农村社会养老保障制度的总体评价及改革思路——基于城镇化发达地区的调查与思考，本文主要内容关键词为：城镇化论文,发达地区论文,保障制度论文,思路论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场经济改革的逐步深入、城市化进程的快速推进，中国农民已逐渐分化成纯农民、农民工、失地农民三种群体，而且在逐渐向城镇流动和转移，尽管他们之间还没有明确的概念和性质界定，但在现实中，已经确实存在职业、身份以及活动行为的差异。因此，现阶段为他们分别建立适当的养老保险制度，是经济发展和社会进步的必然要求。然而，在一个区域内，制度太多未必就是一件好事，何况目前的各类型制度都存在不同程度的缺陷，难以作到“应保尽保”。事实上，从农民参保的情况看，这些制度的实际覆盖面和参保率是相当低的。因此，有必要对现行制度进行完善和改革，本文欲在对现存的各种制度进行归纳和总体评价的基础上，提出相应的改革原则和思路。
一、现行制度供给的总体评价
目前在城镇化发达地区，涉及农民的保险，除了农村社会养老保险（简称“农保”）、被征地农民养老保障制度（简称“土保”）、农民工养老保险（简称“工保”）等三种保险外，城市职工基本养老保险（简称“城保”）通过“扩面”，也逐渐渗透到农村市场了。这样一来，涉及农民的社会养老保险制度就有四种，在现实中，这四种制度存在抢市场、争参保对象、互相竞争等现象，给社会保险工作带来很多麻烦，同时也使农民不知所措。
形成这种状况的根源在于各个制度设计的差异和制度供给的缺陷，具体表现在：
（一）社会化程度和保障水平差异大，难以满足农民的需要
目前各地“土保”都有政府和集体大量补贴，基本上养老保障水平能够维持在农村“低保”或者城市“低保”的水平。多数地区“工保”是参照“城保”设计的，养老金水平虽然没有“城保”高，但比“土保”和“农保”要高许多。在这些制度中，保障水平最高的是“城保”，“城保”除了职工和企业缴费外，有政府无限兜底，加上制度设计缺陷，养老金水平居高不下，成为许多农民参保的攀比对象。而“农保”是十分复杂的，当初制度设计没有明确筹资渠道和比例，在实际中，许多地方仅对村干部、义务兵、乡村医生等特殊人群提供保险费补贴，而且补贴的比例相当大，如有的地方乡镇政府和村集体补贴达到了70％，而纯农民、农村非农自雇者等参加社会养老保险，没有村集体和政府的保险费补贴。他们都是自己缴费，由于多数人交不起保险费，所以参加保险的人数很少。对他们来说，“农保”名义上是“社会养老”保险，实质是按照商业养老保险运作，其社会化程度极低。这样，纯农民即使勉强缴费参加了保险，但由于缴费少，积累额低，享受的养老金待遇也很低。在浙江某市的调查中发现，农村社会养老保险最高的有月领400—500元左右的（大部分是村干部），最低的有0.2或0.4元/月。试想，这样的养老金水平能吸引纯农民参加保险吗？事实上，调查结果表明，多数农民最期望政府、集体或社区给他们进行养老金补贴，显然，目前的制度设计难以满足农民的需要。
（二）制度的稳定性和保险关系的持续性差
众所周知，“农保”由于政策的变化，在农村“走走停停”已有十多年。而“工保”刚刚起步，也是稳定性和持续性差。一方面参保对象跨统筹地区流动时，由于保险关系迁转机制不健全，许多参加了保险的农民工，由于不能顺利转移保险关系，最终只有选择退保；另一方面，由于农民工工作的不确定和不稳定，工资没有保证，难以持续缴费，也会使保险关系中断。在某些地方，许多参加了“城保”的乡村干部和计划生育户（暂且不考虑这种情况是否合理）（注：村干部、农村计划生育户等参加“城保”不符合相关规定，但在某些城镇发达地区农村，这种现象仍然普遍存在。），由于村干部退职、乡村医生的经济收入有限等多种原因，不能连续缴费，自动终止保险关系的现象，也屡见不鲜。
（三）保险关系转移存在严重的制度障碍
