当代发达国家地方治理的兴起，本文主要内容关键词为：发达国家论文,当代论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以后，在西方发达国家出现了方兴未艾的地方治理变革运动。当代地方治理指的是，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系。地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的、不可或缺的组成部分。
当代发达国家地方治理运动的兴起，并不是某一个因素影响的结果，而是民族国家面对的一系列内外部环境压力和挑战共同作用的结果。其中，经济全球化对当代地方治理的出现具有重大的影响。全球化的趋势不仅在客观上改变了政府组织的作用、关系模式和运行形式，而且还决定了当前地方治理需要回应的基本问题和完成的基本任务。从某种意义上说，经济全球化浪潮是当代地方治理变革道路选择的直接催化剂。当代地方治理变革路径的选择是在全球化背景下，面对来自于国内外经济、政治、文化的压力，一国政府组织和民间社会力图摆脱困境、解决问题、提高福祉而不得不共同进行的自我调整、自我完善、自觉选择的一个过程。
一
在西方发达国家的学者们看来，当代地方治理变革运动是20世纪以来国际社会发生的第三次较大地方化(Localization or Locality)的浪潮，是与经济全球化这一特定的社会历史现象相伴而生的。他们认为，这三次地方化运动发生在不同历史时期，针对的问题不同，因而呈现出来的主题和特点也不相同。
第一次地方化或地方主义(Localism)运动出现在20世纪30年代的西方世界。
当时，伴随着城市化的发展进程，引发了不少城市问题。在这种情况下，城市的管理者一方面要求在经济危机中不断集权的中央政府能够下放权力，使管理者可以依据不同城市的情况和资源特点，实现地方自治，有针对性地解决城市地方的问题；另一方面主张进行城市社区的结构再造，将传统的、内在联系紧密而强调同质性的社区转变成为能够聚合不同功能的联合体社区。这一地方化的倾向同样强调分权和地方自治，但是，与当今地方治理发展大相径庭的是，它所关注的地方自治实际上是在特定地域范围的视野之内，即在地方边界非常清楚的基础上，试图将本地方独立于其它地方和外部世界，形成自我依赖、自给自足的自治体系。而在处理政府间关系的问题上，地方自治的要求和建立也往往与中央政府的管理形成直接地对立。中央集权和地方自治的关系处于非此即彼的零和博弈的状况下。在这个时期，从整个国内的政治走势看，民族主权国家的权力处于不断上升态势，对社会经济、政治、文化生活的干预能力正在进一步加强，“行政国家”渐趋形成。由此，为了与今天的地方治理实践相区别，西方学者称之为“旧地方主义”(Old Localism)，以表明其突出地方的管辖区域范围，强调地方独立的内涵。则将今天在全球化背景下的地方治理称为“新地方主义”(New Localism)。[1]
第二次地方化浪潮是指第二次世界大战之后，殖民地国家纷纷摆脱了宗主国的控制而建立独立的民族国家的运动。
对于西方世界而言，这些国家谋求民族解放，国家独立和主权，建立独立政府的运动，就是从原有的宗主国一体化的控制走向其民族地方自我控制或自主管理的过程。[2]从这个角度的认识，我们不难看出西方人的无奈。他们把发展中国家的独立只看作是走向地方化的过程。这种观念带有比较明显的西方本位意识，表现出西方人将自己看作是世界的主导和中心的意识与传统。在这个时期，随着冷战和苏美两极对抗的开始和不断升级，以及西方国家福利政策的普遍实施，国家的权力也在不断地扩张。
第三次地方化的运动就是今天我们所看到的，并继续直接感受到的。
