论公共参与中民主与效率的整合，本文主要内容关键词为：民主论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D631.43 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2010]05-0090-04
改革开放以来，我国公民的公共参与意识在逐步提高。我国的政治体制同时也在积极地为公共参与释放空间。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中强调“扩大公民有序的政治参与”是推进民主建设的重要方略。近10年来，公共参与的内涵较传统更为丰富，在政治选举的基础上，已拓展至公共政策制定、执行等领域[1]。在此背景下，如何实现公共参与民主与有效率地运转已成为一个值得认真探讨的问题。
本文试图通过公共参与的范式变迁为当代公共参与中民主与效率的整合提供历史的合理性论证，并试图在借鉴新公共服务有益成果和反思我国场域性与阶段性特征的基础上找到有效整合我国公共参与中民主与效率的路径。需要注意的是，本文的公共参与是指治理意义上公民对公共事务决策与执行的直接参与。公共参与价值结构，是指公共参与不同价值取向的有序排列，理想公共参与价值结构是民主与效率取向在目的—工具逻辑中的协调统一。民主与效率的整合即是指将二者整合于目的—工具的逻辑框架之下。
一、偏离与复归：历史趋势与转型之困
公共参与是一个历史范畴，它在历史上出现了三次范式变迁：第一次可以称为直接民主参与，第二次可以称为间接民主参与，第三次可以称为治理民主参与。前两者属于政治民主的范畴，后者属于行政民主的范畴。其中，政治民主向行政民主的拓展或称民主行政的转型是一个长期的历史过程，民主行政实践及理论探索仍在进行中。公共参与范式的变迁以其向理想公共参与价值结构的偏离与复归为内在逻辑：当某一公共参与范式偏离理想的公共参与价值结构之时(可以分为不能满足或不能趋向于满足两种情况)，它将被新的公共参与范式取代，以实现向理想公共参与价值结构的复归。
(一)直接民主参与范式：整合的条件与能力限度
直接民主参与范式最早出现于古希腊及罗马城邦中，它标志着民主作为人类政治活动的组织方式得以建立。直接民主是一种较为理想化的民主，在共和主义看来，只有它才是真正的民主，卢梭是近代此类观点最有力的推崇者。从理论上看，直接民主在城邦国家中能趋向于理想的公共参与价值结构。在小型的民主共同体中，成员参与的积极性、较小的区域、有限的成员数量、成员间的同质性、高度的利益相关性等效率的构成性条件较容易满足，从而赋予了直接民主较大的现实可行性。小型民主共同体较易形成积极参与的政治文化，汉娜·阿伦特认为，在古雅典，公民视参与城邦事务为“人”基本标志，而为生活劳作是不配用“人”这一字眼的；[2]它也较易满足效率的其他构成性条件，罗伯特·达尔指出，古希腊公民人数比较少，最多时也不过四、五万，他们之间的大体利益一致，同时还具有较大的同质性，在财产、种族等方面大体一致[3]。
直接民主参与范式对民主与效率整合能力的不足也较为明显。就民主而言，直接民主有可能导致“多数暴政”。苏格拉底之死应该是“多数暴政”的典型例证，“多数暴政”已经偏离了民主的本意。就效率而言，其局限性表现如下：(1)社会领域分化影响了公民的参与积极性。阿伦特曾指出，社会对公共领域的征服是现代最重要的事件之一，现代社会已经变成“以一种维持生计所需的活动为中心”的社会。[4](2)民族国家的出现销蚀了直接民主在国家层面上的效率可能性。正如上文所言，参与积极性与参与规模是影响直接参与效率的重要因素，由于社会分化与民族国家兴起都是现代社会变迁的基本趋势，直接民主已难以在国家层面上保持民主与效率在目的—工具逻辑中的协调统一。
(二)间接民主参与范式：整合层次与主要局限
间接民主也称代议民主，它是现代国家主流的公共参与范式。在自由主义看来，当公民按法律规定有权利参与投票以定期更换施政官员才是真正的民主，熊彼特和李普赛特等是这类观点的代表人物。就国家政治层面而言，间接民主能较好地整合民主与效率。从效率方面看，在大型民主共同体中间接民主显示出了较直接民主优秀得多的效率可得性。密尔认为，在面积和人口超过一个小市镇的社会里要所有的人亲自参加公共事务是不可能的，因此理想的类型只能是代议制政府[5]。达尔也认为，“一个民主的单位中，公民人数越多，公民对政府决策的直接参与就越少，他们就越有必要把权力委托给别人”。[6]从民主方面看，一方面，它在社会生活呈现出“去政治化”的背景下通过赋予公民选举权以实现对施政者的“控制”彰显了公共参与的民主性；另一方面，它又通过以多元代表格局以及权力制衡为内在逻辑的决策方式尽可能地限制专制独裁，从而捍卫了民主价值。
