城市化进程中失地农民补偿存在的问题及政策建议，本文主要内容关键词为：失地农民论文,进程论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着工业化、城市化进程的快速推进，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体土地大量被征用，失地农民人数越来越多。但由于目前国家对失地农民的补偿法规不健全，各地在具体操作中力度不一，一定程度上影响了失地农民的切身利益，影响了干群关系，甚至危及社会稳定。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求：“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。因此，科学解决失地农民的补偿问题已成为一个重大课题。本报告以三市(荆门、保定、焦作)为例，重点研究城市化发展中失地农民补偿存在的问题并提出政策建议。
一、失地农民补偿中存在的问题
失地农民是社会的弱势群体。从三市失地农民实际现状看，普遍存在着文化层次低、专业技能乏、就业门路窄等问题，失地后其生存和发展需要得到各级政府的关心。三市在解决失地农民的补偿问题上，虽尽了最大努力，但仍存在一些深层次问题，主要表现在以下几方面：
(一)农村土地管理的现行有关法律条文难以执行
1.土地承包期限不一致。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十至七十年”，而《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”、土地“包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。两者对承包期限的规定明显不符，在农民承包权益期限的界定上让人莫衷一是，并直接影响到土地征用和补偿政策的执行。
2.土地征用规定不相符。《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。这说明在农民承包集体土地的有效期限内，农民与村集体的土地承包关系应该是牢不可破的。可该法同时又规定：“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，这说明经批准，农民与村集体的土地承包关系不仅可以打破，而且可以改变耕地用途，实属自相矛盾。
3.征用土地的相关概念模糊。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》均规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而目前对“公共利益”没有明确解释。从事公共基础设施建设是为了公共利益；征地办企业，再通过税收用之于民也是为了公共利益。这样国家什么情况下都可征地，耕地的“红线”也就会被打破。
(二)征地补偿标准不高
现行的征地补偿费计算方式一般为“产值倍数法”，这种测算办法缺乏公信度。
1.以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为政府在实施征地过程中，基本上是按照传统的粮食经济作物在测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农业早已不是传统意义上的农业，土地的产出价值完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地补偿价格不能反映被征占耕地本身的产出价值。
2.征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时往往不考虑增值因素。
3.忽视了农民对土地的承包经营权。法律赋予农民“享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，这种权利实质上是一种无形资产，而正是因为其“无形”，在国家制定征地补偿政策时往往被忽视。
4.土地补偿费和地上附着物补偿费用标准偏低，农民利益得不到有效保护。如《中华人民共和国土地管理法》对被征用土地补偿的规定是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。广大农村的农业生产基本属于个体小农性质，与二、三产业相比，生产效益明显偏低。按照土地管理法对于被征用土地的补偿规定，就产生两个问题：一是为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低，这对农民是不公平的；二是取得被征用土地使用权的法人，在使用权期限内，存在高价转让的可能性。2008年荆门某村被占耕地1080亩，按现行政策可获得土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补助费等约4030万元，1031个失地农民人均仅获得3.18万元的补偿费。而邻近的某国营林场按政策对下岗职工每人补偿8万元。同为失去生活来源的人，农民得到的补偿明显不如工人。
