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宪法的一个基本定义是：宪法是国家的总章程，是根本大法。宪法是国家的总章程这一基本理念源于前苏联，斯大林说：“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。”（（注：《斯大林选集》(下卷)，人民出版社，1979年，第409～410页。））
近年来，国内一些学者对宪法这一基本定义从不同层面、不同侧面提出了直接或间接的批评。蔡定剑先生认为：宪法是总章程的理念使宪法一定程度上成为包罗万象的政治宣言，因政治形势的变化而不断修宪，损害了宪法的稳定性和权威性；并且，将宪法定位于总章程，看上去包罗万象，但又不能去调整具体的方方面面的社会关系，就把宪法变成了只具有宣传性和象征性的东西（注：蔡定剑：《关于什么是宪法》载《中外法学》2002年第1期。）。林来梵先生指出：“在西方近代市民革命以后，宪法(constitution)的概念是与人权保障以及权力制约等特定的价值或原则密不可分，而根本法的术语，则肇源于欧洲中世纪的Legesfundamentales、Grundgesetz等用语，泛指某种有关国家组织一般原则的总规范。前苏联将宪法谓之为‘根本法’或‘根本大法’，具有强烈的意识形态上的动机，即为了批判或抹去西方传统宪法的内在特质，刻意在正面意义上回避采用‘宪法’的概念，代之以‘根本法’的用语，而后者正好是一个宽泛的术语，并没有特定的价值意味。”（注：林来梵：《宪法学与民法学》；载徐秀义，韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社，2001年，第483页。）李步云先生指出：“宪法所要解决的核心问题主要是两个：一是规范国家的权力，二是保障公民的权利。世界上未对国家的经济、文化等基本制度作规定的宪法很多，但不对‘公民的基本权利与义务’作规定的宪法却极少见。”（注：李步云：《人权基本理论》，载李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社，1998年，第425页。）李先生这里并未专门论述宪法是否是国家的总章程这一问题，但他指出了世界上许多国家的宪法并未规定国家的经济、文化等基本制度，没有规定这些基本制度的宪法当然不可能是国家的总章程。徐国栋先生称民法是与宪法相并列的存在，高于其他部门法，为根本法之一（注：徐国栋：《市民社会与市民法》，载《法学研究》1997年第4期。）。
笔者基本顺着上述观点特别是蔡定剑先生的观点对此问题展开探讨。首先，制宪者有没有能力制定一部既需要长期稳定，而又调整几乎无所不包的社会关系的总章程？从世界各国看，制宪者可以是以前苏联为代表的权力机关，也可以是立法机关，专门设立的制宪机关，全民公决等。从完成制宪的时间看，有的可能是仓促颁布宪法，有的可能是经过长期酝酿，充分讨论后才诞生宪法。后者最典型的例子莫过于美国宪法的制定，美国宪法的制定先是几乎集中了前北美十三个自治领及几乎所有精英人物，经过制宪会议长达四个月的专门讨论并提出宪法草案，而后又经各个自治领长达四年的批准过程。在后一过程中，又围绕宪法草案中的问题展开了论战，并直接产生了美国宪法前十条修正案。但是，不论制宪者的民意基础如何广泛，不论完成制宪的时间如何宽裕，不论制宪过程中讨论如何真实和充分，都难以想象能够制定出一部胜任国家总章程的宪法。因为这里存在两个难以逾越的障碍：一是制宪者受认识水平的局限；二是受各个社会主体利益的协调与妥协的困难程度的制约。对前一个问题，不论制宪者如何聪明，但由于社会关系的复杂性，对社会发展许多方面的不可预测性，人们价值标准的与时俱进及多样性，制宪者都不可能准确制定出效力能够长达数十年、上百年的国家总章程。我们现在将宪法与其他法律的关系比喻为“母法”与“子法”的关系。笔者在一次研讨会上也曾谈到，我不明白宪法这个“母法”是如何派生出了民法及民法之下的担保法、票据法等“子法”的？