教育中介组织：解决高校两难困境的组织创新，本文主要内容关键词为：困境论文,中介组织论文,高校论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育中介组织的出现是世界高等教育管理体制改革的一项有益尝试。在协调政府、市场和高校的关系方面，它具有不可替代的作用；在提供某些公共物品方面，它具有政府和市场不可比拟的优势。目前，我国高等教育正在经历一场深刻的变革，面对人们日益增长的多元化教育需求和高等教育民主化发展的趋势，如何进一步加快我国教育中介组织的发展，将是促进高校管理改革的重要手段。
一、什么是教育中介组织
教育中介组织，在西方被称为“中介团体”(Intermediary Body)、“缓冲组织”(Buffer Organization)或“减压阀”，其主要目的是缓解政府、市场和高校的矛盾。伯顿·克拉克早在1983年就从高等教育系统与国家、市场和学术权威的整合的角度，论述了介于国家和高校之间的“缓冲组织”的作用。他指出，“一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调，不管协调的好坏，而不是通过国家官僚的命令或市场型的相互作用”（注：伯顿·克拉克著.王承绪译.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].杭州：杭州大学出版社.1994.156.）。这种学术权威的协调既可以通过教授（在讲座制的高教系统中）来完成，也可以通过被伯顿·克拉克称为“buffer organizations”的缓冲组织来实现。他认为，在联邦的、联合的或市场的环境中发展起来的高教系统，很可能广泛地发展缓冲型的学术权威影响，而由国家控制的高教系统则较少缓冲机构。
90年代以来，伊尔·卡瓦斯运用政治学的视角，从政府与学校间双向作用的角度对中介组织进行界定：“一般来说，中介组织可以描述为一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立的组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”（注：Elaine El-Khawas.External Scrutiny.USStyle,inTony Becher:Governments and Professional Education,Society for Research into Heand Open University Press.1994.）根据这种定义，教育中介组织既可以代表学校向政府施加压力，从而影响政府的政策；又可以担负执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务。
哈耶克认为，人类“具有一种不可避免的无知”，这是由知识的分散性所决定的，因此，协调变得非常重要（注：哈耶克.自由宪章[M].北京：中国社会科学出版社.1999.10.）。我们生活在一个知识和信息不对称的世界中，因而必须依靠各种中介组织的信息服务来降低交易成本。教育中介组织就是协调人们在某些领域知识上的不足、不确定以及信息的不灵通，以促使人们更好地选择与判断，并大大减少交易成本和协调成本的组织。
从经济学的角度看，教育中介组织是社会利益关系日趋多元化和复杂化的产物，其产生源于资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散的转变。由于高等教育具有公益性和产业性的特征，高等教育是“社会公器”的组成部分，必须符合社会公平的原则，而教育产品主要体现在教育服务上，它又必须遵循市场规律，满足市场需要。高等教育作为公共物品，具有不可分割性和非排他性，“免费搭车”现象容易出现，从而引起“市场失灵”；同时，由于人们对公共物品的偏好存在较大差异，政府也不能满足所有人的需要，这同样也存在着“政府失灵”。也就是说，在提供公共物品或教育服务方面，存在着通过市场、政府不能解决或不能妥善解决的问题，这就需要教育中介组织的介入，以解决政府与市场的“难为”与“不为”。
