日本构筑能源安全的政策选择及其取向，本文主要内容关键词为：日本论文,取向论文,能源安全论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，能源是国民经济的血液，发展经济须靠能源作支撑，但位居世界第二经济强国的日本却是能源极其贫乏的国家。日本的一次性能源自给率仅为16%，1973年几乎100%的天然气和煤炭、99.4%的石油依赖进口。[1]即使如此，日本在世界经济发展史上仍创造了两次“奇迹”，其中一次就是日本比其他发达国家更顺利地渡过了第二次石油危机。①而且，1998年以来的国际原油价格飙升，既没有诱发日本出现严重通货膨胀，也没有造成企业利润急剧下降，失业率上升，各项经济指标不但没有很大波动，而且还走出了长期经济萧条的困境。悬在日本经济“头上”的能源“达摩克利斯之剑”并未落下，显然，日本规避能源风险的能力和实力已达到了相当高的水平。
日本是在空间和时间两个纬度上，通过不断地整合物质资源、社会资源以及精神文化资源，渐次打造能源安全平台的。能源具有战略性和商品性双重属性，商品性是其基本属性。本文拟以能源的商品性为视角，以能源的开发、生产、进口、流通、消费以及储备等环节作为研究框架，重点论述日本构筑各能源安全链条上的政策选择及其价值取向。
一、以“降低·规避能源风险”为重点的开发、生产政策
日本在开发环节上的能源政策主要体现在海外及国内两个层面上。在海外，日本积极推进能源自主开发政策；在国内，制定新能源开发和应用政策。前者的政策取向是降低能源风险，后者的政策取向是规避能源风险。
近年来，国际原油价格的飙升不止、全球能源消耗的与日俱增及能源消费格局的悄然变化使能源安全问题日益凸现。在此背景下，日本通过加大自主开发的力度和强度，增强在海外能源生产和供应的话语权，避免因输出国单方面停止能源供应而造成的影响，从而降低能源风险。
日本为顺利推进海外能源自主开发政策，在策略上进行了以下3点考量。一是，努力构筑合作关系。日本加强与资源国的合作主要是以“双边和多边框架”为平台，在政治、经济和文化领域，灵活运用自由贸易协定(FTA)谈判和阁僚政治对话，借助ODA（政府开发援助）、直接投资、人才培训和技术交流等手段展开的。二是，将能源开发纳入到资源国的经济建设中。在具体开发援助项目的设置上，日本是很注意研究受援国自身制定的发展战略的，在事先调查的基础上，通过精心设计，既照顾到受援国政府对基础设施建设、制度建设等领域投入的要求，又比较多地关注了教育培训、医疗卫生等惠及普通民众的领域。此举给资源国留下了良好形象，从而也相应减少甚至屏蔽了日本在资源国进行自主开发所受到的各种阻力。三是，提升日本国内能源企业的竞争实力。面对全球日益激烈的资源竞争，日本把国内最大的石油资源开发商“国际石油开发公司”与“帝国石油公司”先以联合控股的形式重组成立了“国际石油开发帝石控股公司”，到2008年前将完成经营资源和资本的全面整合。②其目的是要培育在国际石油开采领域具有强大竞争能力的骨干企业。日本政府还借助日本国际协力银行、日本贸易保险公司等机构，为石油企业的开拓海外石油等资源，提供保险和融资上的优惠。
图1 日本自主原油开发量及其比率
注：自主开发是指通过日本企业的资本投资所开发的原油。
资料来源：经济产业省.能源白书2007年版[M].行政出版社，2007:14。
