北冰洋主权之争的趋势，本文主要内容关键词为：北冰洋论文,之争论文,主权论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年8月2日，俄罗斯北极科考队在进行代号为“北极—2007”北极深海考察期间，由俄国家杜马副主席、极地探险家奇林加罗夫将一面1米高的钛合金国旗插入北极点附近4260米的北冰洋底。俄方此举表面看是科考活动，实际隐含着宣示主权等多重意义，因而引起美国、加拿大等北极周边国家的不满并采取紧急跟进措施，往日还算平静的北冰洋正在成为相关国家利益争夺的焦点和国际社会高度关注的“热点”。
一、北冰洋和北极的法律真空
北极与南极在地理环境上的最大不同在于极点所在地不是一块陆地，而是为亚洲、欧洲和北美洲所环抱的北冰洋，北极点设在终年不化的冰层上。北极地区陆地面积约800万平方千米，分属北冰洋周围的俄罗斯、芬兰、瑞典、挪威、冰岛、丹麦（格陵兰）、加拿大和美国所有，甚至连作为北冰洋边缘的约10个海实际上也被它们纳入领海或管辖范围，只有靠近北极点的北冰洋中心区域被国际上公认是不归任何国家所有的公共海域，可供世界各国自由开展科学考察。原苏联地图曾将由其领土北部最西端和最东端到北极点的延长线划为国界，将该延长线范围内约120万平方千米的北冰洋水域纳入其主权管辖范围。俄独立后继承该划法，但该划法未被1982年生效的《联合国海洋法公约》所承认。
北冰洋中心水域被冰层覆盖，地下资源开采利用条件尚不成熟，过去有关国家虽对北冰洋水域的科考活动频繁，但试图“占有”的争斗不如20世纪上半叶一些国家对南极宣示主权那样激烈。北冰洋在过去几百年中更多是作为国际探险和科学考察的重要对象，国际社会对其尚未形成像《南极条约》那样的专门法律条约，也无类似“南极条约协商会议”这样的政府性管理机构。现行有关北极地区的国际法规只局限于解决某一具体问题，尚无将北极地区或北冰洋作为一个整体加以管理的法律。例如1920年2月9日英国、美国、丹麦、挪威、瑞典、法国、意大利、荷兰及日本等18个国家在巴黎签订的斯匹次卑尔根群岛行政状态条约——《斯瓦尔巴条约》是迄今为止唯一具有足够国际色彩的有关北极事务的政府间条约，它使斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个也是唯一一个非军事区。条约承认挪威“具有充分和完全的主权”，但各缔约国的公民在遵守挪威法律的前提下，可以自由进入，从事正当的生产和商业活动。条约规定该地区“永远不得为战争的目的所利用”，但这仅是针对北极一个岛屿所形成的法律文件，而对自然人和法人在该岛以外的北极广大地区活动不具约束力。20世纪80年代后期，随着人类科学活动进入大科学时代，以及国际政治格局的巨大变化，北极的科学研究活动出现了真正国际化的趋势。1990年8月28日，经过4年多的艰苦谈判，在北极圈内有领土和领海的加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和苏联等8个国家的代表，在加拿大的雷孛柳特湾市签署了《国际北极科学委员会章程条款》，也就是所谓的“八国条约”，并成立了第一个统一的非政府国际科学组织——国际北极科学委员会。该条约主要就各国如何在北极科学考察中开展合作作出了若干规定，如各国考察成果供各国专家交流研究，共享野外作业实验条件和观测数据资料等，同时强调注意避免科学活动对环境的破坏，但它不涉及任何有关领土或领海主权等问题。国际北极科学委员会只吸收主权国家为成员，其职能仅限于协调国际间的北极科学考察工作。1996年4月23日，国际北极科学委员会通过决议，接受已在北极地区开展过实质性科学考察的中国为其第16个成员国。
其他涉及北极的条约和协定大多是规范某一领域内的两国或多国行为，如1911年美、俄、日、英共同签署的一项保护毛皮海豹的条约；1913年美、英两国签署的《保护北极和亚北极候鸟的协议》；1973年加、丹、挪、苏、美共同签订的北极熊保护协议以及1976年苏联和美国签订的保护北极候鸟及其生存环境的协议等等。1989年9月20—26日，根据芬兰政府的提议，北极圈8国的代表召开了一次咨询性会议，共同探讨通过国际合作保护北极环境的可能性。1991年8国代表正式签署“北极环境保护战略”共同文件，为有关北极环境保护的实施和控制提供了新的依据。
