认为：（1）行政主体的概念不科学。从语言范畴来看，主体和客体是相对的。如果将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则隐藏着把管理相对人视为行政客体。这很容易使人们误解为，在行政管理中管理者与被管理者处于不平等地位。应当确立公民在行政管理中的主体地位而不是将公民置于被动的行政客体的地位。（2）责任定位错误。现有行政主体理论认为，凡是享有法定行政职权的行政机关或法律法规授权的组织都应对自己在管理中的行为负责。这种责任定位值得商榷：第一，行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任，承担责任的主体是国家；第二，即使每个行政机关能独立承担责任，这种责任定位也是不合理的。行政活动责任的分散化不符合行政管理的规律。过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。（3）行政主体的资格条件过低， 行政主体的三个资格条件实则可归为一个，即依法享有职权。过低的资格条件会产生不利的后果，如主体过多过滥。（4）依据不足。 行政主体理论与依法行政并没有必然的逻辑联系：行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联；行政主体理论与行政行为的效力确认无关；我国的行政主体理论不能保证行政活动的统一性。（5）行政主体理论具有负面影响。 该理论不利于公民在行政法上主体地位的确立，阻碍了法学界对行政组织法的全面研究，阻碍了行政组织的法治化进程。通过以上分析从而得出结论，应该全面研究行政组织法，行政主体理论是行政组织法的组成部分，不能过度推崇行政主体理论。
另有人认为，用行政主体替代行政机关一词是行政法学范畴研究上的重大进步，但它的内涵存在不少无法自圆其说的缺憾。表面上看，行政主体的通说是从法律人格即行政权利义务最终效果归属角度界定行政主体的内涵的；实质上，通说意在说明的却是在行政法律关系中代表行政权“拥有者”以自己名义执行行政一方的代表主体。另外，通说把行政主体定位在组织层面也不完全符合中国现实立法。因此，我国行政法学上的行政主体概念只相当于大陆法系国家行政机关、行政（官）厅、行政官署等用语，是行政代表主体，其合理定义应为：依法以自己名义，代表国家、地方自治团体或其他具有行政事务的独立团体对外为行政意思表示的组织体或职位。鉴于中国立法正朝着把行政职权、行政义务、行政责任、争讼主体资格统一于某一代表主体的趋势，行政主体也可进一步界定为：依法能以自己的名义，代表国家、地方自治团体或其他具有行政事务的独立团体对外行使行政职权、履行行政义务、承担行政责任、担当争讼当事人的组织体或职位。
三、关于行政执法的理论与实践
（一）关于行政执法的概念
有多种不同的理解：（1）是指行政机关的一切行政行为， 也就是指行政机关动用法律对国家事务进行组织管理的全部活动。（2 ）是指行政机关依法对行政相对人采取的具体直接影响其权利义务，或者对相对人权利的行使和义务的履行情况进行监督检查的具体行政行为。（3）是行政机关对社会进行管理和服务的活动（行政机关对其内部的管理和服务应属于行政学研究的范畴）。（4 ）是行政机关以及依法授权和行政机关依法委托的组织实施法律、法规和规章的行为。它包括行政规范行为、行政处理行为、行政裁判行为。
（二）关于行政执法的基本原则
行政执法的基本原则是指行政主体在行政执法过程中必须遵守的，贯穿于行政执法全过程中，对行政执法活动具有普遍指导意义的根本性准则。这些原则包括法治原则、合理性原则、公平原则、效率原则。
（三）关于行政执法中存在的问题、原因与对策
关于行政执法中存在的问题，学者们有不同的概括。一种观点认为目前行政执法中存在的问题是“无序”（乱）、“疲软”、“困惑”。二种观点认为：行政规范行为不规范；执法随意性；执法无序；执法不到位；行政职责不清；执法受经济利益所趋动；缺乏监督机制。三种观点认为：社会环境干扰行政执法；执法协调缺乏，相互推诿或争抢严重；行政执法人员素质低下，严重影响了行政执法水平；行政执法人员缺乏必要的保障；基层执法权力进入市场出现“权钱交易”和权力商品化；行政强制执行难以落实；行政机关委托其他组织行使行政处罚过多过滥，受委托的组织超越权限行使行政处罚日益增多。四种观点概括为：执法依据缺位或发生矛盾和冲突；执法主体不合格；执法不严、不作为和放弃职责；不依程序执法、随意性大；野蛮执法、滥用职权；执法不公、以权谋私；执法队伍、手段和经验不能适应客观要求；地方保护主义作祟，跨地区执法困难。