(三)土地收益分配不合理、征地补偿费使用监管存在问题
政府通过行政手段，以低廉的成本征用农村土地后，再依照市场需求，通过招拍挂或协议价格出让土地，形成高额利润。对土地收益的分配，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让管理的通知》规定，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出和其他支出。一方面，征地和拆迁补偿支出及补偿失地农民的社保支出在土地收益分配中所占比重相当低，有的地方仅为土地收益的30％。另一方面，与征地没有直接关系的城市建设支出以及其他支出中的城镇廉租住房保障支出、破产或改制国有企业职工安置支出等却占有相当大比重，这种分配方式依然带有传统的以村补城、以农补工的思维方式，一定程度上损害了失地农民和村集体经济组织的利益。
此外，征地补偿费的分配和使用监管也存在一定问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，农村集体经济组织内部征地补偿费的分配和使用由农业、民政等部门负责，但未明确各部门具体管理职责，因此有些地方征地补偿费还缺乏有效监管手段。
(四)失地农民社保工作落实难
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确要求：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，“社会保障费用不落实的不得批准征地”。但有些地方政府面对发展经济与保障农民利益的大局举棋不定，既怕挫伤客商投资积极性，又怕财力不够，难以承担失地农民养老保险缴费任务。大多数村集体经济拮据，也怕为失地农民承担一定比例的缴费任务。荆门某地两个村的失地农民，80％是2007年以前形成的，20％是此后征地形成的。按现行政策计算，这两个村要为新老失地农民一次性交纳1450多万元的保险费，而其账面资金仅399万元，参保事宜只好拖而不办。“先保后征”的政策不仅不能落实，征后补保的要求也难以全部满足，许多失地农民长远生计没有保障。
二、完善失地农民补偿制度的建议
妥善解决失地农民补偿问题，既是化解和遏制经济矛盾向政治和社会矛盾转变的切入点和突破口，也是确保经济持续、健康发展的重大问题。因此必须结合实际，坚持把维护失地农民的根本利益放在突出位置，并通过完善法规等措施，“确保被征地农民生活水准不因征地而降低，长远生计有保障”，从根本上解除失地农民的近忧远虑，促进农村经济发展和社会稳定。
(一)建立健全农村土地征用机制，规范各级政府征地行为
工业化、城市化程度的提高是社会经济发展的一个趋势，但并不意味着只有占用大量耕地才能实现目标。通过盘活现有企业或已批准的用地，主动吸纳农民进城，使其获得稳定的收入，从而改变其农民身份，或在不改变土地用途的前提下，通过大办农业企业，吸纳农民务工，应该是可行的。
一是要完善与土地征用相关的法律。认真梳理涉及农村土地征用的各类法律，包括宪法、土地管理法、农业法、农村土地承包法等，确保各项法律概念清晰、内部条款及相关法律之间的一致性。二是要制定中长期土地利用总体规划和城市用地规划，切实保护耕地，减少失地农民的增加。各地应在国家总体用地规划的基础上，结合当地经济发展状况及土地利用情况，从上到下逐级制定出用地规划，克服用地短期行为，盘活已批准用地及闲散地，牢固控制土地一级市场，为坚守全国18亿亩耕地红线尽责，为子孙后代留下生存资源。三是要切实做好耕地占补平衡，尽量易地安置好失地农民。执行“占用耕地补偿制度”，严格按照“占多少，垦多少”的原则，督促占地单位负责开垦与被占耕地的数量和质量相当的耕地，让失地农民重新获得农业用地。对确实无法开垦耕地的，从高收取土地开垦费，走出只收开垦费而不开垦耕地的误区。
(二)建立健全征地补偿机制，切实保护农民利益
土地是农民赖以生存的重要物质基础，失去土地的农民，无论其种田技能多高，都将无用武之地。因此，在征地补偿方面，应做到：
1.规范土地补偿金补偿范围。根据完全补偿原则的要求，补偿范围除了补偿可以量化的损失外，还需补偿由于征地而带来的连带损失，做到补偿范围与农民土地被征用产生的损失相对应。为此，应从我国实际出发，结合国外经验，适当扩大征用土地的补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害、土地承包经营权以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征地农民的合法权益不受侵犯。