进入21世纪后，世界经济快速发展，对资源的需求迅速上升，资源产品价格大幅上涨，而随着国际资源争夺日益激烈，以及全球气候变暖使得北冰洋冰层融化加快、开采大陆架资源成为可能和无需破冰船也能通航①，一些国家开始把注意力更多投向北极地区的资源开发上，致使北极资源和北冰洋洋底主权划分争议加剧。由于目前还没有一部总体解决北极问题的法律，所以在涉及北冰洋洋底划分和资源利用问题时只能主要依据《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤的原则宣言》和《联合国海洋法公约》来解决。
1970年12月17日联合国大会第二十五届会议通过的《关于各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤的原则宣言》郑重宣告：“各国管辖范围以外海洋底床与下层土壤，以及该地域之资源为全人类共同财产”，任何“国家或个人，不论是自然人或法人均不得以任何方式将其据为己有，任何国家不得对该地域之任何部分主张或行使主权或主权权利”，“不得对该地域或其资源主张、行使或取得与行将建立之国际制度及本宣言各项原则抵触之权利”。② 宣言要求该地域应当开放给各国专为和平用途而使用，其资源探测和开发应以全人类之福利为前提，不论国家之地理位置为陆锁国或沿海国都有权参与开发和利用，宣言还强调应“特别顾及发展中国家之利益和需要”③。显然，北冰洋洋底属于该宣言所指的地区范围，但现在有关国家对北冰洋洋底划分提出主权要求时，似乎都忘记了这一宣言的存在，而是更倾向于依据《联合国海洋法公约》解决问题，该法能否有效阻止有关国家对北冰洋洋底主权划分的要求，还有待未来的实践作出回答。
二、俄插旗活动引发争议持续升级
俄罗斯是离北极最近的国家之一，对北冰洋的科学考察活动无论在苏联时期还是在俄独立后都进行了大量投入，并取得了丰硕成果。俄继1997年正式签署《联合国海洋法公约》后，又于2001年12月向联合国大陆架界限委员会提交申请，要求对北冰洋200海里以外的大陆架，包括1948年由苏联科考队发现并命名的“罗蒙诺索夫海岭”和“门捷列夫海岭”俄方一侧的大陆架行使主权管辖。前者从俄西伯利亚群岛向北延伸，并纵跨北极点与加拿大北极群岛中的埃尔斯米尔岛大陆架相连接，绵延1800千米，宽60—200千米不等，距离洋底高3300—3700米；后者从东西伯利亚海向北延伸，但主体部分也与加拿大北极群岛中的埃尔斯米尔岛大陆架相连接。如果俄方的这一要求得到满足，就意味着正式从法律上取得了俄对前苏联在北冰洋所划边界的继承权。2002年联合国大陆架委员会以俄方提供调查资料和数据不足为由拒绝批准其申请，并要求俄继续补交相关资料。
从目前情况看，俄此举有其战略意图。第一，通过插旗行动为未来在北极地区正式宣示主权埋下伏笔。俄此次高调在北极点洋底考察和插旗，实际就是一次试探性的主权宣示行动，表明俄对北极点以南广阔海域和陆架具有“拥有权”或至少已表明其“拥有诉求”，试探其他国家的反应。正如俄总统普京在会见“北极—2007”科考队时所说，考察结果“将为部分北冰洋大陆架归属俄提供证据，虽然最终归属问题还有待于与其他国家同行商讨并经国际有关机构做出决定”④。2006年，俄科学家还曾在门捷列夫海岭区域进行考察，以证明那里的海底地表与俄属东西伯利亚海海底大陆架相连接。据俄有关部门透露，俄正积极准备在圣彼得堡出版有关北极地区的最详实地图和地质资料集，以作为申请和拥有对该地区主权管辖的证据。而在此之前，2004年俄已出版世界上第一部有关北冰洋海底的详细图集。俄很可能在未来两年连续举行多期科考活动，努力搜集能证明“罗蒙诺索夫海岭”和“门捷列夫海岭”分别为其西伯利亚群岛和东西伯利亚海大陆架自然延伸部分的证据，为其未来通过合法途径获得两个海岭及其附近海域的主权提供依据。据悉，2009年俄可能再次向联合国相关机构提出对上述区域拥有主权的申请。⑤
第二，为开发利用北极资源提供科考依据。北极地区海域拥有丰富的渔业和动植物资源，蕴藏着数量巨大的石油、天然气资源和多种金属矿产资源。据俄有关部门评估，这里已探明的石油储量约125亿吨，天然气62.5万亿立方米，相当于全球碳氢资源储量的25％。⑥ 北冰洋还是从欧洲到北美和东亚最短的海上和空中航线。譬如，从荷兰鹿特丹港经苏伊士运河到日本全程约11250海里，经北冰洋海路仅为7350海里，航程缩短约1／3。这些资源的长远利用将具有重大战略意义。俄试图以大量科考证明自己对该海域的主权管辖，以争取对这些资源的拥有权和开发权，为未来国际竞争占取先机和优势。