在城镇化发达地区，社会养老保险在一定程度上打破了城乡户籍和职业的限制，如农村企业职工可以参加“农保”，也可以参加“城保”，然而由于制度壁垒（城市制度优惠、保障水平高、政府给予兜底；而农村制度各方面都很欠缺）的存在，使得不同制度之间难以转化和衔接。目前为适应农民市民化的需求，许多地方取消了户籍和职业限制，允许一些能交得起保险费的人员参加“城保”，如村干部、农村计划生育户、乡村医生、在企业就业的农民等。这对“城保”扩大覆盖面起到了很大作用。然而“城保”和“农保”模式差异大，待遇标准和计费办法不同，在利益的驱动下，农民对“农保”折算到“城保”心甘情愿，而“城保”折算到“农保”，就不很乐意。在实际中，相当一部分参加“城保”的交不起较高保费或者无法连续缴费的退职村干部、乡村医生及再失业的农民工等，想把保险关系转回“农保”，却又感觉“农保”不划算，干脆就中止了保险关系。图1反映了当前各种制度之间的转移情况，一般的保险关系转移，都是由福利水平低向福利水平高的方向单向转移，这样使众多的参保对象没有退路。
附图
图1 浙江省某市农村养老保险体系及参保现状
（四）多元化制度供给是保障资源的一种浪费
尽管目前“农保”、“土保”、“工保”、“城保”四种保险重点保障的人群不同，但在农村现实中，有时候会存在身份交叉、重叠的情况，由此产生多种制度在同一个参保对象身上聚焦。这样，一方面使保障对象无所适从或缴费负担加重，另一方面造成管理混乱和不必要的人力、财力等的浪费。如一位参加“农保”的农民，由于政府征地，他成为失地农民，便自动进入了“土保”，失去土地后，他又进入企业工作，按照规定，他又必须参加“工保”或“城保”，这样，无疑造成重复参保的问题。尽管许多地方对因农民身份转化而引起的保险制度转化有相关规定，但多数农民由于没有吃透社会保险只能参加一个制度的精神，总是带有侥幸心理，希望从不同的保险中获得更多的保障。这样的后果是，一方面给社会保障工作部门带来管理成本加大和业务纠纷，另一方面，也给自己造成最终退保的麻烦。此外，个别地方村干部利用手中的权利，用村集体的资金为他们进行保险补贴，既参加“农保”又参加“城保”，侵犯了其他农民的利益。从图1可以看出， 如村干部参加保险，五花八门，有的县村干部参加“农保”、有的县村干部参加“城保”，就是同一个乡镇，村干部养老保险也不统一。农村计划生育户、农村义务兵、乡村医生等也存在同样的情况。
（五）纯农民依然是社会保险的盲区
总体上看，“土保”的覆盖面基本上可以达到“应保尽保”，也相对较公平。而现行“农保”，在村和乡镇的层面上覆盖率较高，从农民层面上，实际参保的人数较少，参保率极低，其公平性也极差。许多地方为了扩大覆盖面，利用政策漏洞，采取村集体大量补贴村干部、乡村医生、义务兵等特殊人群，让他们示范、带头，带动一般老百姓参保，然而村集体对一般老百姓很少有补贴，真正参加社会保险的纯农民很少。另外，制度之间的不公，也是导致“农保”参保率低的重要原因。随着农村居民社会保险意识的逐渐增强，许多农民感觉“农保”没有“城保”优惠，不愿意参加“农保”，但又因不符合“城保”的参保条件，“城保”也进不去。受经济贫困制约和制度设计缺陷限制，纯农民依然是社会保险保障的盲区。因此，在现代农村经济社会发展的新形势下，急需以制度创新为动力，加快对现存农民社会养老保障制度进行整合，对农村社会养老保险制度进行改造，建立与之相适应的新型养老保险制度。
二、现行制度改革的原则
（一）城乡统筹原则
即使在城镇化发达地区，二元结构依然是统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾，城乡分割的社会养老保障制度是统筹城乡经济社会发展的障碍之一。如果城乡社会养老保障制度不能统筹发展，二元状态得不到根本性改变，则城乡经济社会统筹发展就很难保证。[1] 因此，对农村社会养老保障制度的整合与改革，一定要坚持城乡统筹的原则，力求城乡协调、均衡发展。
（二）保障水平与经济发展相适应原则
剩余劳动是发展社会保障事业的物质基础，而国民经济的发展及其增长又是剩余劳动的直接体现。因而国民经济的发展对社会保障水平具有决定性作用。也就是说，社会保障水平必须同经济的发展和社会的承受能力相适应，社会保障水平不能过高，也不能过低，否则对社会经济的发展都会产生不良的影响。[2] 因此，对农村社会养老保障制度进行整合与改革时，一定要对农村经济状况及社会能力进行综合分析，确立与之相适应的养老保障标准及适时调整的动态机制。
（三）自身力量与外部力量相结合原则