2.科学确定补偿标准。充分考虑当地社会经济发展的现实和未来，认真听取社会特别是被征地农村集体经济组织和农民的意见，调整原有的、与市场经济要求不相适应的国家土地征用补偿制度，改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低、违反市场经济和城镇化基本规律的现状，根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合被征地农民未来生存发展的实际需要，制定客观科学的评估办法，合理确定征地货币补偿标准。
3.合理分配补偿资金。对应当支付给失地农民个人的青苗补偿费、地上附着物补偿费等补偿费用，全部足额发放给失地农民，由其自主支配。对属村集体部分的土地补偿费、安置补助费等补偿费用，按失地农民参加养老保险15年内所需资金预留，专项用于失地农民养老保险支出，剩余部分由村集体充分运用市场机制，发展经济，造福失地农民。
4.积极探索经营土地补偿新方式。农民获得的失地货币补偿毕竟是有限的，而其失去的土地会不断增值。为让失地农民分享土地增值收益，应充分运用好土地使用权。具体按征地使用类别区别对待：对用地单位从事非生产经营的，由政府在失地农民对土地拥有的承包期限内(失地时已达国家退休年龄的可延至其生命终结)给失地农民发放粮油实物补贴，确保失地农民生活需要；对用地单位从事生产经营活动的，由村组以土地使用权入股。具体办法是由中介机构综合考虑经营期限、土地类别、地理环境等因素后进行评估，以土地评估价作为底价进行拍卖。村集体经济组织以土地评估价作为投资，换算成用地单位的优先股，以此延长土地承包经营权限，并通过获取稳定的红利收入，分配给农民或弥补村集体为失地农民支付养老保险等方面的资金不足，使失地农民分享工业化和城市化带来的土地增值收益。拍卖成交价超过评估价部分，由地方政府列作土地收入。同时，村组享有土地分红权益的时限以土地承包期为准。超过时限的，其收益权收归地方政府。
5.加强土地补偿金监督管理。为保证土地补偿金的科学合理使用，给村民一个明白，还干部一个清白，应当明确农业、民政、财政等部门的监管职责，不断强化区、乡、村三级的监督管理职能，确保土地补偿金用到明处、用到实处，并定期公开账目，努力做到公开、透明，让群众真正拥有知情权、监督权和管理权，同时也可以进一步缓和干群关系。
(三)建立健全社会养老保障机制，解除农民后顾之忧
尽快完善失地农民的养老保险制度。根据各地发展水平不同，大体分两步走：
第一步，是将失地农民视同城镇灵活就业人员建立养老保险制度，作为过渡政策。毕竟失地农民目前没有形成一定规模，单独建立养老保险制度，易使养老保险基金出现入不敷出的尴尬局面。与城镇灵活就业人员一并建立养老保险基金专户，符合保险大数法则。对因国家征地致使人均耕地不足0.3亩的农民，失地时，凡年满16周岁至法定退休年龄内的失地农民(不含在校学生、服兵役人员及劳教劳改人员)，从其失地之日起(以土管部门批地时间为准)纳入养老保险范围，按要求不间断地交纳保费，直至法定退休年龄；失地时已超过法定退休年龄的，直接享受养老保险待遇。缴费标准以当地上年城镇职工年人均工资的一定比例，分若干档次确定缴费基数，并合理确定缴费比例，由失地农民个人、县级政府、村集体经济组织共同承担。政府承担的比例统一按低档标准的30％左右确定，村级组织按选定档次标准的40％左右确定，剩余部分由失地农民个人承担。失地农民基本养老保险分个人账户和财政统筹基金账户两部分核算，失地农民个人、村集体经济组织缴纳的计入个人账户，政府承担的部分每年纳入县级财政预算，拨入财政统筹基金账户。对失地后再上岗的失地农民，原村集体经济组织承担的缴费责任由录用失地农民的单位承担。对财力有限的贫困县、贫困村、贫困户，可由中央、省级政府专项补贴。参保人员按规定办理退休手续后，每月应享受的基本生活保障待遇从政府统筹基金账户和个人账户中支付。其中政府统筹账户每月支付的养老金按当地上年度职工月均工资的20％计发，个人账户支付的养老金按其个人账户累计储存额(含利息)除以退休时全国平均寿命(年)与其退休年龄(年)之差(月)计发。个人账户无余额时，由政府统筹基金账户一并支付。当参保人员的退休金低于城市低保标准时，适当提高政府统筹账户支付标准。对早期失地而未解决养老保险问题的失地农民，视同近期失地对待。
