成人高等教育评估组织的独立性与公正性，本文主要内容关键词为：公正性论文,独立性论文,高等教育论文,成人论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G720;G722.0 文献标识码：A 文章编号：1008-3219(2003)10-0048-04
评估是政府管理成人高等教育的一种手段，是政府与成人高校、社会相联系的纽带和桥梁，其运行过程和结果集中体现三者之间的权利、责任和义务。高等教育基本问题是在成本和质量之间建立联系。首先，高等教育具有创新和教学双重目的；其次，任何责任程序都应把标准设置的监督、评估和根据评估的结果进行干涉三个功能合为一体。（注：Salter Brian,Tapper Ted.The Politics of Governance in Higher Education:the Case of Quality Assurance.Political Studies.2000,48(1):66-87.）政府作为举办者（委托人）对成人高校的工作实施有效监督和准确评价，是对成人高校办学者（代理人）实施奖惩的依据，是构成对成人高校办学者有效激励和约束的重要环节。只有实施有效监督，才能防止代理人的欺诈或偷懒；只有准确评价，才能赏当其功，罚当其过，使奖惩真正起到激励和约束的作用。
1996年在全国范围内开展的成人高等教育评估，端正了成人高校举办成人高等教育的思想，规范了成人高校的制度，改善了成人高校的办学条件，提高了教学质量和办学效益，为成人高等教育的进一步发展打下了基础。然而，这次评估是政府主导的官方评估。从评估的指标体系到评估过程，难免有政府操纵、政府独言、偏向为政府服务之嫌。在评估过程中也难免有学校贿赂评估专家或通过权势游说评估专家的现象存在。这就使得评估的公正性受到损害，仍有一些不合格的学校蒙混过关。成人高等教育比普通高等教育具有更突出的市场性和多样性，在评估过程中所遇到的问题必然更为复杂，对成人高等教育评估组织具有更高的要求。成人高等教育评估在具有一定的变通性的同时，更重要的是要具有严格的公正性。
一、对成人高校进行外部监督的必要性
政府与成人高校委托代理的双方在产权关系上具有不对等性，在利益上也具有不一致性。政府作为成人高校的举办者，希望成人高校办学者能努力合作，并通过法律约束和行政激励手段，使成人高校办学者的目标与政府的目标相一致，实现社会效益最大化。然而，一些成人高校办学者为了自己的利益可能有违政府目标或隐瞒自己的实际办学情况，或向政府部门发出“经过伪装”的信息（如虚报数据），使政府的政策向有利于自己的方向倾斜。研究证明，在存在多种可供选择的信息处理和报告方式的情况下，代理人往往倾向于选择能够高估经营成果并且提供信息量较少的报告方式，而委托人则希望代理人提供的信息是客观的、准确的。（注：盛敏，刘磊.委托代理理论与注册会计师审计相关问题研究[J].重庆财会，2000,(9):38-39.）我们在实际工作中也可以看到，同一统计指标在不同业务部门得到不同结果。在委托人不能有效地约束和监督代理人行为的情况下，成人高校办学者偏离举办者利益的行为就不可避免，办学效率必然降低。为了控制代理人的道德风险，政府必须对成人高校进行监督或对其业绩进行鉴定。
西方经济学家对委托人目标和代理人效用函数的不一致性进行了研究，提出了委托——代理理论，并指出：委托——代理关系“存在于一切组织，一切合作性活动中”。（注：M.C.Jensen,W.H.Meckling.Theory of Finn;Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Sturcture Journal of Financial Economics.1976,3(4):308-309.）根据代理理论，初始委托人的监督积极性和最终代理人在受监督下的工作努力随委托代理链规模的扩大而递减。（注：张维迎.公有制经济中的委托—代理关系：理论分析与政策含义[J].经济研究，1995,(4):10-20.）