在原因的分析上，有人归纳为两个方面：体制上的原因和立法不健全。另有人概括为如下几点：所执行之法中有的不是良法；行政执法体制梗阻，形成行政执法职责很难落实；财政拨款不足，行政执法受经济利益趋动，严重影响了行政执法的严肃性与公正性；执法人员严重缺编，数量少，质量低；现行的法律、法规不完善，难于执行；法律意识淡薄；缺乏执法监督机制。有人从两个大的层面予以归纳：一类是执法环节的原因，包括：（1）行政执法本身的特点，即行政执法范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定；（2）从宏观上看，在新旧关系相互交织、 冲撞、调整过程中，不可避免地会产生许多矛盾和问题；（3）体制、 制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响；（4 ）行政执法队伍建设滞后对行政执法产生的消极影响；（5 ）认识方面的矛盾对行政执法产生的消极影响。另一类是执法监督环节的原因，主要有：（1 ）执法监督体制不尽合理；（2）执法监督制度不够健全；（3）监督不力，惩处不严；（4）社会监督、民主监督的力度不够。
关于对策，学者们从不同的角度提出了若干建议。有人建议：（1）改善法律制定工作的指导思想，改变制定法律“宜粗不宜细”为“能细则细”的方针，尽量做到从实体法与程序法两个方面增强可操作性；（2）推行行政执法责任制；（3）大力普及法律知识，增强全民的法制观念；（4）加强各级人大对行政执法工作的监督；（5）改革行政审判体制。另有人认为应从以下方面着手：（1 ）行政执法机关要实现超脱执法；（2）完善法律、法规体系；（3）加强学习和培训，尽快提高行政执法队伍的素质。还有人认为要从如下几个方面加强和改善行政执法：（1）树立依法行政的观念，强化对行政执法重要性的认识；（2）健全行政执法机构，确保法律实施；（3）进一步完善行政立法， 理顺行政执法体制；（4）加强行政执法监督，健全行政执法监督机制；（5）净化和改善行政执法环境。还有人提出改善行政执法的对策建议：（1 ）从观念层面、制度层面、方法层面、物质技术层面着手，努力推动行政法文化的革新，特别是在社会普遍树立现代行政法观念；（2 ）结合机构改革，认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任，克服角色混乱、权责不清等现象；（3 ）认真实行行政执法依据和程序公示制度；（4）设立专门的人大监督委员会；（5）设立人大监督专员职位；（6）建立对主要行政执法机关首长的人民代表信任制度；（7）有重点地推行特定公职人员财产申报制度；（8 ）认真实行经济管理和行政执法机关首长离任审计制度；（9 ）进一步完善公民申诉制度；（10）在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重，采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识，增强法制观念；（11）调整、充实行政执法与监督队伍，严禁不具备行政执法资格的人员顶岗执法；（12）制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，以更有效地规范行政执法行为；（13）加强和改进法规、规章解释工作；（14）进一步加大对公务人员犯罪的刑事制裁力度，这是一种强有力的责任机制；（15）大力改善行政执法机关和执法监督机关的设备技术条件，充分保证行政执法机关和执法监督机关的业务经费，以适应执法工作和监督工作的客观要求。还有人提出了10个方面的建议：（1 ）规范行政执法的行使，界定行政执法权限；（2 ）建立完备的行政执法监督机制；（3）建立行政执法责任制；（4）以其他国家权力其中主要是司法权力对其控制；（5）对违法执法予以救济；（6）尽快制定行政程序法，设立严格的行政执法程序；（7）加大执法力度；（8）提高执法人员素质，提高行政执法水平；（9）解决法律规范之间的冲突， 维护法制的统一与协调；（10）将行政执法机关的各种章程、制度公开化，建立和完善行政执法检查制度。