第二步，是建立新型农村社会养老保险制度，将失地农民纳入保险范围。按社会统筹和个人账户相结合的原则，设立社会统筹基金账户和个人账户。社会统筹基金账户资金主要来源于地方财政补贴、上级财政转移支付、社会捐赠收入、其他收入和利息收入。个人账户资金主要来源于个人缴纳的保费、集体经济组织(企业)补助、政府对特殊对象的补贴及利息。其中个人每月缴纳的保费以当地上年农民月人均纯收入的100％、200％和300％三个档次为缴费基数，缴费率为10％，参保人可选择按月、季、半年、年或预缴方式缴纳；村集体、企业和其他经济组织对参保者进行的补助，补助比例不超过最低缴费标准的50％；政府对农村低保户、五保户、因公致残且完全丧失劳动能力的人员等特殊群体，按最低缴费标准补贴。凡农民进城务工的，由用工单位承担原村集体经济组织缴费部分，户籍迁移时，养老保险关系随之转移。当参保农民年满60周岁且实际缴费年限满15年及以上时(失地农民从实际失地时起，按规定连续缴费至退休，不受累计缴费年限的限制)，可享受新型农村社会养老保险待遇。每月享受的待遇由两部分组成：一是从社会统筹基金账户里支付的月基础养老金。将个人缴费标准和农民人均纯收入纳入核算基数，即月基础养老金=(全市上年度农民月人均纯收入＋本人月缴费基数的平均值)÷2×10％。另外，为鼓励农民尽早参保，根据地方财力，对参保人员缴费年限满15年以上的，每增加一年，月基础养老金提高若干元。二是从个人账户里支付的月养老金。以个人账户累计存储额除以计发月数计算，计发月数为其退休时全国平均寿命(年)与其退休年龄(年)之差(月)。
(四)建立健全土地收入分配机制，规范土地收入使用
土地收入的分配应按照“向新农村建设倾斜”的要求，取消城市建设、城镇廉租房保障、破产或改制国有企业职工安置费等方面的支出，重点向失地农民的社会保障倾斜。同时，鉴于用地单位从事生产经营活动依法纳税后，有些税种的税收要上缴省及中央，因此，为确保地方有充足的资金补偿失地农民，无论是经营用地还是非经营用地，上级不再要求地方上缴新增建设用地使用费、农业土地开发费等，同时大幅提高村级组织及失地农民的补偿标准，确保村级组织及农民失地不失利。
(五)建立健全培训就业机制，提高失地农民生存能力
1.加强失地农民培训工作。政府将失地农民培训工作纳入整个农村劳动力转移培训或城镇下岗职工再就业培训工作统筹考虑，以就业培训中心、职业教育中心、农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建好培训网络，根据市场需求，定期免费开展职业技能培训，提高失地农民就业竞争能力和创业能力。
2.加强劳动力市场管理。定期发布务工信息，举办专场劳务招聘会，积极向用人单位推荐安置失地农民，并可适当安排公益性就业岗位。
3.出台录用失地农民优惠政策。参照集体企业下岗失业人员再就业给予政策扶持，为其办理再就业优惠证，其经商办企业可享受小额贷款、财政贴息贷款、税收减免等待遇。对录用失地农民的用人单位予以认定证明，对录用失地农民达到一定比例的，给予税费减免，同时给予社会保险补贴。
4.引导和教育失地农民转变思想观念。要破除“等、靠、要”思想，提高失地农民自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。
(六)建立健全集体经济经营新机制，壮大集体经济实力
1.组建转型的社区合作经济组织。由社区合作经济组织接管原村集体资产，并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，并在税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。
2.配套发展集体经济。围绕用地单位生产特点，充分发挥村级组织的地缘优势、人缘优势和生产优势，配套发展集体经济，主动服务于用地企业，特别是在大力发展第三产业和都市农业方面做文章，千方百计壮大集体经济实力，为失地农民参保提供资金保证。
3.明确界定农村土地征用补偿的受益主体，合理分配征地补偿费用。既使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权，也应较好地保护农民的合法权益，有效地防止集体财产的流失。对在籍出嫁农村妇女、大中专在校生、新出生人口、义务兵、服刑人员等失地人员应该享有分配征地补偿费用的同等待遇。
(七)建立健全居住安置机制，提高失地农民生活质量
为改善失地农民的居住条件，切实提高其生活质量，对失地农民房屋拆迁后，一是统一拆迁补偿。对符合条件的村庄和住户，按照统一的拆迁标准给予补偿，最大限度地体现农民的根本利益，以确保农村的社会稳定。二是应统一规划设计。按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的思路，把失地农民住宅小区纳入城市建设总体规划，避免无序开发，以提高整个城市建设的科学性、合理性。三是统一建设住房。通过统一招标的方式承招建筑商开发建设，并统一设计，统一管理，确保工程质量，保障失地农民有一个舒心的家，以更好地参与到经济建设的大潮中去。
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