农村社会养老保障制度能否推行和正常运转，筹资是最为关键的因素。我国农村经济水平普遍较低，农民收入不高，要依靠农民个人的力量建立储蓄型养老保险制度，实践证明是不可行的。根据典型地区经验，农民社会养老保险必须发挥多方面的力量，如政府、集体等给予相应的保险费补助，该项制度才可以运转。因此，农村社会养老保险制度建设需要加大外部力量的支持程度，尤其是要充分发挥财政的收入再分配功能，加大对贫困农村及弱势群体资助和帮扶的力度，实现真正意义上的社会公平。[3] 要遵循政府、企业、个人和社会多方筹集资金的原则，建立政府资金的引导机制，带动企业和个人积极缴费，从而促进农村养老保险制度的快速建立与正常运转。
（四）制度完善与创新相结合原则
任何一项社会制度的建立和发展，都是有其根源的。它的存在具有一定的必要性和合理性，而且往往也是随着社会经济的发展，不断的探索与实践，其内容不断的丰富、理论不断的提升，制度不断的完善。农村养老保险制度是社会制度的一种，它的发展演变也不例外。因此，要用创新的思路，对农村社会养老保障制度进行改革和完善。就是要尊重历史，对现有合理的制度因素吸收和继承，对制度中的缺陷要加以改造和矫正；根据当前农村经济社会发展的新需要，对原制度不适应或不足的方面进行创新和完善，通过制度整合、资源优化，形成相对健全和完善的农村基本养老保险制度。
三、现行制度改革的基本思路及目标
尽管城镇化发达地区社会经济发展水平相对较高，但还是达不到社会养老保险制度实现城乡一体的条件，因此现阶段只能对农村现行制度进行整合，形成适应农村情况的制度，同时对城市社会养老保险制度不足的地方进行完善，等待条件和时机成熟后，再逐渐实现二者的衔接与转化。
在对农村现存制度整合时，应从优化养老资源、简化操作办法、提高管理效率的角度，对现行“农保”、“土保”和“工保”进行规范和完善，形成统一的农村基本养老保险制度框架。其具体思路是：
第一，确立实现社会公平和促进城乡衔接的基本指导思想。农村基本养老保险是农村居民养老的基本保证。从社会公平角度，他应该覆盖所有的农村劳动者，即不论收入高低、不论职业种类，只要在农村地域生活、工作和劳动的居民都有参加和享受基本保障的权利。50多年来在城乡居民之间的种种不公平福利政策和保障待遇，使注重人本社会的中国已处于尴尬境地，建立农村居民基本养老保险制度，无疑是扭转中国失衡的城乡居民福利制度的机会。从城乡统筹、推进农村城市化的角度，建立农村基本养老保险制度，必须要以城乡衔接为前提，以有利于促进农村人口的流动和市民化。
第二，对现存的相关制度整合与完善。本着制度的规范化和科学化，对现存制度进行梳理，合理的方面继续保留，不完善的地方进行改进，需要补充的进行补充，从而形成一个既能保障农村居民老年基本生活又能适应农村居民不断分化特点的农村基本养老保险制度。具体的步骤是：（1）重新界定农村基本养老保险制度的性质，探讨划分保障范围和保障对象的依据及标准，进一步确定保障的范围和对象。（2）根据农民收入、农村经济发展水平及政府财政能力状况等因素，结合农村及城市最低生活保障水平，确定基本养老保险的保障水平和最低保障限额；运用人口学、社会学及经济学等理论，按照人口增长、生命发展及个人收入等规律对农民投保年龄、交费方式、交费期限及养老金领取年龄等基本参数进行科学分析与选择；运用保险精算理论及福利经济学模型，对预期收益率、生命表选择、费率厘定及保险费计算等技术参数进行科学选择和测定。这些指标和基本技术参数的数量标准化，是完善制度的重要数理基础。（3）从有利于人口流动和城乡制度衔接出发，突破农村基本养老保险制度的账户模式。（4）按照公平与效率相统一原则，改革养老金发放模式。这将是城乡基本养老保险制度衔接的重要突破口。
第三，建立外部资金支持体系，构建稳定的资金保障机制。实践证明，稳定的资金来源及有效的运作管理是农村养老保险制度稳定、健康和持续发展的重要因素。因此，建立农村基本养老保险制度时，必须建立与之相适应的资金保障机制，确保资金供给渠道顺畅。具体的步骤如下：（1）按照资金筹集社会化、多元化的原则，针对不同的受益主体（如纯农民、失地农民、进城农民等），确定不同的资金供给主体和承担的方式。（2）根据各责任主体对风险承担的大小，运用风险分级理论与方法，确定和分割各责任主体应该承担的责任和比例。（3）建立政府、集体和社会等外部资金支持的体系与机制及相应的监督机制。（4）从解决养老保险基金保值增值难的问题出发，参照国际经验，结合中国农村金融市场改革与政策调整导向，完善基金投资渠道、基金运行和监督管理模式。