通过以上论述，我们可以尝试性地给教育中介组织这样一个描述性的定义：教育中介组织不是政府机构，不是政府的附属物，也不是学校的代言人，更不是政府与学校的一个行政管理层次，而是按照一定的法律法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则，参与学校事物决策和学校管理的社会组织。
二、教育中介组织的作用与特征
教育中介组织的举办主体具有多元化倾向，这种社会组织既可以由教育行政机关举办，也可以由企事业单位、社会团体举办，更应该由民间举办。教育中介组织不论是“官办”还是“民办”，也不论其经费来源如何，是接受政府补贴，还是完全自筹，都应该是依法独立行使其职能，对自己的行为后果负责任的社会性的法人组织。教育中介组织具有以下作用与特征。
教育中介组织的作用：(1)桥梁作用。即在政府、市场和高校之间起沟通、联结、协调的作用，密切三者的联系。尤其是三者面临利益冲突的时候，应该变“硬接触”为“软接触”，使政府、市场和高校之间有一个缓冲地带，减少三者之间的矛盾和冲突。(2)服务作用。即提供咨询、管理、销售等服务，以减少运行成本，提高经济、教育和社会效益。教育的市场化程度越高，这种组织功能的作用就越明显。如在人才交流中心、毕业生就业指导中心、各种考试中心等以信息咨询为主业的中介组织中这种功能体现得更为明显。(3)配置作用。教育中介组织可以按照人才市场、科技市场的运行规则，在调剂人才、信息、科研成果需求等方面，为实现教育资源的优化配置提供服务，避免资源使用的浪费和资源分布的失衡，达到资源使用的最优化。(4)评估作用。教育中介组织介于各教育主体之间，没有直接的隶属关系，其行为具有相对的独立性、客观性和技术性，其评估鉴定的信度、效度也就具有可靠性。因此，可以广泛地被委托进行公正、客观的评估鉴定活动。
教育中介组织的特征：(1)自主性。教育中介组织是依法建立、具有法人资格的机构，不受社会、政府和高校的干扰独立行使其职能。(2)自律性。教育中介组织是整个社会自律的重要机构，在法律许可的范围内实行自我控制、自我管理，对自己的行为后果负责。(3)公正性。教育中介组织扮演“裁判”和“法官”的角色，以事实为依据，以法律为准绳，不偏不倚，客观公正，维护公平竞争的原则。(4)权威性。教育中介组织的领导者和成员应该是自己业务领域的专家，其工作结果应该对政府决策和学校的改革与发展产生积极的影响，一个缺乏权威性的中介组织必然被社会淘汰。
三、现代高等教育需要教育中介组织解决两难困境
如何处理好高校与政府、高校与市场之间的关系，是当今高等教育管理与改革的一个核心问题。发展教育中介组织，不失为一种有效途径，西方教育中介组织的发展已经为我们提供了可供借鉴的经验。同时，高等教育学术性、公益性、产业性的特征和人们对高等教育需求的日益多元化，也在很大程度上为教育中介组织的催生和发展提供了新鲜的土壤。
1.协调政府与高校之间关系的需要。在我国，政府不仅是高等教育的主要投资者，而且也是主要的调控者与管理者。作为公共管理机构，政府可以以自己手中的财政权、人事权为条件，通过与大学的交流磋商，从而通过大学达到自己的目的。基于此，大学与政府的联系日益密切。但是，政府与高校往往存在着供需上的“不对等”关系，即政府所需的，有时不一定是大学乐于提供的；而大学所需的有时也不一定是政府乐于提供的。从而造成大学与政府之间关系的不和谐，矛盾和冲突在所难免。这显然不利于大学的发展，也不利于大学对政府和社会的贡献。为了摆脱这种尴尬的局面，高等教育体制和运行机制也先后经历了几次重大改革，但收效甚微，关键是难以走出“收权——放权”的怪圈。由此看来，高等学校的管理改革并不是简单的收权与放权问题，关键是高校与政府之间如何减少冲突与摩擦、减少两者之间沟通的交易成本、提高双方的办学效益和管理效益的问题，而教育中介组织正是这诸多矛盾的有力协调者。如今，西方发达国家已经建立起较为完善的教育中介组织，其范围涉及教育评估、教育拨款、教育咨询、资格考核等方面，在协调政府与高校的关系方面扮演着越来越重要的角色。