宪法真正能够对民法、担保法、票据法等法律的制定产生实际指导意义吗？大多数普通法律的制定与宪法发生关系表现在两个方面，一是立法权由宪法授予相关国家机关，二是这些法律的内容不得与宪法相抵触。但是宪法没有能力为每一部普通法律的制定提供实体指导，如何硬要要求这样做的话，这种实体指导对于大部分法律的制定也是空洞的，不具有实际意义。从后一个问题来说，一部真实的宪法一定要体现社会的妥协。社会存在不同的利益主体，存在不同的价值评判标准，民主的意义就在于不同利益主体、不同价值标准的人们在一定规则下去寻求妥协。季卫东先生指出：“在社会价值激烈冲突和转换的过程中，更容易达成共识或妥协的究竟是‘公有理、婆无理’这样的实体性判断，还是‘公说半晌，婆也说半晌’的程序性安排，究竟是证明的客观性判断还是举证责任的分配方式，我想答案不言而喻。只有在程序问题得到解决之后，才能减弱乃至消除‘双重不确定性’，与此相应，实体问题也得到解决的可能性才会显著增大。”（注：季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社，2002年，第85页。）我赞成季先生的观点，并进一步以为，即使不处于社会转型时期，由于利益多元化和价值准则多元化，人们对实体正义也难以达成广泛共识。人们多用如何公平分配西瓜这个经典例子来说明程序正义的重要意义，宪法的作用主要是规定分配“西瓜”的程序，使人民(主权者)在公正的程序下接近并实现社会正义。
为了说明宪法主要是程序法、组织法，这里我想以美国宪法为例来说明这个问题。美国宪法为什么经历二百多年风雨而继续保持其生命力？为什么二百多年里只有二十四条(或者说二十六条)修正案？有的学者过分夸大了美国联邦最高法院宪法解释的作用，他们认为是美国联邦最高法院的宪法解释使美国宪法保持了生命力。我无意否认美国联邦最高法院宪法解释对推动美国宪法适应时代发展的功绩，它主要表现在通过司法解释方式强化联邦权力和扩大公民平等范围——这里也要指出，在十九世纪下半叶和二十世纪初，美国联邦最高法院在种族平等、劳工权利等问题上的宪法解释的基调是保守的。但是，美国宪法能够保持长达二百多年生命力的根本之点，在于美国宪法主要是规定政治程序的一部法。美国宪法主要规定国家权力的产生方式和分配方式。这二百多年来，从美国国家权力的产生方式看，虽然也有一些大的变化，如总统的选举方式、参院议员的选举方式都有所改变，选民的范围也扩大了，但国家权力通过民主选举产生的基本格局并未改变；从国家权力的分配方式看，虽然行政权力有较大扩充，但是三权分立的基本格局并未改变，虽然联邦权力大大扩充了，但是联邦制的基本格局并未改变。如果这些基本政治体制改变了，美国联邦最高法院纵有回天之力，也难以保持美国宪法的生命力。正是在这些政治程序上，社会较易达成广泛共识；也正是这些政治程序规则，它和人们的实际利益虽然并非没有关系，但是与实体结果相比，毕竟较为超然，故而这些游戏规则就能被社会长期普遍接受，历久不变。我们再以美国宪法第十八条和第二十一条修正案为例，第十八条修正案禁止酒类饮料在美国的制造、销售、转让及国际贸易。禁酒是实体正义，可是这条修正案1920年生效，1933年就被生效的美国宪法第二十一条修正案废止，生命力只有十三年。如果美国宪法主要是实体正义的内容，不可能历二百多年而不变。夏勇先生在研究中国当代宪法时也注意到这个问题，他指出：“现行宪法颁布20年来有3次共17处修改，这些修改大多数是关于序言和总纲的。”⑦这些修改处，几乎都是关于实体正义的内容。