在全球化背景下，在当代多层治理结构中有机组成部分的地方治理实践，它发生在地方，却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方的权力和自主管理能力，但又倡导不同层次政府之间、地方政府与民营企业组织之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。[3]对今天的地方治理发展潮流来说，经济全球化所带来的纷纭复杂的变化，给它以重要的影响，并赋予了它明显的、不同以往的特征：全球化是走向地方行动的全球化；地方化是全球化驱动下的地方化。
尽管从表面上看，全球化(Globalization)和地方化似乎是一对截然相反的发展趋势。它们一个代表了经济上依赖于自由资本流动和国际市场的竞争机制而谋求的经济一体化倾向，在这里，全球化的基本特征是市场机制至上以及不顾及国家差异性的国际自由贸易体制；而另一个则代表了一国公共事务的管理权力向地方的或次国家(Subnational)的政府和其它社会组织转移的发展方向，在这里，地方化的基本走向是地方政府及其它组织根据地方特点和性质，回应全球化挑战而自主选择地方独特的发展道路。
但是，在今天现实的人类生活中，全球化和地方化就像是一块铜板的两面，它们相伴而生、相伴而存，成为两个不可逆转也密不可分的重大事务，西方学者甚至创造了Glocation（全球地方化）一词，来描述全球化与地方化的孪生性和你中有我、我中有你的关系。比利时学者沃依斯(Voisey)和奥瑞尔丹(O'Riordan)曾综述性地概括了两者之间的关系，以此试图说明为什么在全球化过程中出现不可遏制的地方化现象。他们说：“全球化和地方化在所有的空间范围中都是结合在一起的，也许全球化本身没有太多或根本的，以及没有某种形式的地方特征。但每一个地方化的特征改变着全球化的背景。地区中心实际上是全球化变迁与地方认同的结合体。每一个地方在不同的范围内展示着自己，而地方的认知又被全球化的影响以及混合了全球化压力的地方行动塑造着。进一步地说，地方的感知是日益高涨的地方渴望的反映，而这些渴望又是对全球化图像认识和期望的产物。”[4]
全球化是不以人的意志为转移的潮流，而地方治理又是全球化影响的必然结果，是在全球化压力下各国地方试图获得长期生存、维持可持续发展能力的必然选择。最后，在西方国家政府管理层中出现了一句十分流行的时髦口号，叫做：“全球化地思考，地方化地行动，批判性地思考”(Thinking Globally,Acting Locally,and Perceiving Critically)，它的基本涵意是，地方化不再是像以前那样，一个地方可以将自己作为与外部完全不相关的管理单位和管辖范围，可以孤立地游离于其它地方的影响，可以关起门来进行自我管理。而现今的地方已经是被卷入全球化浪潮的地方了，它是“世界村”的一个部分，适应世界村的生活才能生存下去。一方面，地方要维持下去，就必须使地方成为促进自我发展的主体，形成地方发展的特色，而不被席卷的浪潮吞没；另一方面，地方要维持下去，必须放眼于全球，在全球化的机遇和压力下寻求生存道路。这就要求地方公共政策的制定者势必在全球化思维的视野下，构思地方发展的战略，选择地方有效的行动方式；以政策制定者思辩、理性和智慧的思考，获得地方行动的资源和力量，回应于全球化的严峻挑战。总之，这意味着，走向地方化治理不是谋求孤立生存和闭关锁国，而是要理性地向世界开放自己，在融合中把握自主，在相互依赖中寻求独立发展，从而能够决定地方自己的前途和命运。[5]
二
面对全球化的叱诧风云，地方治理探索的基本目的就是，力图积极回应全球化带来的机遇、压力、困境、挑战，运用地方治理的智慧，获得长期可持续发展的能力，使本地方在日益激烈的国际竞争中立于不败之地。全球化趋势客观上在以下几个重要方面突出了地方组织及其治理的作用，推动了当今地方治理的变革与发展。
(1)经济全球化使得西方世界国家的权力和作用有相对缩小的趋势。
在多层的治理结构(Multiple Layers of Governance Structure)中，一方面，一体化的区域性组织的建立，回应于区域内共同面对的重大问题，从而加大了区域层次的治理组织的作用；另一方面，区域性组织、国际贸易组织或跨国公司在寻求项目合作和进行活动时，有时会绕开国家级政府组织，直接与地方政府组织建立接触和联系，从而也加强了地方组织在公共事务决策和管理中的作用。