经过上述政策的实施，日本海外原油自主开发率从1970年的10%，增长到2005年的16%左右，石油海外自主开发量也从1970年的2亿KL增加到了4亿KL（见图1）。日本在2006年出台的《新·国家能源战略》中又提出“争取到2030年，把原油自主开发比例由目前的15%提高到40%”。[2]新能源的开发和利用之所以成为日本合力攻坚的举国战略，是因为新能源既是环保、清洁能源，又是传统能源的最好替代能源。更重要的是，提升新能源在能源需求结构中的比例会规避煤炭、石油等能源带来的诸多风险，进而渐次地把日本从化石能源进口大国向新能源输出大国转变。
石油危机在成为日本经济高速增长的桎梏的同时，也为日本提供了开发新能源的时代契机。日本多年来通过对太阳能、核能、生物能、风能、潮汐能以及废弃物发电、地热发电的开发和利用，所获成果已初见端倪。近年来，新能源的开发和利用大幅降低对传统能源的依赖，增强了日本经济抗风险能力，而且，伴随新能源的产业化程度的不断提升，经济效益正在向扭亏为盈趋势转变。当前，日本新能源企业开始出现向海外扩张的新迹象。
新能源在日本得以迅速发展的主要原因有以下3点：
一是，成立专门推进机构。1974年，日本政府为推进新能源技术的研究与开发，设立“阳光计划推进本部”，[3]把当时的通商产业省工业技术院（2001年改称为独立法人产业技术综合研究所）作为新能源的推进机构，制定并实施了“阳光计划”。③2003年又专门成立由1000人组成的新综合能源开发机构（现称独立法人新能源产业技术综合开发机构），该机构主要负责新能源技术及可再生能源研发和推广普及工作。
二是，政策导向。为积极推进对新能源的开发和利用，日本政府在1974、1978、1989和1993年分别制定了“阳光计划”、“月光计划”、“环境保护技术开发计划”以及“新阳光计划”。此外，2006年5月日本出台的《新·国家能源战略》中，也制定了新能源开发计划。这些政策既是新能源开发的坐标指南，又是促进日本新能源普及应用的加速器。在新能源开发及应用上的各种难题，都是通过政府积极引导，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关的。
三是，培育市场。日本为了普及应用新能源，采取了政府扶植、激励等措施。政府通过有目的、有意识地积极引导并扶持新能源在初期阶段的设备引进、技术开发、试验以及示范项目来扩大新能源的“供给”，通过在政府机构率先配置新能源的相关设备以及《新能源利用特别措置法(BPS)》扩大新能源的“需求”。为保证“新阳光计划”的顺利实施，日本政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于新能源技术开发。在培育新能源市场方面，对新能源消费者实施“直补”政策，通过采取补助制度，太阳能用户越来越多，市场价格也随之大幅下降，由此新能源市场进入良性循环阶段。
二、以“分散·防范能源风险”为核心的进口政策
新战略在进口环节上的能源政策，表现为两个层面。一是，实施能源进口渠道多元化政策。二是，实施进口能源多样化政策。前者是为了建立蛛网式供应链，改变单一进口源的脆弱性，其政策取向在于分散风险，后者为了改变进口能源结构的单一性，其政策取向在于防范风险。
从石油进口源看，目前日本日平均石油进口量在430万桶左右，其中来自中东的占89%左右（阿联酋占24.5%、沙特占29%、伊朗13%、科威特7%、其他15.5%）。[4]日本清楚懂得，能源进口渠道的多元化是分散石油进口过度集中，保障能源安全的基本条件。如果中东地区长时间动荡不安，必将影响日本石油的稳定供应，阻碍经济发展。为避免因石油进口受阻而导致能源供应链条断裂，日本始终致力于解决石油进口源过度集中这一问题。在海外，大搞“能源外交”，谋求进口能源的多元化，建立蛛网式供应链，从而改变能源进口渠道单一化的脆弱性，降低能源进口源过度集中所带来的风险性。石油危机后，日本能源投资的重点逐渐从海湾地区转向俄罗斯、中亚、非洲、东南亚、南美等国家和地区，以便进一步确保日本的能源供应链不发生断裂。