其次，我们讨论制宪者是否有权力制定这样一部包罗万象并长期不变的国家总章程。这可以分为两个层面。其一，公权与私权的关系。日本学者藤田勇在评析前苏联宪法时认为，前苏联模式的宪法，表现了从规定国家组织和公民权利为中心的“国家宪法”，向规定包括该社会的经济生活、社会生活、政治生活、文化生活各个领域的基本规范原则的“国家和社会宪法”发展的倾向（注：[日]藤田勇：《苏维埃社会主义共和国联盟宪法解说》，载张光博等：《宪法分类比较编译》(吉林大学法律系内部资料)1983年，第737页。）。我们可以这样想，这种“无所不包”的总章程模式，似乎也就是计划经济体制下国家职能“无所不包”模式在政治纲领上的体现。今天我们开始接受“有限国家”、“有限政府”的理念，国家逐渐从一些社会生活领域中开始退出，一些原来的国家职能开始让渡给公民自治、社会自治。在这样一种大的社会趋势下，“总章程”的模式也就让人们开始产生疑问了。其二，上一代人的权利与下一代人的权利之间的关系。宪法具有严格的修改程序，因而具有高度的稳定性，可能要管几十年、上百年。如果宪法中规定了许多实体正义的内容，这些毕竟是上一代人的选择，而宪法修改本身所具备的严格程序不能不影响到下一代人的选择权。
再次，我们讨论前苏联为什么要把宪法定位于国家的总章程。宪法单从字义上讲就是国家组织法，constitution在英文、德文中就是组织的意思。近代宪法主要规定国家权力的产生与配置方式，前一部分是国家权力的民主产生，或者说就是国家权力的民主化；后一部分包括国家权力的范围、组织形式、行使程序和国家权力之间的制约制度。正是在这些问题上，特别是前一个问题上，前苏联遇到了巨大困境。在布尔什维克党夺取政权前的相当长的时期内，他们主张民主制，甚至是主张普选制的。那时的列宁主张普选制，主张由全体公民无区别地和对等地自由选举从而产生立宪会议。但是，布尔什维克党在夺取政权成为执政党并很快成为国家唯一的合法执政党之后，对民主选举的态度发生了根本的转折。其原因何在？
第一，许多论者已经指出，前苏联当时面临严峻的国际国内形势。布尔什维克夺取政权后，先是十四个国家的联合武装干涉，再是长达三年的国内战争。在主要是军事对抗的非常时期，实行普选制确有不合时宜之处。
第二，我以为，这与前苏联党和国家领导人认识上的片面性也有关系。俄国十月革命是由布尔什维克党和俄国社会革命党左派共同领导和发动的，当时革命爆发地圣彼得堡的苏维埃执委会主席就是由左派社会革命党人担任。列宁在十月革命胜利之初并不主张一党执政，而是力主以布尔什维克党为主导的多党联合执政。按照最初政权格局设想，在1917年10月26日(十月夺权后的翌日)，在由多党代表参加的第二届全俄苏维埃代表大会上，按党派代表比例原则，选出102人组成全俄中央执行委员会，其中布尔什维克62人，左派社会革命党30人，孟什维克国际主义派6人，乌克兰社会主义党3人，社会革命党最高纲领派1人。在1917年11月24日至1918年3月12日的人民委员会(中央政府)中，最多时有8名左派社会革命党人是内阁成员。只是因为在对德和约和农村政策问题上的分歧，左派社会革命党人退出政府，才形成布尔什维克一党独占政权的局面（注：陆南泉等：《苏联兴亡史论》，人民出版社，2002年，第143～145页。）。布尔什维克一党执政下实行党内又高度集中的高度集权体制。布尔什维克党当时解释选择这种体制必要性的主要理由是：党在面临严峻威胁时，需要内部的高度统一，步调一致，才能形成强大的战斗力。但我们反向思维一下，在缺乏社会民主、党内民主的情况下，高度统一的国家权力在犯错误时，难道不会成为对社会、对党的强大破坏力吗？
第三，民主政治文化传统的缺乏。从沙俄时代起，俄国就存在崇拜暴力的传统。十月革命后活跃的政党，不论是布尔什维克、孟什维克、社会革命党，都是沙皇政权的反对派，甚至他们都是以社会主义为目标。但在十月革命之后，一遇分歧，这些党派不是通过民主法制的规则去解决，而是暴力相向，台下者对政治对手搞从沙俄时代延承下来的暗杀活动，台上者对政治对手施以比沙俄时代更血腥的镇压。这也是苏俄最终形成一党制的重要原因之一（注：李永全：《俄国政党史》，中央编译出版社，1999年，第323、266页。）。