从初始委托人（全体公民）委托中央政府，中央政府委托地方政府，地方政府委托地方教育主管部门，地方教育主管部门委托地方成人高等教育管理部门，直到成人高校办学者，经过层层委托、层层代理的过程，其间存在着一条极长的委托代理链。对成人高校的监督权，同时随委托代理过程最后落实到直接主管成人高校的政府官员，其努力程度随委托代理链规模扩大而递减。通过对成人高校的外部监督，可以使政府监督权的委托代理链缩短，极大地提高代理效率，弥补成人高校的上级政府官员监督动力的不足。困难在于政府无法始终监督成人高校的工作，即使能够整天监督，其代价也很大，因此政府产生了对中介评估组织的需要。事实上，各国政府都非常重视对高校的外部监督。另外，成人高校办学者也必须向政府部门证明自己付出的努力是有效的。一个诚实的成人高校办学者为了证明自己的业绩可信，也有通过专业人员对自己所取得的成就进行鉴定的需要。基于政府和成人高校双方的需要，外部评估鉴定组织应运而生。
二、成人高等教育评估组织的独立性和公正性
通过对高等教育中介性评估机构的界定，可以总结出这一机构具有三种属性，即专业性、相对独立性和客观公正性。（注：季靖.高等教育评估中介性机构问题探讨[J].辽宁教育研究，2000,(2):39-44.）在成人高等教育评估中也是如此。成人高等教育中介评估组织必须严格地恪守中间人的立场，不偏袒任何一方的利益。为了保证中间立场，成人高等教育中介评估组织必须不受其他任何机构和个人的左右。这种独立性是中介评估组织能够公正、客观地进行评估行为的基础，使它的评估结果能够得到最大限度的社会认可和信任。独立性分为实质上的独立和形式上的独立两个方面。形式上的独立主要是指成人高等教育中介评估组织在组织形式和经济关系上既不依附于政府部门，也不依附于成人高校，这是一种外在的地位、经济和操作上的独立。如美国民间社团和中介组织已成为联邦和州政府对高等学校进行监督的重要依靠力量，这些机构由本地区被认可的学校组成。（注：李延成.美国高等教育认证制度：一种高等教育管理与质量保障模式[J].高等教育研究，1998,(6):94-98.）美国的高校即使得到州政府的设置许可，但如果不参加质量评估或评估不合格，那么，它作为大学是不能被承认的。（注：陈学飞.美国高等教育管理思想（下）[J].高等教育研究，1999,(1):94-100.）实质上的独立是指中介评估组织的专业判断不受他人和个人偏见的影响，这是一种内在的精神和意识上的独立，也就是公正性。
（一）成人高等教育评估组织形式上的独立性
从理论上分析，成人高等教育评估组织是政府派出的监事会。其独立于成人高校之外，接受政府领导，向成人高校的财产所有者（政府部门）负责，因而带有官方性质。然而，评估机构作为公共组织监事会的性质已发生严重退化，取而代之的是其独立性。事实上，中介评估组织如果不能保持其形式上的独立性，会受到有关方面的强烈反对。1989年，英国"Universities Grants Committee"被"Universities Funding Council"取代，此后，英国高等教育基金委员会越来越成为政府合法干预高校的工具。1997年3月，在各界的压力下，高等教育基金委员会下设的质量评估委员会与大学校长委员会下属的高等教育质量委员会，合并为英国新的高等教育质量保证机构，直接接受大学校长委员会的指导，作为基金会的代理人具体实施高等教育质量评估工作。（注：董秀华.政府在高等教育评估中的职能与作用[J].比较教育研究，1999,(1):10-14.）
对成人高等教育评估组织形式上独立性的需要，至少可以找出以下几条原因：
1.高校是一个学术组织，学术组织专业人员的价值观与官方的期望存在着尖锐的矛盾，他们要求同行评价其工作，认为只有同行能够判断其表现优劣。他们抵制非同行的管理者的评价，即使这些管理者是来自上级部门的技术“监督”。
2.评估机构所进行的评估是业务评估，不包含政治评估。如果对高校有进行政治评估的必要，完全可以通过法律的手段来进行。