图2 城市燃气的结构变化图
资料来源：经济产业省.能源白书2007年版[M].行政出版社，2007:14。
图3 发电能源的结构变化图
资料来源：经济产业省.能源白书2007年版[M].行政出版社，2007:14。
从能源进口结构看，天然气的进口量从1970年的977万吨到2005年增加到了57.9亿吨，增长近60倍。煤炭的进口量从1970年的5.01亿吨到2005年增加到了17.7亿吨，增长2倍多。[4]81-88从消费结构看，石油所占比重在逐年下降。在城市燃气中石油所占比例从1973年的46%降到了2005年的6%，而天然气则从27%提高到了94%，煤炭在城市燃气从1973年的27%，到2005年已经从城市燃气中退出。但是，在发电结构中煤炭所占比例则由1973年5%到2005年上升到了26%，而石油从71%降至9%（见图2、图3）。
另外，石油危机后，日本一直重视原子能发电，目前，原子能发电量已占总发电量30%左右，日本计划到2030年达到30%～40%。为此，日本政府近年来加大了以铀为重点的能源外交。2006年8月，日本前首相小泉纯一郎访问了哈萨克斯坦（铀矿储量位居世界第二），此次访问也是历史上日本首相的首次访问，双方就日本参与开发哈萨克斯坦的铀矿资源交换了合作备忘录。2007年4月，日本经济产业大臣甘利明再次访问哈萨克斯坦，双方发表联合声明，确认了两国的战略伙伴关系，并表示将在核能领域加强合作。
三、以“预防·控制能源风险”为目标的海上保护政策
日本进口原油的90%以上都要经过马六甲海峡，此海峡是由新加坡、马来西亚和印度尼西亚3国共管的海峡，其战略地位之所以重要是因为它能直扼东亚国家的能源“咽喉”。马六甲海域近年来海盗活动猖獗，海盗劫船事件屡屡发生，经济损失惨重。仅2001年在这一带就发生了600多起海盗劫船事件，经济损失高达100多亿美元。2004年世界上共发生海盗325件中有147件发生在东南亚地区，其中在马六甲海峡发生45件、印度尼西亚93件、马来西亚9件。[2]12日本为“打击海盗”，确保能源的稳定供应，对马六甲海域进行了军事渗透和布防，以便预防、控制海上能源风险的发生。④
一是，组织签订《在亚洲对付海盗及持械抢劫船只案区域合作协定》，该协定是为防范海盗及持械抢劫船只活动，于2004年11月11日在东京缔结（2006年9月4日生效）的合作协定。迄今已有日本、新加坡、泰国、柬埔寨、中国等14个国家在协定上签字。该协定生效以来，2007年1月至6月，亚洲地区发生的海盗与武装劫船事件共有43起，与2006年同期的79起和2005年同期的75起相比均有大幅下降。[5]
二是，建立“情报交换中心”。日本正在投资4 000万日元，在新加坡建立一个“情报交换中心”，与新加坡、泰国、柬埔寨等国及时交换马六甲海峡及周边海域的反恐情报。显然，随着日本自卫队将任务范围扩至马六甲海峡，“情报交换中心”将成为日本自卫队的“耳目”，提高日本对马六甲及包括中国在内的周边海域的侦察能力。
三是，2004年日本通过了“有事法制”7法案。7法案中假设了若干种“周边地区紧急事态”，其中不仅包括台湾海峡，也包括马六甲海峡。显然，日本早已将马六甲的事情看成是自己的事情，日本将西南远洋航线（日本经东南亚至海湾航线）称为“日本经济的生命线”。
四是，加强武器装备。日本海上保安厅引进大型喷气式侦察机，在不用加油的情况下能够往返于马六甲海峡和新加坡海峡。2005年10月，在日美防务“2+2”谈判中，在美国的要求下，日本自卫队正考虑将自卫队的任务范围扩大到马六甲海峡。另外，日本通过向印尼提供巡逻艇、派员协助指导印尼的反海盗工作等方法，致力于谋求提高对马六甲海峡的发言权和控制权。
