清朝治理新疆的民族政策评析，本文主要内容关键词为：民族政策论文,新疆论文,清朝论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
清政府为了巩固其在新疆的统治地位，因地制宜地采取了一系列具有当地当时特点的民族政策。这些政策的贯彻施行对于新疆地区的社会稳定，经济发展以及文化繁荣所取得的成就是以往任何朝代都无法比拟的。但另一方面，由于中国古代漫长的封建社会主要是汉族地主阶级建立的政权，而清朝是以占全国人口较少的满族统治者掌握着国家的主要军政大权，所以其治理目标既有中国历代中央王朝都期望达到的“大一统”，同时又希望维护其所属满族的民族利益，这种统治思想的矛盾性从其治理新疆的民族政策中可见一斑。矛盾心态下的政策结果也是双重的，给后来这一地区民族矛盾和民族问题的解决留下了隐患。
一、清朝的国家和民族思想的二重性
清朝建立，统一多民族国家空前发展。以前被华夏士大夫称为“夷”的满族创建的清王朝统治区被视为当然之“中国”。中华各民族大一统思想进一步发展，出现了对自古以来的以汉族为中心的夷夏论的猛烈抨击。雍正帝指出：“自我朝入主中土，君临天下，并蒙古极边诸部落俱归版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大幸，何得尚有华夷、中外之分论哉！”[1] 可见，不分内外，夷夏一家的民族观已上升为支配地位。由此，清朝边疆政策的最终目的，是维护清王朝对全国的统治，加强国家的统一。这是清朝统治者从作为中央集权制国家的决策者这一层面上制定政策的。
但同时，清朝统治者还是满族民族利益的代言人和坚定维护者，肩负着继承尤其是传承民族特性，使本民族族体繁衍生息的任务。事实上，中国历史上每个由非汉民族建立的王朝，都同时具有中华王朝与民族政权的双重性格，其最高统治者又都兼有中华王朝皇帝与民族首长的双重身份。这是由古代汉民族的人口、经济发展和文明程度以及当时中国在世界文明发展进程中的优势地位所决定的。由于上述原因，清朝在制定和实施边疆民族政策的过程中，体现出对待国家和民族关系上的二重性。即一面要保持中央王朝的统一性，一面要联合其他少数民族，巩固满族势力，抗拒同化于汉文明的矛盾心理。最为明显反映清朝统治者这种心态的，就是派到新疆去的官吏按规定必须是满族，从首任明瑞一直到1866年伊犁起义这长达100余年间，先后任伊犁将军一职的共30人，其中除海禄(蒙古正蓝旗人)、松筠(蒙古正蓝旗人)、长龄(蒙古正白旗人)3人为蒙古族外，其余27人皆为满族。[2] 伊犁将军以下分驻全疆各地的历任都统、参赞、办事、领队大臣等主要官员，也大多是满族八旗人员。这说明清朝一方面把新疆作为中国统一多民族国家的一个组成部分；另一方面又把此地看作满族统治者建立政治联盟，牵制汉族势力的领地。
二、从多元治理制度到新疆建立省制
乾隆二十七年(1762年)，乾隆皇帝任命了“总统伊犁等处将军”，统称“伊犁将军”，建立了以“军府制度”即军事自治领的形式对新疆实行统治的统治体制。伊犁将军在管辖驻屯清军的同时，还是新疆地区的最高民政长官。在这一统治体制下，根据新疆各地区政治、经济、社会、民族、宗教等不同情况，分别实施了三种制度。
第一，郡县制度。实施这一制度的地区是包括乌鲁木齐在内的北疆各地及南疆东部(当时称这一地区为东路)内地民人移居较多地区。在这一地区居住的汉、回等民族群众，不管在生产、生活方式上，还是在政治、经济、文化状况上，都与同期内地各省区汉、回农民基本相同。因此，清朝在这些地区实行了与内地相同的郡县制。清朝在东路地区实行郡县制一则是因为隋唐时期就曾在此地区实行过郡县制；二则从地理位置上看，这里距内地较近，以前就有大量汉、回族人移居于此地；三则从战略角度看，这里是新疆南北两路与内地之间地交通要道。综合这些因素，清朝在此实施郡县制是适合这一地区经济社会发展要求的。