3.如果成人高等教育评估组织成为政府的机构，会促使政府加强对成人高校的干预，减小成人高校的自主权，降低成人高校的运行效率。
4.成人高等教育评估组织作为成人高校举办者的代表，对成人高校的监督不可能非常有效。因为政府与成人高等教育评估组织双方在产权关系上具有不对等性和利益上的不一致性，政府与成人高等教育评估组织之间也是一种委托代理关系。中介评估组织为了自己的利益也可能违背政府的目标，或隐瞒自己的实际情况。它的成员与政府官员一样，并不真正拥有评估组织的财产，得不到评估效率提高的好处，努力工作的动力不足。
5.政府监督尺度的多元化使对成人高校办学者的评估不以经营业绩为惟一标准，安置就业、维护稳定甚至计划生育，都会成为考核的标准。
6.如果成人高等教育评估组织成为政府的附属机构，可能导致评估结论不公正。作为评估组织的成员，虽然他工作平庸，但可以通过提供虚假信息或通过政治寻租讨好政府官员，取得上级信任而继续留任；如果他被上级看不顺眼，即使努力工作也会被撤职。作为评估组织整体，如果不领会政府意图，将受到政府的惩罚，导致一个评估组织被另一个评估组织所替换。这样，政府的一些目标甚至政府官员的一些目标都将成为成人高等教育评估组织的目标。在政府为了减少对成人高校办学者的资金支付的情况下，评估组织与政府共谋，出具有损于成人高校利益的报告，从而挫伤办学者的工作积极性。而在政府官员接受被评估的成人高校贿赂的情况下，政府、评估组织与成人高校三者还可能会串通合谋。
7.中介评估组织不能依附于成人高校，否则成人高校的目标和成人高校成员的个人目标将成为中介评估组织的目标，评估结果也会缺乏公正性，为成人高校实现成本最大化提供更多的机会。
（二）成人高等教育评估组织的有效性和公正性
具有形式上的独立性的成人高等教育中介评估组织（如民间评估机构），在涉及社会公益的重大事务上也不一定具有足够的信用做到公正和有效。监督的有效性取决于两个因素：信息问题和积极性问题。信息问题往往又依赖于积极性问题，对信息的掌握在很大程度上取决于有多大的积极性去获取信息。如果成人高等教育中介评估机构所拥有的权利与风险不对应，将出现“廉价投票权”的问题，即成人高等教育中介评估组织在得到投票权的同时却不必承担投票失误所带来的损失。政府和成人高校无法直接观察中介评估组织的监督活动，成人高等教育中介评估组织的成员本身也具有经济人的特征，存在利己的动机。他可能会利用信息不对称谋取私利，没有努力获得高校信息的积极性，而以“偷懒”或寻租的形式获得个人好处，实现个人目标的最大化。他没有保持职业谨慎的必要，可能会出具误导性甚至虚假的评估报告，从而损害评估的公正性。这就形成了成人高等教育中介评估组织成员的道德风险。
在评估结果影响到高校的生源、经费的情况下，成人高校办学者有夸大自身业绩的倾向，可能会对中介评估组织的成员进行贿赂，与评估组织成员合谋，直接或间接地参与评估活动，从而使评估的结果有利于自己。当评估指标体系具有较严重的缺陷，并被不适当地扩大时，评估的不公正性就会凸现。（注：陈幽泓，毛寿龙大学排名制度分析[J/OL].www.pku.edu.cn.）对一个成人高等教育中介评估组织成员而言，他要在评估的报酬、可能接受的贿赂金额以及接受贿赂或偷懒所带来的名誉价值损失三者之间进行权衡，当他认为获得的贿赂或偷懒值得牺牲评估报酬及其声誉时，评估合谋就有可能产生；对成人高校办学者而言，当他认为为逃避政府的惩罚而支付给评估人员的贿赂小于因评估人员提供不利于自己的报告而导致政府对他的惩罚金额增大时，合谋便可能产生；对成人高等教育评估组织而言，当评估组织为政府提供了充分的信息证实成人高校办学者偷懒，而政府从对成人高校的惩罚金额中支付给评估组织的数值小于评估组织自认为应得到的报酬时，评估组织与成人高校之间的合谋也可能产生。在这种情况下，政府就无法甄别和选择努力程度高的成人高校办学者，从而使那些不合格的、能力差的劣质高校办学者通过隐瞒自己私人信息的方式取得代理资格，加重了逆向选择问题。