第四，十月革命后执政党与社会的冲突。至少就早期布尔什维克党人的主观意愿来说，他们是以为工农多数人利益奋斗为己任。但是，他们是否天然地会受到多数人的拥护呢？从理论上讲是如此，但理论与现实并非完全一致。在十月革命后举行的立宪会议选举中，布尔什维克党失利了，在全国68个选区中，布尔什维克获得24％的选票；在立宪会议703个席位中，社会革命党人占有229席，布尔什维克占有168席（注：李永全：《俄国政党史》，中央编译出版社，1999年，第323、266页。），因此立宪会议在开会的首日即被布尔什维克党用武力解散。在随后的几年中，由于执政党与社会之间的矛盾不断出现，并日趋尖锐，俄国各地先后发生多次工人、农民、士兵反对国家政权的游行、罢工、骚扰甚至起义。这些事件必然对执政的布尔什维克党产生冲击，使他们对普选制能否保证党的执政地位产生疑问，因而，用为民作主代替人民自己作主的理念便由此应运而生。正是因为上述因素的合力，前苏联在国家政权集权化而非民主化的道路上愈行愈远。但是，这里就出现了一个难题，立宪是俄国人上百年的梦想，也是布尔什维克在夺取政权前向群众宣传、动员群众的主要口号，在布尔什维克掌握政权后，如何将这个梦想变成现实？如何应对国内外反对派在立宪问题上对布尔什维克的批评和攻击？立宪是必需的，但如果固守立宪等于普选制这个传统模式，又为苏俄领导人不愿接受，因此，重新给宪法定位，用列举众多实体正义的国家总章程模式取代传统的国家权力民主化模式便由此产生。
又次，我以为以前苏联为代表的总章程模式的宪法存在三个内在缺陷。
第一，宪法虚置。蔡定剑指出：“总章程的观念使宪法一定程度上成为包罗万象的政治宣言。……任何法都有特定的调整对象，解决某方面的社会问题和矛盾。如果法律没有特定的调整对象，这个法就没有存在的必要。如果把宪法定位于一个总章程，并且是包罗万象的，就很难确定特定的调整对象，对某一方面的社会关系加以具体规范。每个方面的重要事情都要在宪法中加以确立，而它不可能去具体调整所有方方面面的社会关系。这样，就把宪法变成了只有宣传性和象征性的东西。”（注：蔡定剑：《关于什么是宪法》载《中外法学》2002年第1期。）。笔者对此也深有同感。许多人认为，宪法与我们普通老百姓无关，因为我们知道具体章程并照具体章程办事就行了，总章程并不和我们发生直接关系。
第二，加剧了法律适应社会发展的滞后性。法律的制订是一个从个别到一般的归纳过程，建立在经验的基础上，法律规则总是落后于社会生活，保守性是法律的天性。如果将宪法定位于总章程，由宪法来规定方方面面社会生活的实体准则，由于宪法修改受严格程序的限制，也由于从宪法修改到普通法律的制订和修改尚需一个过程，因此必然加剧法律适应社会发展的滞后性。我们可以从两个方面讨论这种滞后性。第一个方面，造成新的社会领域中长期存在法律“盲区”。一般说来，社会生活总是发展在立法的前面。社会生活中出现新的情况、新的领域后，有的需要国家尽快以立法进行调整。可是按照“总章程”、“母法”这种理念所内含的立法顺序，就应该先在“总章程”、“母法”中补充相关规定，并据此制订新的“具体章程”、“于法”，而不能前后顺序颠倒。比如在这次修改宪法的讨论中，一些论者提出在宪法中增加关于公民环境权和国家“反腐倡廉”方面的内容。我国现行宪法目前尚没有这些方面的相关规定，但普通法律的立法已经先行一步。如果我们拘泥于宪法是“母法”、“总章程”的理念，总章程中尚且没有的内容，能够先行制定具体章程吗？按照这个“总章程”理念的内含逻辑办事，就必然造成在这些新的社会领域中不应有的法律规则的长期缺位，造成这些领域的长期无序。第二个方面，不应有地延滞了社会生活的发展步伐。宪法中列举了许多实体正义的规范，社会生活发展变化了，就必然要求冲破这些已经落后的宪法规范以及据此制定的相应普通法律的框架。可是宪法修改又十分困难，这就造成一个两难境地：要想保证社会生活应有的发展步伐，就得“良性违宪”，而“良性违宪”不论动机如何纯正，也会损害宪法的权威性，甚至冲击整个法治大厦；要想按照“先行修宪，再修改相应法律”，按这一正常顺序排除原有过时的宪法规范对社会发展的阻碍，需要耗费不短时日，社会生活的发展步伐很显然就会被大大拉慢。