2.协调市场与高校关系的需要。在市场经济条件下，高校是教育服务的提供者，为社会提供教育产品；学生或家长是教育服务的接受者，他们交纳学费购买教育服务，获得教育产品，从而使学校与学生和家长之间形成典型的“顾主”与“顾客”的关系。对于顾客来讲，他们面临的是日益稀缺化的教育资源，为了能够利用最小的成本购买到最好的教育服务，必须确保其选择行为的准确和优化。为此，他们必须具备足够的信息源，诸如“学校规模如何”、“课程设置如何”、“师资水平如何”、“学校就业前景如何”等；另一方面，对于“顾主”来讲，他们必须通过各种方式不断了解顾客的需求，不断开拓信息渠道，不断提高教育服务的质量，这样才能有效吸引顾客。如果双方信息不对称或信息失灵，不但会使学生或家长对学校的教学质量产生怀疑，而且也会使学校由于无法提供理想的教育服务，从而在竞争中处于劣势地位。教育中介组织不但能保证高校在市场经济中有效运转，而且能够为交易双方提供中介服务，从而降低交易成本，提高高等学校的管理质量和水平。
3.协调高校自身宏观制度与微观制度的需要。大学制度就是大学在自身发展过程中所必须遵循的游戏规则。从宏观上讲，就是大学如何处理好自己与政府、社会、企业的关系，即如何在相互依存中更好地发展；从微观上讲，大学制度就是大学内部的组织安排及大学内教师、学生在学术生活中应遵守的规则。大学制度的完善需要宏观与微观的有机结合。然而，高等教育发展中宏观上的政府管理与微观上的大学自治理念的冲突，迫切需要建立一种新的制度以保证二者互惠互利、共同发展。大学自治和学术自由一直被人们视为经典的理念来加以信仰，但因其缺少可操作性而难以付诸实践。为了制度性实践的需要，也就是说，为了使大学自治、学术自由的理念有限度地得以实现，建立起一种起缓冲作用的教育制度是必要的，而且实践证明也是可行的。教育中介组织作为一种制度性选择，可以说比较理想地完成了观念制度向实践的转化，并在一定程度上充实了大学制度的内涵，为大学的健康发展增加了一层制度保障。
4.协调高校管理行政化与专业化的需要。我国的高等教育具有科层组织的特征，高等学校的管理体制中形成了等级森严的金字塔式的权力体系。谁能处在金字塔的顶层，谁的职位就越高，谁的权力就越大，高等学校由此而变成了一个“行政化”、“官僚化”的社会组织。鉴于高等教育本身所具有的研究高深学问的本质属性，高校中必然存在着学术权力与行政权力的激烈冲突。“教授治校”、“专家管理”的学术权力管理模式日趋弱化，“外行管理内行”的行政权力管理模式日益加强，并因此严重阻碍了高等学校的改革与发展。譬如，高等教育的决策、评估、专业设置、课程改革、教师任用、职称评定等学术性事务并非是仅用行政权力所能解决的。建立教育中介组织诸如咨询中介机构、评估中介机构等就显得尤为必要。这不但可以在学术专家和行政专家之间建立一座桥梁，消除两者之间的隔阂，保证有关高等教育决策的科学化和专业化，而且可以提高高等教育的办学效益和管理效率。
四、关于完善我国高等教育中介组织的思考
目前我国教育中介组织还很不完善。近来在经济领域中对建立健全中介组织的呼声很高。著名经济学家吴敬琏认为，“中国的中介组织不但数量不足，而且由于它们通常不是在自由竞争的环境下成长，而是作为行政机关的附属机构发展起来的，因而它们在专业技能和职业操守方面都存在不少缺陷”（注：杨移贻.中介组织：高等教育管理的重要一环[J].高等教育研究，2003,(4).）。与经济领域中的中介组织相比，教育中介组织更是还远远没有健全，政府对高等教育的管理模式还没有根本改变，建立教育中介组织的必要性还没有引起政府和高校的足够重视。为此，笔者认为，建立健全高等教育中介组织应做好以下几个方面的工作。