根据以上思路，现行农村社会养老保障制度改革的目标应是在近期内实现农村基本养老保险制度的统一模式，其终极目标应是和城市基本养老保险制度接轨，形成城乡一体的国民基本养老保险制度（图2）。 新的农村基本养老保险制度应在保障对象上包容农村地区所有劳动者，从性质上应包括纯农民、失地农民和农民工，从职业上包括务农、务工、经商和其他职业者，从户口上应打破城乡和地区界限，在缴费费率一致的前提下，允许筹资方式、缴费标准及缴费方式有所差别，尽可能使养老金待遇差别缩小，确保农村居民老有所养。其与农村“五保”供养制度、农村最低生活保障制度、农村家庭养老、个人储蓄、商业保险等组成农村养老保障体系。他们之间的关系是农村基本养老保险制度覆盖全体农村劳动者，可与城镇基本养老保险制度衔接和转化；农村“五保”户供养制度、最低生活保障制度、商业保险属于补充性养老保障；个人储蓄、家庭保障仍发挥基础保障作用。
附图
图2 农村社会养老保险制度改革的基本目标
四、政策建议
（一）提高和统一高层部门和领导的思想认识是全面建立农村基本养老保险制度的关键
从现行“农保”制度的开展来看，目前部分领导和部门对建立农村养老保险制度认识和重视程度不够，多数人以农村有土地保障、我国经济条件不足、政府的财力有限等种种理由，认为我国开展农村养老保险的条件和时机还不成熟，对开展农村养老保险工作不能下决心。这在国家高层领导和部门中更加突出，他们对开展农村养老保险意见不统一，从而使该项制度的建立和完善受阻。事实上，个别地方如山东、浙江等，就是因为领导对农村养老保险工作的高度重视，才取得了喜人的成绩。因此统一思想认识是建立农村养老保险制度的关键。目前必须达到从政府到社会再到个人、从高层部门到中层部门再到基层机构、从中央领导到地方领导再到基层领导的思想高度统一，为该项制度的建立提供思想认识基础。
（二）建立政策和法律保障体系，为农村基本养老保险制度创造环境条件
政府应积极制定政策、适时颁布法律，从上到下加强执法力度，为农村基本养老保险制度的建立创造和营造良好的政策和法律环境条件。此外，政府也要从资金方面给予大力支持，确保农村基本养老保险制度的顺利建立和有效运行。
（三）增强制度设计的科学性、可操作性，是制度顺利实施和建设的前提
在制度设计中一定要注意以下几个方面的问题：
第一，一定要有前瞻性。社会是发展的，农村人口的城市化是必然趋势，这其中会涉及保险关系转移问题、城乡制度衔接问题，甚至保险费折算问题等，这些问题要事先想到，并在制度设计中为后面的变动留有余地。
第二，计算依据和标准的科学性问题。在确定缴费费率、缴费标准以及养老金标准等问题时，一定要用科学的精算原理计算和确定，注意把人口年龄结构、平均余命和养老金享受与分摊成本之间的关系科学化。
第三，资金的统筹层次问题。县级统筹虽然有利于强化地方责任，便于缴费，但不利于人口跨地区流动、不利于保险关系的转移，而提高统筹层次虽然有利于保险关系在更大的范围转移，但会在某种程度上拟制企业缴费、地方政府和集体补贴保险费的积极性。因而如何解决这个矛盾，是该制度全面建立和持续发展的关键。
第四，管理的科学性、统一性和效率问题。一个能够满足农村人口流动、保险关系随之可以迁转的养老保险制度，在市场经济条件下，最好的办法，就是实行统一管理和网络化管理，这样才会满足农民工任意流动的需要。因此，除了管理体制的统一外，加强服务网络及电子平台建设，是极为重要的。
第五，城市制度的接纳问题。农民进城，保险关系向城市转移，但城市制度是否接纳，是值得思考的。因此在建立农村基本养老保险制度时，也需要对城市基本养老保险制度进行改革和完善，增强其对农民工的包容性，积极接受从农村转来的保险关系，同时也允许进城农民工直接参加城市基本养老保险制度。需要说明的是，参保对象可以在“农保”和“城保”之间选择参加，但不能重复参保。
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