间接民主参与范式对民主与效率的整合亦存在较大局限。首先，间接民主潜存着民主与效率二律背反的问题。乔·萨托利认为，代议制的效率是通过限制参与人数来实现的，而这种限制的合理性难以从民主的词义中得来。[7]其次，公共参与范围的有限性难以保障民主。在间接民主下，通过“参与”以影响公共决策的方式往往只能是政治投票，文森特·奥斯特罗姆对此曾做出如下评论：“投票是一根十分纤细的线，几乎不能使我们相信通过选举代表实现人民统治。”[8]最后，间接民主难以有效地回应民主行政需求。传统公共行政依循官僚制“命令—服从”方式运行而排斥公共参与，古德诺认为，行政“应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来”。[9]
(三)治理民主参与范式：民主行政的发轫及其转型之困
治理民主是指从政治民主基础上拓展出来的治理意义上的民主，[10]它强调公民对公共事务决策与执行过程的直接参与。由于参与层级与规模相对较低、较小，故此治理民主参与范式存在较大趋向理想公共参与价值结构的可能。治理民主是民主行政的必然产物，它根源于间接参与范式不能有效回应民主行政的历史转型。二战后，“行政国家”导致了国家权力结构的变化，议会立法受行政的牵制，同时议会对行政的控制在弱化。这导致人民通过控制政治官员，进而间接控制公务员的“环式民主”[11]受到损害，这便是官僚行政模式的“合法性危机”。共和主义在这种背景下开始复兴，他们希望在代议制民主的框架下推动治理民主以解决这次危机，这股思潮基本属于行政民主的范畴。文森特·奥斯特罗姆认为，从官僚行政到民主行政是一个“哥白尼式的转折点”。[12]
这股民主行政思潮最终在实践上演化成一场席卷多数西方发达国家的“新公共管理运动”。新公共管理试图突破官僚行政模式，并为之注入分权、参与和合作等民主机制。张康之认为，“从现实表现上，它是走向政府公共政策化和公共管理社会化的运动；在哲学的意义上，则是一场中心边缘化和边缘中心化的运动”。[13]不过新公共管理并未能在治理转型的实践中真正地建立起民主行政的范式。虽然新公共管理有效地推动了基于市场或社区机制的公共参与，但这些参与更多地以效率为导向，其中未能有效地注入民主价值。新公共管理本质上属于管理主义，它未能超越传统的行政模式，它依然建立于“我”(政府)优先于“他者”(社会)的世界观之上，在延续以“我”为中心的现代主义叙事之时，实际也就否定了“他在性”，即否定了公民作为国家主人在公共事务中应有的实质意义的公共参与权利。[14]
二、扬弃与建构：新公共服务的整合之道
(一)新公共服务在治理民主上的理论突破
新公共服务理论在2000年由罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特(下文简称登哈特夫妇)提出，它试图超越新公共管理并建构一套较为彻底的民主行政理论。新公共服务的突破主要表现在治理民主的理论确认以及民主与效率关系的重构两个方面。(1)新公共服务建构了以公民为中心的治理体系。丁煌认为，新公共服务的“理论核心在于治理体系中公民地位的变化，公民不再是边缘化或者客体化，而应该居于中心地位”。[15]这意味着，与新公共管理相比，治理民主在行政理论中已得到确立。(2)在公共参与价值取向上，新公共服务表现出了对新公共管理的包容与扬弃。登哈特夫妇认为，“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被抛弃，但它们却应被置于民主、社区和公共利益构成的更大环境中”。[16]可见，新公共服务并不排斥效率，它只是认为民主更为重要，并且试图通过治理民主推动民主与效率向理想的公共参与价值结构复归。
(二)新公共服务对公共参与中民主与效率的系统整合
作为一套较为彻底的民主行政理论，新公共服务对公共参与中的民主与效率进行了较为系统的整合。该理论整合主要包括基础保障(公共参与的地位、公共参与的权力结构、政府与公民角色定位、公共参与的价值结构)和运行系统(决策中的公共参与机制、公共服务供给中的公共参与机制)两大部分(见表1)。