第三，为构筑北部安全屏障创造条件。过去北冰洋因寒冷和冰层覆盖而成为俄北部天然安全屏障，但随着气候转暖和冰层融化、人类活动增加及科学技术的发展，这一地区的不安全因素在上升，特别是美在阿拉斯加和东欧建立导弹防御体系、潜艇在北冰洋活动频繁等直接威胁俄北部安全，引起俄不安。加强北冰洋水下和空中防御体系建设已被纳入俄军事防御日程，借助北极地区导弹飞行距离短的优势，对美形成战略反制和威慑正被列入俄新军事构想。2007年8月和9月，俄在北极地区举行两场由数十架战略轰炸机参加的实兵军事演习，其意图除表明俄有能力抵御美可能发起的战略进攻外，显然也在宣示俄保卫北极利益的决心。
俄积极准备将北冰洋约120万平方千米海域据为己有的意图和行动在国际上引起很大震动，激起了人们对北冰洋未来是否仍能保持公海地位的担忧。特别是美、加等临近北冰洋的国家对俄此举提出强烈批评，并相继采取针锋相对的行动。美国务院副发言人凯西称俄以插旗宣示主权的做法“没有任何法律效力”⑦。美《时代》周刊指责此举“企图吞并整个北极”，美联社认为这意味着“一场争夺北极的‘寒冷外交战’已开始”。美国务卿的法律顾问别林基指出：“到目前为止，我们在密切关注其他国家如何拓展自己的国家利益，现在我们也将采取积极行动。”⑧ 他认为，美国应当就阿拉斯加以北海底绵延600海里的陆架权属问题宣示主权。布什总统也发表声明，要求国会在本会期内立即批准《海洋法公约》，“以利于捍卫美国的领土主权和海洋权益”⑨。美不仅派侦察机全程跟踪俄此次科考活动，国会参议院商业、运输和科技委员会还召开紧急会议决定拨款82亿美元，以增强海岸警卫队对北极地区的监视和考察。美海岸警卫队于8月6日派出两艘重型破冰船从西雅图出发开赴北冰洋进行北极科考。加拿大外长麦凯对俄插旗行为也进行了批评，认为此举“并不能支持俄对北极的领土要求”。8月10日，加拿大总理哈珀亲访北极地区，并决定更新北极地区的军事基地和设施，扩充武装巡逻队伍。加政府还决定拨款70亿加元建造8艘大型巡逻船只，加强对北冰洋的监控。丹麦和挪威也表示不认可俄的做法。丹麦也派出考察船，考察其所属格陵兰岛与俄、加都宣称为其大陆架延伸地的“罗蒙诺索夫海岭”之间的陆架关系。显然，一场北冰洋归属争夺战已经打响，并且将愈演愈烈。
三、能否签订《北冰洋公约》平息争端
关于北冰洋及其洋底可否划分和怎样划分的争议正在持续升级。国际社会普遍关注这一争议的发展趋势，一些国际机构和有识之士也提出不少化解纷争的意见和建议。
（一）利用《联合国海洋法公约》化解争议。根据《联合国海洋法公约》第76条第一款规定：“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆架边缘海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起，到大陆外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。”该条第6款规定：“在海底洋脊上的大陆架外部界限应不超过从测算领海的基线量起350海里。”但该条第8款又规定：“从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的情报应由沿海国提交……大陆架委员会。委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议。沿海国在这些建议基础上划定的大陆架界限应有确定性的约束力。”⑩ 根据海洋法的上述规定，俄罗斯现已拥有北冰洋沿岸200海里专属经济区，根据俄北部沿海大陆架延伸条件，它还可以向外扩展150海里大陆架，使之达到符合海洋法公约规定的350海里。但俄如果要获得整个罗蒙诺索夫和门捷列夫海岭所在水域和洋底的大部分，即面积为120万平方千米的北冰洋水域和洋底，即使它收集到了联合国大陆架界限委员会能够接受的证据，似乎也不太可能，因为它不符合上述法律规定。加拿大、丹麦和美国也在争取获得350海里专属经济区，而它们争取的区域与俄争取的区域并无交叉，因此如果各方都能严格按照《联合国海洋法公约》来处理北冰洋水域和洋底划分问题，彼此之间就不会有太大争议。这样，北冰洋及其洋底的主体部分仍可以像现在这样作为国际公共水域，继续供世界各国从事科考等活动，这也是国际社会大多数国家所期望的结果。