目前，人们看到一个十分明显的现象是，在经济全球化过程中，原有的以民族国家单位为中心的管理方式已经不足以应付和解决全球化带来的一些共同性问题，如艾滋病、疯牛病、大规模劳动力流动与外来移民、全球气候转暖、使用非再生资源、控制核废料与核污染、打击恐怖主义势力和防止大规模杀伤性武器扩散、国际有组织的贩毒活动等。为了回应这些关系到人类未来生存和共同命运的问题，依靠一个民族国家单独的力量是无法胜任的，必须依赖于民族国家之间的协调与合作，依赖于区域性组织（如亚太经合组织—APEC，欧盟—EU等）的力量整合、依赖于国际组织的支持。这样一来，不仅在观念上还是在实际上，民族国家的主权，以及传统意义上国内事务和国际事务的边界不再像以前那样清晰了。区域性组织和国际组织在介入、组织、调整和委托、授权民族国家处理一些事务或配套拨付项目运营资金的过程中，势必设置一系列激励或约束性的规则和制度，保证按照一定的目标和轨道解决问题。由此，这对传统的国家职能及其职能作用方式产生了重大影响和牵制，迫使民族国家在实力和国际规则面前选择自己的发展道路。
与此同时，包含地区间竞争和跨国公司间竞争在内的国际竞争的加剧，在很大程度上也促进了民族国家间的区域性联合，加强了区域的合作。例如，欧盟组织的建立很重要的原因是通过欧洲共同体的联合，形成足以与强大的美国竞争的力量，以寻求势力的平衡，而这一点对于众多的、规模小的欧洲民族国家是根本无法做到的。欧盟也力图将自己建立为一个大一统的国家，试图在货币、经济政策乃至司法体系等各方面形成组织体系与规制，这在很大程度上替代了原来民族国家中央政府的职能。
(2)在全球化下的多层治理结构中，地方组织的功能和作用也被大大地强化了。
这是因为：
第一，全球化的发展影响了发达国家当代的民主观念。在今天，民主更多地被理解为是在宪政制度的基础上，存在着繁荣的公民社会和丰富的社会资本，人民通过自治的共同体，获得参与公共事务管理的权利，参与进入公共事务管理的过程。因此，衡量一个国家民主的最主要标准往往是公民是否有权获得公共领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程，而不是像过去那样仅仅将民主等同于有主权的公民选择自己的民意代表管理和决定国家或地方的公共事务管理，而依靠行政的和技术的官僚执行公共事务管理的过程。如前所述，这种超越于狭义的代议制民主参与形式的公民直接参与观念，在实践上，势必推动一个国家将更多的公共事务决定权和行政管理权下放到能够直接面对公民的地方层次上，为公民直接参与的发展建立可行性基础。因此，全球化客观上影响了一国国内的权力分配的格局，导致了更多地向地方化方向分权的趋势。
第二，前面讲到，一些国际的和区域性的组织或踞国金融贸易组织在许多事务的治理上，已经影响到甚至替代了民族国家政府的职能。不仅如此，这些组织基于它们的地位、掌握的资源和所从事的任务，往往可以不通过一国的中央政府，直接与地方治理体系建立某些联系或合作关系，这些联系涉及到跨国组织在生态保护、反贫困、妇女平等权利保护、基层民主化进程等问题上的观察、研究、资金资助和直接介入等。它们将地方多元的组织作为了治理地方问题的主体，要求地方组织在提供地方长期发展战略、改善环境、拓展可持续发展能力方面发挥更加重要的和实质性的作用。查里斯·安塞尔在他的文章“网络化的政体：西欧区域的发展”[6]中，形象地描述了欧盟如何绕过中央政府，与一国的地方政府以及非营利组织建立河流水质保护的生态改善计划与契约，并将资金划拨给该地方政府的案例。由此，也说明了地方组织体系在全球化多层治理结构中所处的重要地位。
那么为什么在经济全球化背景下，地方治理体系的重要性会日益加大呢？基于什么理由国际或区域组织相信更多的地方治理是谋求善治的有效途径之一呢？
(3)相比较中央政府而言，地方政府组织及其它地方民间社会组织似乎更有活力和灵活性去回应经济全球化给人们带来的不期望的负面影响与结果。