登哈特夫妇在新公共服务的定义中肯定了公共参与在治理系统中的中心地位，他们认为“新公共服务是关于公共行政在……公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”。[17]从权力结构来看，“政府应该像一个民主政体那样运作”。[18]为了确保公民参与在治理系统中的中心地位，政府的角色定位是明确的：政府“不是提供顾客服务，而是提供民主”(服务)。[19]在公共参与运行评估的权重方面，登哈特夫妇认为政府不能仅为效率负责，更要为民主负责，[20]这阐明了民主与效率的目的—工具关系。在决策的公共参与领域，政府的职能在于促进人民“无拘无束地对话”，并为对话提供合乎公共利益的保障机制，以确保公共决策的过程及成果“都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观”。[21]从执行层面看，公共服务供给完全可以采取新公共管理方式，但政府的思维必须改变：“像共同生产这样的机制不是源于市场的概念，而是源于社区的概念”。[22]就是说，在市场化方法可以为公共服务供给提供良好的技术与效率支持的情况下，应将这些手段转化为公民民主意识的培养工具。
(三)新公共服务的主要缺陷
新公共服务在理论上较好地整合了公共参与中的民主与效率，对公共参与机制亦有独到的见解，它在社区治理领域中有较强的现实意义。从行政思想的流变来看，新公共服务属于宪政主义，它也是共和主义在行政学领域中的余波，故此，它不免带有这些思想的规范性或理想主义色彩。总的来看，新公共服务对公共参与的评判有些过于乐观：(1)对利他主义的估计过于乐观。登哈特夫妇认为：“公民会关注广泛的公共利益，他们会积极地参与，并且会为别人而承担责任”。[23]柯武刚和史漫飞有过如下分析：利他主义在现代大众社会中不起作用，原则上只有三种途径能使人们为他人利益而努力：他们出于各种利他主义而努力有益于他人；他们受到暴力(命令)的威胁；他们按自由意志行动，但出于明智的自利动机，即期望获得充分的回报。[24]故此，利他主义在治理中的作用不宜夸大。(2)政府与公民之间的信任不易建立。登哈特夫妇认为，政府与社区间的公共生产依赖于相互信任、合作，“在新公共服务中，公民和行政官员共同承担责任并且一起为执行项目而工作”。[25]不过，实际上除了少数专家和组织能够“看懂”政府的所作所为外，普通公民难以理解政府的内部机制、功能或其全貌，这无法为信任奠定“可信”基础。
三、反思与借鉴：推动我国公共参与民主与效率的整合
在政治民主向行政民主拓展和发展治理民主的大趋势下，推动我国公共参与民主与效率的现实整合，既需要借鉴新公共服务的有益成果，亦需要反思该理论的适用性以及我国的场域性与阶段性特征，并在此基础上探讨适合我国国情的目标体系建构，从而找到整合的路径。
(一)整合的基础：我国的场域性与阶段性特征
我国公共参与民主与效率的整合既要考虑到治理民主发展的普遍规律，也要考虑我国的场域性与阶段性特征，因为“治理民主是普遍性与特殊性的统一”[26]。应当注意到，当代中国政府相对突出的问题并不是管理和效率的问题，而是民主行政、服务行政缺乏的问题。张成福曾指出，我国政府改革难以走出忽视公共参与、民主、公平和责任的效率主义范式[27]。不过，也应该看到民主与效率整合也具备着一定基础。第一，民主与效率整合具有良好的政治保障。发展政治民主是党治国的基本方略，胡锦涛总书记在党的十七大报告上指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。此外，我国已有选举投票、人大、政协参政议政、行政听证、公共服务市场化等制度化参与网络。第二，当前的经济发展水平有利于政府将重心转向民主。胡锦涛总书记在十七大报告上指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。由“经济增长型政府”向“公共服务型政府”的转型正在启动。第三，公民社会的发展为公共参与提供了良好的社会基础。改革开放后，我国社会结构开始了多元化的趋势，推动了公民自主表达利益诉求。此外，从1999年开始，我国新增民间组织以每年约30％的增长率在递增，2007年在各级管理部门登记注册的民间组织年末累计总数为38.69万家，比1999年增长171％，目前，全国各类民间组织的总数大约为300万家[28]，这有利于公共参与的组织化与有序化。
(二)我国公共参与民主与效率整合的目标体系建构
我国公共参与民主与效率整合的目标体系建构(见表2)，既借鉴了新公共服务理论整合的基本框架，又注入了我国的场域性与阶段性特征。结合我国的场域性与阶段性特征，公共参与价值结构中民主与效率整合的现实总体目标应是效率的民主嵌入(注：根据公共价值管理理论的观点，民主可以与效率达成事实上的伙伴关系，民主嵌入在治理的整个过程中，笔者将二者的关系概括为“效率的民主嵌入”结构。相关论述参见何艳玲：《“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式》，《政治学研究》，2009年第6期。)，即通过民主向传统效率取向的嵌入推动公共参与既民主又有效率地运转。它是由前期效率优先向未来高度治理民主转变中的一种过渡形态，与公共服务型政府建设相适应。它以理想的治理民主为长远目标，以“有序”参与为基本方略。这一目标体系的显著之处在于，它将民主与效率目的—工具静态的理想结构转化成了“效率的民主嵌入”动态结构，该结构在坚持民主与效率最终导向上的理想性与规范化之时也赋予了二者关系在现实场景中的相对灵活性。实际上，效率与民主取向的增强，都会导致公共参与程度的提高[29]，二者可以成为“事实上的伙伴关系”[30]。