另外，还有人结合北京市的行政执法状况对行政执法作了实证性的分析，探讨了行政任务与行政执法的关系，执法中公共利益与公民个人利益之间的关系，执行法律、法规、规章与执行政策性文件的关系。
（四）关于经济行政执法与行政收费
关于经济行政执法问题，有人结合个案具体分析了经济行政执法中的干扰情况。目前，由于各种经济因素的影响，经济行政执法中阻扰公正执法的现象比较突出。因此，需要改革经济行政机关体系、完善公务员保障机制、理顺行政法制监督关系、从严追究行政违法责任。
有人专门就经济行政执法中的行政收费问题进行了探讨，认为：行政收费作为一种政府行为，它具有如下几个基本特点：（1 ）主体是特定的行政机关或法律授权的组织；（2 ）对象必须是负有缴费义务的相对人；（3）目的是为了国家和社会公共利益；（4）性质是一种强制性的羁束行为；（5）内容仅限于特定的财产。 行政收费应确立如下几项原则：（1）公益目的原则；（2）利益调节原则；（3）严格控制原则；（4）实际履行原则。为了治理滥收费，必须完善行政收费制度：（1）对行政收费的设定权实行高度集中；（2 ）对行政收费的主体及其收费活动实行严格限制和监督；（3）加强行政收费立法， 规范行政收费行为。
四、关于行政许可法试拟稿的建议
本次会议的一个重要议题就是征求对行政许可法试拟稿第二稿的意见。关于行政许可法的建议颇多，在这里只就一些基本问题略作概括。
在行政许可法的思路上，目前是从一种感性的经验主义出发在进行立法。因而，有人认为，对行政许可应进行理性的分析，关键是先弄清目前哪些许可是正当的哪些许可是不正当的，只有先解决此问题才能有效地规范行政许可。还有人提议不可关起门来搞立法。在行政许可法的条款构成上，有人建议除了有实体性条款和程序性条款外，还应增设解释条款。
关于行政许可法的适用范围，主要集中在如下观点上：（1 ）行政许可法适用于扩大的行政许可概念。既包括证照式许可也包括非证照式许可，既适用于许可也适用于确认、登记等其他行为。（2 ）行政许可法的适用范围不能过大，不能将同意、确认等行为纳入行政许可法的适用范围。（3）应对行政许可行为进行分门别类， 不能将行政许可行为不加区分地适用全部条款，有些行政许可行为只能适用部分条款。（4）将许可区分为一般许可与简易许可，从而相应地适用不同的程序和规则。
关于行政许可的设定，试拟稿仿照《行政处罚法》关于行政处罚的设定，对法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章以及其他规范性文件的许可设定权问题作出了规定。有人认为关于许可设定的条款规定之间不相一致。关于地方政府规章有无设定权的问题，试拟稿区分了部门规章与地方政府规章，规定了地方政府规章有许可设定权。有人认为，地方政府规章不应有许可的设定权。
关于行政许可的收费，有以下观点：（1 ）在行政许可法中不宜规定收费问题，收费问题由其他法律专门作出规定。（2 ）行政许可的收费应规定在行政许可法中，行政许可应收取一定的费用，但许可收费应限于核发许可所产生的物资消耗成本费用。（3 ）行政许可不得收费，行政许可的成本费等应打入行政经费开支，不能向当事人收取。（4 ）建议借鉴澳门行政程序法的规定，规定以无偿为原则，以收费为例外。
关于行政许可法的协调问题。有人认为，试拟稿存在两个方面的不协调：一是本身条文不一致。如概念的用法前后不一致，“法律”、“设定”、“行政许可”等词的使用就存在前后矛盾。二是行政许可法与其他法律、法规不相协调。如关于“联合许可”的规定，《行政诉讼法》只规定了“共同”具体行政行为和共同被告，试拟稿却又出现了一个新名词。
学者们还对行政许可法试拟稿中的简易程序、一般程序和听证程序、时效、监督、责任等提出了若干建议。
此外，会议还就行政程序问题、经济行政法问题进行了讨论。
标签：法律论文; 行政主体论文; 行政监督论文; 行政立法论文; 法律制定论文; 地方组织法论文; 立法原则论文; 制度理论论文; 法律主体论文; 行政执法论文; 中国法学会论文; 时政论文; 经济学论文;