全球化就像是一把双刃剑，它既给人类社会带来了经济的活力和增长，又给人类带来诸多的困扰。人们曾经列举了经济全球化过程及其国际贸易组织的十大好处和十大罪状，[7]而这些好处和罪状几乎是一一对应的。虽然直到今天，我们还无法看懂形同千面的全球化现象及其变化，也还无法判断它给人类带来的究竟是福是祸。但是，有目共睹的是，发展至今的经济全球化过程确实提高了人们社会生活的不确定性和风险性，给人类带来了许多没有预期同时也是不期望看到的负面结果。下面的讨论集中在全球化给地方提出的严峻问题与地方如何回应问题之间存在的关系。
首先，经济全球化带来的最为直接的问题是，地方组织应该如何防范和解决由国际资本自由流动和进出游弋带来的十分消极的后果。
全球化最本质的特征就是，通过自由市场机制和强势的国际竞争，使国际资本及其跨国公司向资源廉价、劳动力廉价的地方游动，以较低的成本获取高额利润。国际资本的这种资源配置方式，可能在短期内满足了欠发达国家发展经济亟需启动资金的要求，但是，对于资本流出国来讲，企业迁移导致了地方经济的衰退和大量的劳动力失业。美国中部地区以制造业为主的一些地方在全球化冲击下就面对这种困境，跨国公司纷纷坼资，将资金流向劳动力廉价、原材料廉价的国家。更为麻烦的还是不发达国家，它们急需经济发展的资金摆脱贫苦，它们渴望外资的进入，因此，往往以廉价的原材料或初级产品为交换，以谋取近期的经济起飞。但以牺牲长期的资源环境和利益，也往往难以换取跨国公司的保证，阻止其迁出。当这一事实发生时，留给地方的可能是满目的疮痍：经济急剧下滑、资源枯竭、生态环境蜕化、大量从事简单劳动的劳动人口失业、社会排斥(Social Exclusion)加剧等。
与此同时，在全球化经济中，一个地方的金融和经济体系对国际市场或出口国的制约性和经济依赖性急剧加强。一方面，一旦国际社会发生大规模的金融危机或经济衰退，那么，那些在产品生产结构上具有过度依赖性的地方，就会随之陷入经济危机之中，使得地方经济遭受严重打击；另一方面，如果一个地方的产品结构与其它一些存在竞争的地方或者产品进口国的结构缺乏互补性，那么，一旦地方经济没有足够的竞争能力，也很容易被其它地方替代，而使本地方的产品生产陷于瘫痪。
因此，基于上述问题，地方组织必然也必须成为面对挑战、利用机遇、解决问题，防范危机的主体。因为，第一，上述伴随着全球化浪潮出现的问题归根到底是地方的问题。它们不仅是地方组织直接面对的，而且是地方组织和地方公民直接承受的，最终也是要依赖于地方组织和公民来回应和解决的；第二，对问题的解决途径决定了地方发展战略的选择，这一选择必须依据地方的状况和特点做出，顾及地方的独特的发展目标和需要，因此，战略选择在很大程度上是地方化的；第三，中央政府和地方政府在管理社会公共事物中具有不同的功能和优势，回应全球化的挑战和负面结果，并不是地方组织单独可以完成的。但是，在直接面对公众的公共事务管理中，地方政府具有明显的优势，它贴近公众，了解公民的需求，可以提供较多样化的服务，对外部环境变化的反应比较迅速等。因此，地方政府和其它组织拥有较多自主的处理地方事务的权力，有助于对问题做出快速的反应，运用拥有的资源，自主地选择发展道路，以提升地方的比较优势和竞争能力。
其次，面对加剧的竞争，以及促进地方经济增长与就业增加的压力，地方组织必须懂得应如何创造良好的、可持续发展的环境，为外来投资和地方自主性经济体系的发展奠定必要的基础。
不难看到，可持续发展的环境是全球化背景中地方生存下去的制胜法宝，但与此同时，地方又不得不大力吸引国外投资，促进当前的经济发展。因此，地方政府必须在对外开放与完善自主性的经济体系之间，在近期经济发展目标和地方长远利益之间，在减免税以吸引外资进入和不减低公共服务水平之间的夹缝里，寻找到合理、有效的发展空间和发展道路。在全球化浪潮的挑战中，地方治理任重而道远。