现实总体目标，主要包括公共参与的基础与运行两个层面，并由公共参与的地位、治理系统的权力结构、政府与公民角色定位、公共决策参与机制、决策执行参与机制、权力监督参与机制等六个方面的具体目标构成。在基础层上，应建立以公共参与为核心机制之一的治理系统，应明确政府和公民的“执政为民”与“人民当家作主”的角色定位，并在权力结构上推动各公共参与主体分享权力。在运行层上，应通过民主协商程序来进行公共决策，应推动公共项目执行的社会化与市场化并推动信息公开与多元主体监督。
(三)推动我国公共参与民主与效率整合的路径选择
我国公共参与民主与效率的整合需要以上述目标体系为基本关怀，并在此基础上确定整合路径。从现实来看，公共参与中民主与效率的整合内嵌于一定的治理结构之中；从理论上看，它发生于治理民主发展的语境之中：从微观主体来看，这种整合由人完成并体现于人的治理实践中。故此，推动我国公共参与民主与效率整合需要将重点放在治理结构、参与体系以及治理主体三个方面。
1.发展民主行政，建立与完善民主治理结构
民主行政为公共参与中民主与效率的整合提供了外围的制度与结构条件。为了保障公共参与的民主与高效，需要考虑以下措施。(1)实现人大和党对行政有效的政治领导。民主是人民代表大会制度的核心诉求，也是党领导社会主义建设的重要目标，故此，可以通过人大和党对行政的政治控制向其输送民主价值。政治对行政的领导不仅符合通行惯例，也有利于民主与效率目的—工具关系的保障。(2)提高行政机构的合理化、法制化程度。推动行政机构权责的合理配置是提高行政效率的有效方式，当前的大部制改革就是一项有益的探索；提高行政行为的法制化程度才能有效地规范公权力的行使，防止权力的滥用。(3)探索开放型组织结构的建构。在发展民主行政的历史趋势下，需要探索开放型组织结构的建构。一方面可以考虑建立多元的、独立的，甚至是志愿性质的公共决策参与机构，它们仅在形式上从属于行政体系：另一方面可以考虑考虑压缩地方政府层级。政府层级压缩有利于提高行政效率，也能拉近政府与民众的距离，从而有利于公众参与公共事务。
2.推动治理民主，建立与完善公共参与体系
治理民主是推动公共参与中民主与效率整合的核心部分，它应包括制度、过程和载体三个方面。(1)建立和完善公共参与的法律、制度保障。广州市政府制定了《广州市规章制定公众参与办法》，它作为全国首部规范公众参与行政立法的行政规章于2007年1月1日实施。目前，此类立法工作还远未普遍化，公共参与的制度保障依旧不足。(2)建立贯穿决策、执行与监督过程的公共参与体系，使公共参与成为治理的核心机制之一。一是要建立参与型的公共决策体制。需建立和完善公众意愿的正式表达渠道，以便公众意见能顺利进入决策议程：需建立民主协商决策程序，让官员、公民等就决策议题展开讨论，使公民得以参与决策拍板，温岭的“民主恳谈会”就是良好的尝试。二是在执行层面推动政府职能社会化。政府职能社会化是指通过市场或社区的机制将部分政府职能移交给社会。它具有管理与政治双重意义，在管理上它能够提高公共服务的供给效率，在政治上它能够提高公民的民主意识。三是要建立多元监督的参与体系。因为是参与监督，所以监督的前提在于政务公开的落实；同时应充分发挥媒体监督、信访工作的作用，使这些监督落到实处。(3)发展新型公共参与载体。应在村民自治、社区自治的基础上推动民间组织成长，以提高公共参与的有序性；应利用网络信息传播快速、处理方便的特点，充分发挥网络在公共意见表达、权力监督等方面的积极作用。
3.建设公共伦理，提高治理主体的政治素质
公共伦理指的是公共生活中的道德与行为准则，它们都是被动的存在物，只有当公务员、公民遵循公共伦理的要求，积极地献身于治理民主之时，才能有效地提高公共参与的民主与效率。故此，需要加强公共伦理建设，提高治理主体的政治素质。(1)加强公务员职业道德建设。“为人民服务”是我国公共权力部门对人民的承诺，应该加强公务员的职业道德建设，使公务员能自觉肩负起“为人民服务”的神圣使命。(2)加强公民精神的培育。良好的治理不仅需要合格的公务员，也需要高素质的公民。公民精神要求公民积极履行政治共同体成员应尽的义务，积极地参与公共事务并为之奉献，“人民当家作主”的实现需要公民积极地推动。
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