（二）签署《北冰洋公约》根本解决北冰洋主权问题。从目前各有关国家的基本表态看，对北冰洋水域和洋底主权问题按照《联合国海洋法公约》解决的可能性较大，在此情况下，各方利益冲突激化的概率不高。但也应看到，北冰洋作为一个独特区域，其战略位置、资源开发潜力、对全球气候影响等因素不可忽视，俄罗斯的“特殊要求”和“特殊行为”之所以产生“一石激起千层浪”的后果，还因为它不仅涉及北冰洋主权划分问题，还关系到北冰洋和北极地区的安全等许多问题。为避免因法律缺失而产生的各类难以预料的事态出现，在《联合国海洋法公约》基础上由联合国主导出台一部类似《南极条约》的《北冰洋公约》或类似法律文件势在必行。《南极条约》是在国际上对南极的科学考察逐渐演变成一些国家竞相宣示主权的情况下，美国、法国、日本、苏联、挪威等12国于1959年12月1日在华盛顿签署的。这项有14项条款的条约规定：“南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象。”(11) 条约还冻结南极的领土权，规定各国不得对南极提出主权要求，南纬60度以南水域和冰架均为国际公海。《南极条约》于1961年6月23日生效后对所有国家开放并任其加入，它既结束了当时一些国家间兴起的南极主权之争，同时也为日后各国科学家自由前往南极考察提供了法律保障，堪称和平解决国际争端的一个典范。现在有关各方的竞争已使北极和北冰洋归属问题变“热”，不排除各方以史为鉴，并可能在未来几年共同促成一份针对北极的专门法律文件。西方一些媒体甚至认为只有这样才能从根本上保障北冰洋和北极地区作为人类共有的资源。例如，爱尔兰的《爱尔兰时报》就认为，“找到相互合作的解决方案来保护和开发资源要好得多。可以通过继续执行《联合国海洋法公约》或通过20世纪50年代在南极洲开创的先例来做到这一点”。(12) 世界自然基金会也呼吁制定《北极公约》与《南极条约》相呼应，认为作为主要国际领海法的《联合国海洋法公约》不足以保证北极问题的有序解决。“我们迫切需要使与北极相邻的各国达成牢固的国际合作，以确保该地区发展的可持续性。”(13)
（三）中国关注北冰洋主权争议的妥善解决。中国作为北半球国家地处中纬度地区，北冰洋和北极地区气候变化将对中国经济社会发展和自然环境产生重要影响，保留北冰洋作为国际公海地位符合中国战略利益需求。中国计划在“十一·五”期间开展两次北极科学考察。作为联合国常任理事国，中国殷切希望俄罗斯和有关国家能在《联合国海洋法公约》基础上解决争议，并且希望各国在联合国协调下，致力于《北冰洋公约》或类似法律文件的起草和签署，以保障北冰洋作为人类共同和平利用的地区。
从目前看，平息争端的可能性是存在的，各方在加强竞争的同时也都为达成妥协留有余地，即主要依据《联合国海洋法公约》解决争议，最好在此基础上签署一份综合解决北冰洋地区水域和洋底资源利用、环境保护等问题的专门国际公约，从根本上解决各国对这一地区的主权竞争，保障这一地区的自然资源得到公正合理的利用。WW蒋裕国
注释：
① 美国国家海洋和大气管理局2007年9月发布的研究报告表明，北极冰帽目前的融化速度惊人，估计到2050年时冰的数量可能比现在减少40％。“北极冰帽融化速度超出预期”，《人民日报》，2007年9月11日，第7版。
② 张国忠主编：《世纪宣言》，华夏出版社，1998年，第434页。
③ 张国忠主编：《世纪宣言》，第434页。
④ Президент РФ подвед итоги зкспедиции“Арктика-2007”http://top.rbc.ru/society/07/08/2007/112162.shtml.
⑤ Кузьмина К．россия предъявит ООН права наарктический шельф．http://www.utro.ru/articles/2007/08/12/670974.shtml.
⑥ 尤·扎伊采夫：“北极舰队”，《今日俄罗斯》，2007年第5期，第44页。
⑦ США не призпают притязаний России на Арктику．http://top.rbc.ru/politics/03/08/2007/111660.shtml.
⑧ США не призпают притязаний России на Арктику．http://top.rbc.ru/politics/03/08/2007/111660.shtml.
⑨ США не призпают притязаний России на Арктику．http://top.rbc.ru/politics/03/08/2007/111660.shtml.
⑩ 张国忠主编：《世纪宣言》，第450页。
(11) 张国忠主编：《世纪宣言》，第430页。
(12) 科·伍达德：“南极洲为解决主权争端树立了榜样”，美国《基督教科学箴言报》，2007年8月20日。
(13) “世界自然基金会吁制定北极公约与南极条约相呼应”，《东方早报》，2007年8月21日。
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