围绕着促进地方经济增长和提升可持续发展能力，地方治理发展了一系列具体策略，力图提高综合环境使用的可持续性，例如建立相邻地方间的资源共享和区域合作体系，强化共享式的基础设施和生态环境改善；建立更加合理的税赋征收制度，完善公平税赋体系和合理的税基、税率；建立更加快捷、透明的资质认证程序，加快办事效率；加强参与式管理，拓展合作、共享、沟通的渠道。这样，一方面吸引国际资本的进入，不被抛出全球化浪潮的轨道；另一方面，逐步形成地方自主性发展的经济体系。
最后，面对全球化带来的加剧的不确定性和风险性，使得地方组织必须懂得应如何建立自主、灵活、弹性的组织体系，加强地方自身对外部环境的反应能力和驾驭能力，提高对社会、公民多样化需要的回应水平，更有效地提供公共物品和公共服务。
回应全球化挑战，地方治理客观上需要一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系。它的作用在于：一是能够在复杂多变的环境中，迅速做出适应于地方的决策反应，而不因繁杂的上传下达过程，贻误时机；二是灵活的组织体系能够强化对公民多样化需求的反应能力，提高公共服务的品质。而这正是公民、企业、社会组织信任政府和其它公共服务组织的重要条件，也是衡量可持续的有机组织的标准。只有公共组织能够面对公众需要、回应公众需求，才能促成地方治理必须的网络体系形成。这就是为什么地方治理讨论总是伴随着分权化和学习型组织构建的话题。[8]
三
美国全中燮教授在比较了工业化的发展时期(Developmental Era)与全球化“超发展”时期(Transdevelopmental Era)特征的基础上，分析了经济全球化条件下公共行政管理分权化与地方化趋势的必然性，并概括其发展的内在特征（参见上表）。[9]其中，指出了当代地方治理发展面对的基本任务和治理结构创新的方向。
关于发展时期与超发展时期的公共行政管理发展特征
分析维度 发展的时代 超发展的时代
独立 相互依赖
国内的目标国际化的目标
国家主义 区域和全球化的协调
全球化 层级关系 网络关系
同质性多元文化的差异性
国内经济增长政策 全球化政策
国内生产与出口国际的竞争
工业化的发展和增长可持续发展
物质满足和消费非物质化的生活方式
发展取向集权式的计划 分权化的计划
歧视性公平性
从专制向民主治理的过渡强势参与与分权化民主治理
政治立法弱化 立法强化
流动的参与社区公民的行动
国家独立 良好的公民资格
集中的控制地方自治和地方创新
指令性集中化政策 多中心分权化的政策
公共行政集中化的问题解决方式 变化的组织文化
垂直的关系面向未来发展的组织构建
过度的规则和规章 系统化行政管理的文化
家长式的组织 平等的组织
物质满足 心理满足
被动的意识评论、批判的意识
人类发展直线性的思维方式 非直线性的思维方式
左脑工具性思考右脑的理性思考
阿兰(Allen)和马赛(Massey)也曾经总结道：“如果我们希望能够理解我们今天生活的地方性的特征，即我们生活地域空间性质的变化，我们就不得不在更为广阔的，全球背景的去看待这个问题。我们是全球的一部分，同时，是全球化使我们明确地变得地方化……，因此，我们生活在世界化了的地方版本中，于是，我们不得不将自己放置在广泛的全球背景中。反之，亦然。”[10]
必须指出的是，分析了上述问题，并不意味着我们像自由主义全球经济倡导者们所判断的那样，得出民族国家即将“空心化”(Hollow Out)的结论。民族国家在维护国家主权、保护领土完整、均衡国际力量、影响跨国行动的游戏规则、进行宏观调控、维持本民族文化的独特性方面，依然具有不可替代的作用。尤其是经济欠发达国家，绝对不能任由国际资本和贸易组织的摆布，丧失了自己的民族利益。因此，国家依然需要代表全民族的利益来发出声音，来施加影响力。同时，我们所讨论的走向地方化和地方治理，也绝不是否定国家组织的价值。我们强调的是多层治理结构在处理共同事务中的不同作用以及它们之间形成的相互协调与合作的体系，这正是当代治理发展最为实质的特征，而地方治理作为最直接面向公民的、直接参与的基层治理形式，构成了这个体系中的一个组成部分。