第二，伯克制度。在天山南部塔里木盆地边缘的绿洲(当时称新疆南路地区)以及伊犁地区的维吾尔族中，清朝政府实行了“齐其俗，不易其宜”的具有新疆民族特点的政策。“伯克”是突厥语“头目”的意思，是表示统治阶级身份的称号。伯克制是天山南部维吾尔地区设立的旧制，清王朝为了加强对新疆南路的集权统治，在因袭其旧有制度的前提下，对伯克制进行了改革。尽管伯克制在最初起到了团结维吾尔上层，维护清朝在新疆的统治，稳定当地社会秩序的积极作用，但它毕竟是建立在比较落后的封建农奴制经济基础之上的。随着生产力的发展，最终在新疆建省时被废除。
第三，札萨克制度。在哈密、吐鲁番地区的维吾尔族中，以及哈萨克、蒙古族游牧民社会，清政府施行了札萨克制度。清政府通过札萨克制管理各部，对维持新疆牧区政局稳定是有利的。
但还必须看到，在清朝实行札萨克制度的地区，生产方式是更为落后的农奴制。大大小小的汗、王公等就是各级农奴主。他们占有大量牧场和众多农牧奴，极大地阻碍了这些地区民族社会的进步和发展，反过来又成为这一地区不稳定的因素之一。
清朝这种“分而治之”的治理政策，也是历代王朝在处理中央和边疆地方关系的惯常做法。目的有两个：一是比较符合当地的实际情况，利于维持国家统一和边疆地区稳定；二是防止地方势力坐大，保持中央对地方的威慑力和统治权。清朝的新疆民族政策在前期确实起到了这样的作用。而且比历代王朝更规范，使新疆在相当长的时期保持着比较稳定的状况，也使新疆获得了以往历代都不曾有过的发展速度和规模。
这一治理政策的弊端也是显而易见的。由于新疆各地实行了不同的制度，并造成了事实上的相对隔离，使各部分政权相互牵制，不能形成彼此间的认同。对中央政府而言，各政权都是忠心耿耿的。但地区内部是一盘散沙，没有凝聚力。在周边形势有利于清朝时，还不会出现太大问题。可到后来清朝政府势力衰微，外敌入侵时，就很容易被瓜分利用，成为敌对势力利用的工具。而且这种制度也给新疆各民族的交流、融合和相互了解、学习设置了人为的障碍。或者换句话说，清朝是以牺牲新疆当地各民族的发展为代价换取想要的长治久安。
阿古柏侵入南疆，英俄势力开始染指新疆等一系列边疆危机促使清政府重新审视新疆民族政策。“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。”[3] 1884年，清王朝开始在新疆实行与中国内地一样的省制。新疆建省加强了新疆各民族之间的往来，也加强了与内地各方面的联系，促进了新疆社会经济的发展。
三、招抚、任用少数民族上层的政策
在中国古代历史上，各民族的统治者对劳动人民共同进行压迫、剥削，而各民族的统治者之间也存在民族间的互不信任、歧视、戒备、冲突和斗争。这种存在于民族之间的民族对立、民族摩擦和民族矛盾在各民族统治者之间表现的尤其明显。清朝统一新疆以后，考虑的重要问题之一就是如何充分利用当地上层人士熟悉本民族的历史特点和生活情况的优势，利用他们在本民族中的威望和政治号召力，以利于化解矛盾，减少摩擦，促进团结，维护清朝对新疆的统治。
清朝在新疆不同地区设立伯克制、札萨克制度，并封当地少数民族上层充当各级伯克、王公、郡主，掌管各地民政事务，给以丰厚的物质赏赐，保留和承认他们原来统治本民族本地区的特权；实行朝觐制度，邀请新疆各民族上层人士每逢年节去北京朝觐皇帝、瞻仰圣容等等。清朝政府将其对边疆民族上层人士的政策归纳为“恩威并济”。乾隆帝认为：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其惑而知畏，方为良法。”[4]
除了笼络和抚绥外，清朝对新疆少数民族上层也并不是完全信任的。清王朝从各个方面采取了各种各样的措施以防止新疆各民族的反抗。其中重要之一就是通过驻地大臣严密监视伯克。乾隆二十三年(1758年)，乾隆帝就指出；“朕意不必用回人为总管，仍循其旧制，各城分设头目，统于驻伊犁之将军。”[5] 也就是说，早在统一新疆之前，清朝政府就决定了不在新疆设置统一的行政体制，使互不统属的各个地区及其伯克都直属于清王朝。尽管中央派去的大臣不直接管理地方政务，但他们对伯克负有监督职责，并能够决定伯克的升迁降黜，这就大大削弱了伯克的权力。同时，为了防止伯克剥削民众，形成地方势力，清政府还废除了伯克的世袭制，导入回避制度，以及留一些伯克、和卓居住北京等措施。