1.建立健全教育中介组织体系。我国教育中介组织出现得比较晚，体系还很不健全，发展也不平衡。体系不健全表现为：一是中介组织门类不齐全，独立行使评估、评价职能的中介组织十分缺乏，审议和评议组织多为临时性的；二是制度建设不够，服务质量较差，难以使接受服务者感到满意。发展不平衡表现在：一是表现为不同层次不同类别的教育领域发展不平衡，高等教育领域发展较快，基础教育领域滞后；二是表现为地区间不平衡，已经出现的数量较少的教育中介组织大都集中在经济和教育比较发达的地区，其他地区则寥若星辰。因此，要大力发展门类短缺的教育中介组织，特别是要加快发展行使评估职能的中介组织，使对学校的评价和评估更加专业化、科学化、公正化和公平化，通过多种评价渠道和评价手段，促进高等教育事业的健康发展，并且可以减少过多、过滥的行政评估给学校带来的沉重负担。同时，经济发达地区要大力加快教育中介组织的发展，积累经验，做出示范，从而带动经济和教育相对落后地区的发展。
2.赋予教育中介组织以合法性和权威性。教育中介组织的建立要有政策保证，没有政府所给予的政策保证，教育中介组织就没有合法性，就难以在社会上立足；没有政府和公众的支持与认同，教育中介组织就不会有凝聚力和影响力，就难以发挥其在教育管理中的权威效应。因此，要营造教育中介组织的透明、公平的法制环境，一方面要取消对民营中介组织的歧视性准入限制，对诸如搞大学排行榜这样的民间中介组织要有宽容的态度，使他们在优胜劣汰中逐步形成权威性机构；另一方面要加快建立由政府认可的“半官方”权威机构。由于教育具有公益性，所以政府对教育中介组织不能像对经济中介组织那样使之完全民间化，对此应保持清醒的头脑。
3.完善教育中介组织的运行规则。教育中介组织对高校的管理，与政府及教育行政部门对高校的管理，在性质上有着本质的区别。政府的管理是行政性、法制性、强制性的管理，而教育中介组织的管理则是专业性、服务性、咨询性的管理。管理性质的不同导致了两者的运行机制也完全不同。教育中介组织要完善自己的运行规则，必须做到：(1)教育中介组织接受政府委托或授权对高校行使管理职能时，应该由政府颁发“委托书”或“授权书”，并且以文件的形式明确委托或授权的内容，明确各自的权利和义务。(2)教育中介组织即使在接受政府委托或授权对高校进行管理的情况下，对学校也不具有行政职能和强制性，不能干预学校的正常事务，只能提供咨询或提出建议。(3)教育中介组织的服务应该是有偿服务，接受政府委托或授权的活动，政府应拨给经费，接受学校或其他教育机构的委托为其服务，亦应收取费用，当然教育中介组织也应创造条件搞一些面向社会和特定对象的无偿服务。(4)教育中介组织的经费可以完全自筹，也可以由政府补贴或拨款，经费来源的渠道不同，服务收费的标准也应该有所区别。
4.加快政府职能的转换。政府职能的转换是发展教育中介组织的社会基础和动力。没有政府职能的转换，就没有教育中介组织赖以生存发展的土壤。所谓政府职能转变大致是指政府从全能型转变为有限型，政府对部分公共事物的管理由直接管理转为间接管理。简言之，“如果一个政府仍然坚持全能型取向，那么这个政府所主导的就是一个总体性社会”（注：郭于华等.事业共同体——第三部门激励机制个案研究[M].杭州：浙江人民出版社.1999.17-18.）。在政府机构改革与职能转变中，必须把应由教育中介组织发挥作用的服务功能从政府的行政职能中剥离出来，使政府对高等教育由直接管理转变为间接管理。政府职能主要是为高等教育营造适宜的政策环境，提供良好的基础设施与氛围，并通过规划、评估、拨款等对高等教育进行宏观调控，从而使教育中介组织充当优秀的“中间人”和“裁判员”的角色。
总之，设立教育中介组织，建立政府与高校、市场与高校之间的中介协调机制，已成为发达国家的普遍做法。重视发挥教育中介组织对高等教育管理的监督和协调作用，已成为当代国际高等教育的惯例，它充分体现了现代社会诸系统之间相互协调，追求整体发展的需要。随着高等教育在国家事务中占有越来越重要的地位，教育中介组织的功能和作用也日益重要。可以预见，教育中介组织的发展，必将是高等教育改革与管理的重要一环，必将为高等教育的发展带来广袤的空间。