四、以“弱化·化解能源风险”为主旨的消费政策
本环节的政策安排主要是大力推动节能政策以及制定新一代运输能源计划。节能政策的价值取向是通过减少对能源的使用，从“量”上弱化能源风险。新一代运输能源计划则是通过降低对石油的依赖，从能源消费结构的角度化解能源风险。
日本在节能方面以“人人节能、人人有责、人人受益”为指导思想，通过“立法和教育”两种约束而实施的。“立法”是对节能的硬约束，是强制行为；“教育”是对节能的软约束，是意识行为，两者相互依托、相辅相成。日本在节能方面采取的措施主要有：
一是，制定《节能法》。20世纪60年代，高能耗、高增长的日本经济在经历第一次石油危机重创后，开始厉行节能政策。1978年制定了以节能为核心的“月光计划”，截止1992年已投资1 400亿日元，目前在许多项目上已取得了重大突破。1979年制定的《节能源法》，要求企业每年以1%的速度递减能源消耗，鼓励企业引进有利于节能的技术和设备，支持开发节能技术和产品，并适时加强对工厂能耗的管理和监督。
二是，制定节能技术政策。石油危机后，日本政府不断提出中长期节能技术发展战略。为实现提升节能技术目标以及新技术的开发和应用，政府向各节能技术开发单位提供战略性支持。日本政府反复强调各企业部门要具有强烈的节能技术开发意识，在持续、渐进地进行开发节能技术的同时，还要求各行业各领域间技术的互相借鉴和融合、各研发部门和需求方的适时沟通和交流。
三是，制定各产业及部门的节能目标管理政策。为了最大限度地提高不同部门的能耗率，日本政府要加强各部门的节能目标管理。为各部门及各行业制定节能最高标准，对那些不能达到此标准的部门，有选择地加强支持力度。
四是，实施节能教育。从学校到机关，从家庭到厂矿，日本通过广泛开展节能教育和宣传，以唤起人们的危机意识、忧患意识。目前，日本人的节能意识已渗透并扎根到民众心中，已成为日本人的思维定势和惯性行为。在生产、生活中的时时、事事、处处都折射着日本人的节能意识和创意。[6]
节能的贯彻实施，大大降低了经济增长对能源消耗的依赖程度。20世纪80年代，日本每单位GDP生产的能耗，低于同期的美国。在90年代末，美国平均1万亿美元的GDP，消耗相当于2.64亿吨的石油，而日本仅消耗0.96亿吨石油。从单位GDP的能源利用效率指数看，如图4所示，从1973年159到2003年降到了100，到2030年预计能再下降30，达到70。[7]
图4 日本单位GDP能源利用效率指数及目标值
资料来源：经济产业省编发.新·国家能源战略[R].2006:24。
1973年以来，日本运输业所需能源对石油的依赖度不降反升，近乎接近100%，直至2001年，能源消费才略有下降。为降低运输业对石油的依存度，日本在《新·国家能源战略》中提出了“新一代运输能源计划”。该计划的目标是到2030年，使运输部门对石油的依赖度降至80%左右，见图5。
图5 日本运输部门石油依存度及目标
资料来源：经济产业省网：http://www.meti.go.jp。
五、以“缓解能源风险”为中心的储备政策
能源储备是能源消费国应付能源危机的重要手段，各国把建立石油战略储备都作为保障能源供应安全的首要战略。日本的石油储备是以官民并举方式共同实施的。它分为国家储备和民间储备。1975年出台的《石油储备法》是石油储备的专业化法规，规定国内石油企业必须储备足够90天消费的石油（民间储备），此目标早在1981年实现。1978年开始实施的《日本国家石油公司法》决定由国家石油公司建立国家石油储备，1999年已完成储备8000万KL的目标，即85天的消费量，2005年底，日本民间储备的石油足够国内消费78天，官方储备的石油足够91天消费（见图6）。这就意味着，即使日本所有进口能源链条被切断，日本也能支撑半年左右。