从奈特(Knight 1921)开始，经济学家就认识到，效率最大化要求企业剩余索取权的安排与控制权的安排应该对应。这种对应是理解企业制度（包括治理结构）的一把钥匙。因为如果拥有控制权的人没有剩余索取权，或无法真正承担风险，他就不可能有积极性作出好的决策。（注：张维迎.所有制、治理结构、委托—代理关系及其他[J].经济研究，1996,(9):3-15.）中介评估组织所承担的风险必须与其拥有的控制权对应，因为中介评估组织的风险收益是不确定的、没有保证的，在固定合同索取（如固定的工资）被支付之前，评估组织的成员是什么也得不到的。为了加强中介评估组织的风险与责任，一是让成人高等教育评估组织的业绩与其收入挂钩。它的收入分为合同收入和奖励两部分，合同收入可让成人高校按学生人数以会费的形式交给评估组织，奖励部分则由政府根据评估组织的业绩拨给。二是建立退出机制。对成人高等教育评估组织进行元评估，对不负责任的、努力程度不够的和弄虚作假的中介评估组织进行处罚。对评估组织的名誉激励也相当重要，美国大学的校长和副校长都非常乐于成为评估组织成员，并不计报酬，他们认为能够成为评估组织的成员是对自己工作成绩的肯定。
三、对成人高等教育中介评估组织的外部治理
在现实中，评估机构的作用有两种。一种是组织协调高等学校评估，大多数评估机构属于这一种，如荷兰的荷兰大学协会、荷兰高职学院协会，英国大学拨款委员会(UGC)和美国六大地区的高校质量评估机构；另一种是对评估结论进行评估，即元评估，（注：张志远.欧洲高教评价的若干特点[J].）如英国大学副校长和校长委员会的学术审议会(AAU)、荷兰高等教育视导团、美国的专业鉴定委员会(Association and Professional Accreditation)和高等教育鉴定委员会(TheCouncil for Higher education Accreditation)。对元评估的需要至少有两条理由：控制中介评估组织的道德风险，防止监督人与被监督人的“合谋愉懒”；维持中介评估组织的独立性。从信息经济学的角度来说，这种元评估组织的存在实际上是对高等教育中介评估组织道德风险的一种控制措施。
如图1所示，为保证成人高等教育中介组织的独立性、公正性和有效性，必须对中介评估组织采取权力制衡措施。元评估组织具有官方性质，经费由政府提供，它接受政府的委托，向政府负责，对成人高等教育评估组织进行元评估和资格审查，对其所作出的评估结论进行复查和抽查，控制评估组织的道德风险。政府根据元评估组织的结论对成人高等教育评估组织进行认证和激励。元评估组织、成人高等教育评估组织、政府和成人高校同时接受法律的监督。成人高校不直接对民间评估组织进行监督，以保证成人高等教育中介评估组织的权威性。此外，多个评估组织之间的竞争和评估的公开化也有利于消除中介组织的道德风险，使成人高等教育中介评估组织退出机制的建立成为可能。
图1 成人高等教育中介评估组织的外部治理结构
为了控制成人高等教育评估组织的道德风险，政府不得不设立对评估组织进行评估的评估组织，为了控制这一组织的道德风险，政府又不得不再设立对评估组织的评估组织进行评估的评估组织，这样就进入了无限循环，显然这是不符合逻辑的。因此，我们在对成人高等教育评估组织的外部治理进行控制的过程中，让元评估组织接受成人高校的监督，政府对元评估组织成员的任命必须得到大多数高校的拥护才能进行。元评估组织对评估组织进行监督，评估组织对成人高校进行监督，高校又对元评估组织进行监督，这样就构成了一条闭合回路。根据无名氏(Folk theorem)定理，具有相同结构的对策足够进行多次，一次性对策中不可置信的威胁就会变成可置信的。在成人高校、成人高等教育中介评估组织和元评估组织的无数次博弈中，每个代理人必然选择有利于各个局中人的决策。在这种闭合回路中，他们互为监督关系，能使激励力在回路中产生多次循环，使代理效率大大提高。（注：王国成.公有制企业内部治理结构与双向委托代理关系[J].）在单向关系中，下级可能会担心受到上级的报复而给自己带来更大的损失，此时的民主政策只是一句空话或是不可行策略。而在双向关系中，他们互为上下级，不必担心遭到报复，这样就能够保证成人高校评估组织的公正性。