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[中图分类号]D621；D262 [文献标识码]A [文章编号]1002-3909(2002)02-0030-02
中国共产党是我国社会主义建设事业的领导核心，既是领导党，又是执政党。人民代 表大会制度是我国根本的政治制度，人民代表大会是国家的权力机关。因此，正确处理 党与人大的关系，不仅是推进政治体制改革进程的需要，也是实现依法治国，建设社会 主义法治国家的根本要求。在政治体制改革及民主法制建设过程中，有一些问题仍没有 得到很好的解决，其中包括党政不分、以党代政、对党的监督制约机制不健全以及人大 权力不到位、监督力度不强等问题，而解决这些问题的关键是处理好党与人大的关系， 尤其是解决好人大对党的监督问题。
一、人大对党监督的法理依据
从一般意义上说，一个政党之执政，是通过其党员当选为议会和政府的多数组成人员 ，或当选为总统，直接掌握国家权力，而成为执政党的。在我国，共产党成为执政党， 先是通过民主革命推翻反动的旧政权，而后组织人民政治协商会议，选举出以中国共产 党为主导的、有民主党派人士参加的人民政府委员会而执政的。1954年以后，历届人大 和政府都是通过选举产生的。经党的推荐，当选为国家权力机关、行政机关、司法机关 以及军事机关领导人的党的干部，就是代表党去执掌国家政权。他们都必须直接对人大 负责，受人大监督。其接受人大监督的方式，包括每年向人大会议做工作报告，接受审 议；接受询问或质询；接受调查、评议；承担政治责任，提请辞职，乃至接受罢免、弹 劾等等。这些监督表面上虽是针对从政的党员干部个人，实质上如同议会制国家一样， 也是对执政党的监督，因为我国政府组成人员大多是执政党的领导干部。
中国共产党作为领导党，非由人大选举产生，而是由于人民拥戴，因此可以不必直接 对人大负责，但也要接受人大监督。与其他政党和社会组织一样，领导党既享有作为政 党的权利，也应承担遵守宪法和法律的义务。我国《宪法》明确规定：“一切国家机关 和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪 法和法律的行为，必须予以追究。”要实现宪法的这一原则，把党的组织或党员的活动 限制在宪法、法律规定的范围之内，仅仅依靠党内监督是不够的，必须实现党政关系法 制化，依法调整和规范党组织和党员的行为，在党的各级组织和党员中切实树立宪法和 法律的权威。如果政党组织包括共产党组织或党员有违宪、违法行为，就应受到违宪审 查、追究或法律制裁，这就要对党实行依法监督，建立人大对党的组织制度化、法制化 的监督体制。
二、人大对党监督的性质与特点
(一)人大对党的监督是权力监督。人大是国家权力机关，它对由它产生的其他国家机 关及其人员的监督，是通过行使人大集体权力，责成(即强制)被监督对象依法作为或不 作为实现的，它属于“权力监督”。这一原则完全适用于监督执政的党员领导干部。这 不同于人民政协或人民群众对党的监督，后者属于“权利监督”，亦称“民主监督”。 党作为被监督者固然应当听取他们的批评建议，但也可以听而不取，除非被诉诸司法程 序，否则不应受到强制。
至于人大作为国家权利机关，对作为领导党的共产党组织(地方党委以及党中央)的监 督，也应是权力监督，不过，一般应限于追究重大违宪行为。
(二)人大对党的监督是法律监督。作为领导党的共产党，不是由人大产生的，不直接 对人大负责，因而人大对党的活动不进行工作监督。监督的内容是党是否在宪法和法律 的范围内活动，只对党发布的涉及国家、政府的重大事务和事关国家权力或全民的重大 权利义务的政策、决定等文件，以及事关这些方面的国家行为或社会行为违宪违法时， 予以干预，这属于宪法监督、法律监督范畴。