图6 日本的石油储备量及天数
资料来源：经济产业省.能源白书2007年版[M].行政出版社，2007:73。
目前，日本为了进一步提高储备石油管理效益，把重点已放在了增强国内外石油市场信息收集及研究上。近年在国际原油价格不断攀升期间，日本国内石油市场的价格并未出现暴涨暴跌。显然，能源储备对调节国内供需、平抑油价、保证供应等方面起到了对风险缓解的作用。
天然气的消费约占日本最终能源消费约的5%，与日本国民生活息息相关。从供应结构看，其进口量中的84%要依赖于中东地区，因此，确保天然气的稳定供应电成为了日本需要解决的课题。
图7 日本构筑能源安全平台的政策选择及价值取向示意图
注：日本为构筑能源安全平台所进行的政策安排，都集中体现在了能源开发和生产环节（①、②），进口环节（③、④），流通环节（⑤），消费环节（⑥、⑦），储备环节（⑧）。各环节上的能源政策效力趋向都是指向了“能源安全”。1981年修改了石油储备法，把“储备天然气”以法的形式纳入到民间战略储备中，规定天然气公司每年把相当于50天的进口量作为义务储备，该目标在1988年已完成。海湾战争期间，日本在经历了因从中东进口天然气中断半月的教训之后，决定把天然气也纳入到国际储备制度中。天然气储备主要是以民间为主，截至到2007年1月末，民间储备量达到230万吨，约61天的储备量，国家储备为39万吨，约11天的储备量。[7]24
六、结语
石油危机不仅给日本经济的高速增长画上了终结符，也让日本品尝了高能源消耗、高海外依存度所带来的恶果。之后，日本为确保所需能源的稳定供应、规避各种能源风险，从多角度、全方位、宽领域制定并实施了符合其国情的一系列能源政策，已形成了能源开发、生产、流通、消费和储备等环节上的独特能源安全保障体系（见图7）。
毋庸讳言，日本为了保障能源稳定供应所进行的政策安排，大大提高了日本的能源安全度，也为需迫切解决能源安全问题的其他国家提供了宝贵的经验。但必须指出的是，在全球化时代，能源问题已超越了国界并成为世界性的问题，规避能源风险仅靠一国显然是隔靴搔痒、无济于事。[8]日本在谋求构筑能源安全平台过程中，应该放弃“零和”式排他性竞争，不仅要与“资源国”合作，也要与能源“消费国”真诚加强合作，唯有此，日本的能源安全平台才能真正“稳固”和“安全”。
注释：
①另一奇迹是日本战后以两位数速度持续长达十几年的经济高速增长。
②国际石油开发公司是作为日本政府的“国策企业”于1966年设立的，日本经济产业省持有36%的股份，政府控股的石油资源开发持有12.9%的股份，属于国有控股企业。帝国石油公司是1941年作为日本国策企业设立的能源开发公司，但现已改组成为纯民间上市公司，是日本第三大石油资源开发企业。两家公司合并之后的公司名称为“国际石油开发帝石持股株式会社”，其资本金达300亿日元，每天可生产50万桶石油，约相当于日本每日进口原油的10%。
③“阳光计划”是日本为发展新能源和可再生能源于1974年7月公布的国家计划。其目的是为了确保自身能源的稳定供给，不断扩大开发利用各种新能源，寻找可以替代石油的燃料，并缓解化石能源对于环境的污染。
④日本在此海域除打击海盗外，更深层次的原因还有为防范国际冲突而作的未雨绸缪。因为，谁控制了马六甲海峡，谁就扼制住了中国的能源通道，就随时能对正在迅速崛起的中国实现非常有效的遏制。
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