清朝的这种羁縻政策还有一个特点。那就是极力培养新疆少数民族上层对满族统治政权的向心力，同时又努力拉开其与以汉族为代表的中原文化的距离。有几个典型事例可以清楚说明这一点。乾隆二十六年(1761年)，清王朝政府统一制作了阿奇木伯克的官印，官印上所刻的是当时的维吾尔文、满文和蒙文，却没有汉字。清王朝对驻新疆的八旗兵学习汉文一事，采取消极的态度，反而奖励伯克的子弟们学习满语。另外，清朝政府虽然在汉人地区强迫汉人留满族式发辫，但是在新疆却只允许高级伯克蓄留，即把它当作是对维吾尔人的一种恩惠进行实施。出于从金融上控制南路维吾尔社会的意图，清王朝在新疆还制作了与中国内地的货币异质同价的特殊货币。不管这种做法的主观意图是什么，客观上却阻碍了新疆人与内地进行经济交流。在伯克入朝时，也要求他们尽量避开汉族的居住地区，绕道北部的蒙古地区，在位于蒙古人居住的承德进行。[6] 这又体现了民族思想和国家思想的二重性。即在保持国家统一的大前提下，边疆地区成为作为满族少数民族统治者的优势地域，并以此来牵制汉族势力。当然这种心态和实施的政策突出表现在清朝统治前期。到了中后期，满族统治者从政治、经济以及文化上都不断吸收传统中国儒家思想及其制度，再加上外部环境的变化，整个心态和政策就更加注重新疆和内地的一体化。事实上，中后期的清朝也曾做过种种努力，但情势已经完全不同了，国内统治力日益下降，外敌入侵使这个大国已失去了昔日的辉煌和对周边地区的强大吸引力，这时再想保持新疆对其向心力和凝聚力，收效已大打折扣。
四、利用和限制宗教的政策
新疆历史上就是多宗教并存发展的地区。萨满教、祆教、景教、摩尼教、道教、佛教、伊斯兰教等都在新疆历史上存在过。而且历代中央王朝对这一地区民众的宗教信仰基本上采取不干涉的政策。所以，新疆的宗教传统比较浓厚。有些民族更是全民族信仰某种宗教，由此形成了宗教与民族生活的紧密联系。清朝政府治理新疆后，新疆地区盛行的主要有伊斯兰教、佛教以及随着内地移民进入新疆的道教等，有人把儒学也看作宗教。在这几种宗教中，伊斯兰教从10世纪传入新疆后，经过几百年的传播和统治阶级的大力推动，已成为新疆维吾尔族全民信仰的宗教，同时还有哈萨克、回族等民众的广泛信仰，而成为新疆信仰人数最多、势力和影响最大的宗教。因此，对宗教，尤其是对伊斯兰教的政策，直接影响到清朝在当地统治秩序的建立和巩固。所以，清政府对新疆各种宗教采取比较宽容的态度，允许多种宗教并存。并针对伊斯兰教的实际状况，制定和实施了特殊的宗教政策。归纳起来有三点：
第一，保护和利用合法的宗教活动。清政府深知伊斯兰教在维吾尔社会中的重要影响，因此对群众正常的宗教活动实行保护和利用的政策。以此作为稳定维吾尔民众的重要方面。清朝平定大小和卓叛乱后，不但没有破坏南疆喀什噶尔地区的“旧和卓木坟墓”，而且还派维吾尔族农民专门看守保护，拨给“三十帕特玛地亩”土地作为保护修缮旧和卓墓的经费。至于对当地众多的清真寺和其他宗教活动场所，清政府也一概给予保护，并不干预广大维吾尔族群众的正常宗教活动。乾隆四十九年(1784年)，南疆官府查获大和卓之子萨木萨克派人入境向维吾尔族群众收敛财物。对此，清朝政府仅把与此事有直接关系的5人进行了处理，对一般参与的群众都免于追究，以免引起社会不稳。[2] 天山北部的蒙古人信仰喇嘛教的黄教，当时清政府对喇嘛教采取保护和鼓励政策，鼓励修建寺庙，喇嘛不仅免除一切赋役，还可以享受各种特权。这种政策使清朝治理新疆的相当长时间里，南疆地区都没有发生大的教派斗争。
第二，政教分离的政策。清朝政府在统一新疆的过程中就已经看到，维吾尔社会不安定的根源首先在于和卓家族的存在，要巩固清王朝在新疆的统治，就要大力限制和卓的权力，努力消除和卓的权威。清朝明令禁止苏菲教团的集体礼拜，对于白山党和卓，除了逃往浩罕国的以外，都被送往北京。黑山党和卓在清朝统一新疆的过程中采取了协助的态度，清朝政府任命他们为伯克，赋予其特权的同时，又把他们调离传统势力范围，到别处任职。