(三)人大对党的监督要有法可依。要行使监督权力，就必须有法可依。我国宪法只规 定了被选举或任命产生的国家工作人员(主要是党员领导干部)要“对人大负责，受人大 监督”和“违法必究”这两项原则，缺乏可操作性，有必要借鉴外国的宪法和政党法的 有关规定，制定适合我国国情的监督政党制度。联邦德国在1967年制定了世界上第一部 政党法，即《关于政党的法律》，对保证政党决策过程的公开化起到一定的作用，是发 展政党制度的一种有益探索。
据统计，截止到1976年，全世界有157部宪法文件对政党作了规定。这表明，规范化和 法制化是当代政党制度发展的一个重要方向。对我们党的活动依法进行规范和监督，也 是吸取了深刻的历史教训得出的结论。党领导人民制定法律，如果不依法规范党的机构 的行为，党的一些组织和官员就有可能带头破坏法律。依法监督政党，不仅是一种现实 的需要，更是保证党的事业健康发展，提高党的领导和执政水平的长远战略。为了把党 的领导和执政法治化，并使我国人大对党的监督有法可依，我国的政党法应尽早制定， 其中要明确党组织和党员的权力(利)义务、领导方式、执政方式、选举制度、组织制度 等，同时规定党组织和党员违法行为的法律责任，而最关键的是必须解决两个问题：即 党有哪些领导权，以及按照什么程序行使领导权。
(四)人大与党的监督是双向的。作为领导党，中国共产党在人大的主要任务是支持和 保证人民当家作主。党既然能够领导人大的工作，当然也应当领导人大的监督工作，并 监督人大依法行使权力。这也就是所谓“党领导人民通过人大制定宪法和法律，党也领 导人民(包括人大)遵守宪法和法律。”在这里，党监督人大和领导人大的监督工作，最 重要的一点是领导人大(主要指党组织和党员代表以及在党影响下的非党代表)，去认真 、严格地监督在政府中执政的党员领导干部和党组织。这实际上就是“领导党领导人民 (人大)去监督执政党”，这也可以说是实行毛泽东曾经主张过的“树立对立面”的方略 。这有赖于党的大公无私和接受监督的高度自觉。
(五)人大对党的监督主要是一种被动的监督。人大一般只应接受有关国家机关、社会 团体、组织或公民提出的关于党的决定、决议等违法的投诉，或者在监督工作中发现党 组织的违法行为，进行审查，作出处理，不主动对党的有关决定、决议进行审查处理， 不接受党的文件的备案，也不能要求党的干部进行述职等。这种被动监督方式符合目前 的政治体制，既维护了党对人大的领导，也保证了人大对党的机构的监督，体现了社会 主义民主原则和法治原则的要求。
三、人大对党监督的原则
(一)各政党、特别是中国共产党必须坚持遵守宪法确认的四项基本原则和“依法治国 ，建设社会主义法治国家”的治国方略与目标，坚持以经济建设为中心和改革开放的方 针。凡企图破坏、废除宪法确认的这些基本政治秩序的，就是违宪行为，必须予以追究 。
(二)党的活动要“依法”。包括两方面：
1.作为领导党要“依法治国”。党对涉及国家与政府的重大国策与就国家活动和人民 基本权利义务作出决策时必须将自己的主张通过人大的法定程序，变为法律或法律性的 决定，才能在政府与人民中贯彻、推行，否则就会越权和违反法定程序。
2.作为执政党要“依法执政”。第一，由党组织推荐的政务官员，必须经人大的选举 或任命方可有效，党组织不得擅自任命并宣布人选。第二，执政的党组织和党员领导干 部都必须依法行政，依法司法，依法治军，遇有党的方针政策和决定与宪法或法律相矛 盾或抵触时，应向党组织反映，并严格依法办事。第三，各级党组织应当支持、监督执 政的党组织与党员依法执政，不得干扰司法独立。凡滥用党的权力干扰依法行政、依法 司法，构成违宪违法者，人大得予追究。第四，人大依照宪法和人大组织法，保障所有 人大代表包括党员代表在会议上的言论免责权和表决的自由意志，其言论与表决，不受 法律追究。
(三)对各民主党派的参政权予以制度化、法律化。对民主党派与共产党之间的“相互 监督”加以法律规定与法律保障。
(四)对政党违宪、违法行为予以追究。在全国人大成立宪法监督委员会，对党制定政 策文件的行为予以监督；凡党组织或党员有违法犯罪行为者，由法定的政府机关和司法 机关依法处理，不许搞特权化，以党纪代替国法。