第三，模糊并以至抹煞了宪法、宪政的首要属性。早在六十多年前，毛泽东在《论新民主主义宪政》一文中就指出了宪法和宪政的本质属性：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”我以为宪法是总章程的定位，淡化、模糊甚至抹煞了宪法、宪政的这个本质属性。有些学者持这样的观点：民主是指公众的政治参与，宪政(宪法)是规范、限制国家权力，两者是两个概念。笔者对这种观点颇不以为然。宪法的首要基本原则，就是人民主权原则，即民主原则。规范国家权力，不仅是指规范国家权力的范围、行使程序等，国家权力产生的民主化更是其基本内容，定期的民主选举是对国家权力的最大制约。王世杰等认为：“立宪国家必须是承认人民享有若干参政权的国家；一个国家如果绝对不许该国人民参加政权的行使，便不能说是一个具有宪法的国家，或立宪的国家。”（注：王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆，1999年，第17页。）人民参政权从来是宪法的核心问题，人民参政权的扩大从来是宪政发展史上的标志性事件。前苏联宪法中实体正义的内容不可谓不多，可是由于缺少对国家权力的制约，实体正义是否施行全凭权力者的自律，这就注定了在很大程度上宪法中实体正义的相关规范会变成纸上谈兵。以前苏联为代表的苏东社会主义国家在民主政治建设上长期无所作为，停滞不前，其中大多数国家是在社会发生突变后才完成了国家民主化的进程。这个历史教训应该引起我们深思。
笔者不赞成宪法是国家总章程的定位，主张宪法主要是民主政治的程序法，但笔者并不是认为在宪法中一点实体正义的内容都不能有。法治化较成熟国家的宪法都或多或少的有一些实体正义的内容，意大利和瑞士的宪法也有《总则》或称《基本原则》这一章，实体正义的内容就更多一些。但是这些宪法规范并没有覆盖社会生活的方方面面，得不出宪法就是国家总章程的结论。
笔者认为对宪法的定义应该是：宪法是人民(主权者)管理国家的根本组织大法。这个定义有三个要点：其一，宪法是人民(主权者)管理国家的法，这是宪法的最本质属性。罗隆基认为法律可以分为两种：一为宪法，一为宪法以外的普通法。宪法是人民统治政府的法，普通法是政府统治人民的法（注：葛明珍：《人权史论》，载徐显明主编：《人权研究》(第1卷)，山东人民出版社，2001年，第249页。）。这后半句话未必正确，前半句话则应该是正确的。也有学者认为，宪法不是近代才有的，古代也有，有国家就有宪法（注：馨元：《宪法概念的分析》，载《现代法学》2002年第2期。）。仅从宪法是国家组织法这一角度讲，这个观点似乎也有道理。但是，所谓的古代宪法，不过是直接统治者对统治组织的自我规范，近代宪法则是外部力量用国家组织法的形式限制、制约直接掌管国家权力的人。在今天，这个外部力量就是全体人民。如果只说宪法是国家组织法，省略去“人民管理国家”这一限制语，宪法的意义顿然消失，实际就是回到了专制下的“法治”、“宪治”，国家组织法不过成了专制的工具而已。当然，人民管理国家是在普选制民主实现以后的事，在此以前，只是人民中的一部分(有产者)以民主的方式(多数意志)管理国家。但用“人民管理国家”则突出了宪法的当代特征。其二，宪法是一部国家组织法。宪法规定国家权力的产生方式，国家权力的范围，国家权力的组织形式，国家权力的配置，国家权力的行使方式和国家权力之间的制约等，它主要记载人民管理国家的程序性规范。其三，宪法是国家的根本组织大法。国家机关组织法当然不只宪法一部，此外还有全国人大组织法、国务院组织法、选举法、地方人大和地方政府组织法、法院组织法、检察院组织法等，但宪法是最根本、最重要的国家组织大法。如果说宪法实际上不可能成为所有普通法律立法的实体指南的话，所有的国家机关组织法的立法则必须依据宪法中的相应规范。对宪法作这样一个定位，自然使目前笼罩在宪法头顶上的光环褪去了很多，但是我以为，宪法却变得实际了、管用了。与其要一部神光四射但漂浮在空中的宪法，不如要一部朴实无华却脚踏在地上的宪法，这样的宪法，对于人民管理国家，对于规范国家权力才具有真实的意义。
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