乾隆二十五年(1760年)，清朝规定：伯克是由清王朝政府任命，并向清王朝政府负责的地方官；严厉禁止和卓、阿訇干预行政，剥夺了他们监督批评责难伯克的权力。乾隆还再三明令禁止任用阿訇为伯克，以及由伯克兼任阿訇。清朝承认伊斯兰法裁判官“哈孜”调停民事纠纷、处理遗产分配、登记婚姻手续等裁判权，但严格禁止伊斯兰法干预刑法和司法。清朝治理新疆以前，南疆维吾尔族地区长期实行政教合一的统治。一切刑事、民事案件都按伊斯兰教法和习惯法由宗教头目办理，弊病很多。清朝对此进行了改革。规定：维吾尔族上层人物犯罪，影响重大的刑事案件都按《大清律》直接办理。并废除了原来南疆社会中存在的各种原始落后的刑具和刑罚。
第三，严厉打击非法宗教活动。伊斯兰教在形成发展过程中，其内部形成了许多派别。这些派别之间为了争权夺利，在其上层统治者操纵下发生流血冲突甚至发动战争，严重影响社会稳定。为此，清朝政府曾把伊斯兰教中的“新教”视为邪教，严加防范，并禁止这种“邪教”在南疆维吾尔族地区活动。发现散播“邪教”的，一律严惩。并严禁毛拉学习诵念“黑经”。对于由喀什噶尔和卓家族发动，旨在恢复他们在天山南部维吾尔社会统治权的“圣战”，清政府一直高度重视，并对这种作乱行为给予严厉打击。其中1820—1828年间由张格尔发动的四次“圣战”，时间最长，规模也最大。清朝用了7年时间，投入1000万两白银和3.6万人的军队将之镇压，足以看出清政府对宗教极端势力的打击力度。
清朝在新疆的宗教政策是比较成功的。实行政教分离在某种程度上抑制和打击了伊斯兰宗教势力对新疆社会生活的控制及宗教势力的发展；打击非法宗教活动，对新疆政局的稳定影响深远。同时也说明清朝已认识到宗教极端势力是影响南疆地区稳定的邪恶力量；禁止伊斯兰教干预司法更是意义重大，通过以此为契机的种种司法改革，使南疆维吾尔地区的政教分离建立在更为广泛的政治基础上，对促进这一地区的社会政治经济发展提供了法律保障。这是清王朝新疆宗教政策的亮点。
五、民族隔离政策
前面已经分析过清朝国家和民族思想的二重性。民族隔离政策是这种矛盾思想的又一产物。从牵制汉族的角度出发，清政府在新疆实行了民族隔离政策，禁止官兵和汉人同南疆维吾尔族人民来往，使维吾尔人成为直接隶属于清王朝满族皇帝的臣民。为此，清政府在新疆北路实行驻防兵制(允许官兵家属随军，且不变更驻扎地的部队)；而在南路实行换防制(不允许家属随军，并且要在一定时间之后变换驻扎地的部队)。清王朝禁止军队与当地维吾尔人结婚甚至进行交往。在喀什噶尔、叶尔羌、和田、阿克苏、库车、乌鲁木齐和吐鲁番等地建了“汉城”，供满汉官兵和汉族人居住，原有的回城，在两城中间地带划出买卖街，供维汉人民进行贸易。内地商人前往贸易也实行审批制度。清政府的隔离政策，在当时的历史条件下，有其历史的合理性，它维持了维吾尔社会传统的社会体制，使维吾尔族的文化传统和宗教传统得到继承，保护维吾尔族的民族利益不受侵害，从一定程度上起到维护社会稳定，缓和阶级矛盾与民族矛盾的作用。
但其弊端更应引起我们的反思。隔离政策毕竟是民族歧视和压迫的一种表现，它人为地破坏了被隔离社会与外界的经济政治和文化交流。阻隔了维吾尔族对中国及其它民族的认知了解，包括对自身民族的认知(一个民族只有在和其它民族交流相处时才能认识到自己民族和它族的不同)。更为严重的是它延缓了新疆尤其是南疆地区社会发展的进程。
综上所述，清朝在新疆的民族政策既有比较成功的方面，确保了新疆作为中国统一多民族国家中的一个重要组成部分；采取了许多适合新疆各民族现实情况的政治经济政策和措施，推动了新疆社会的稳定和发展。但清朝毕竟是封建地主阶级政权的维护者，其制定政策的前提是民族不平等，所以政策结果也不可能使新疆各族群众真正获得收益。而清朝统治者国家和民族思想的二重性给制定和贯彻民族政策带来的负面影响，对后来包括现代中国解决新疆民族问题留下的隐患，更应该引起我们深刻的反思。
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