公共管理人才培养模式改革初探，本文主要内容关键词为：公共管理论文,人才培养模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G420［文献标识码］A［文章编号］1007-032X(2006)04-0062-05
公共管理是政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会公众生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。作为一门年轻的学科，公共管理学正从起步向更深层次迈进。笔者就公共管理教育如何根据公共管理发展所赋予的目标任务，寻求公共管理教育教学改革的轨线和动力作了探讨，力图在理解上重新定位。
一、我国将进入危机多发期，公共事件隐患更为复杂，如何调整公共管理策略以有效地化解风险迫在眉睫，也赋予公共管理教育新的目标任务
当今经济社会发展态势事关我国能否实现中期战略目标，正确分析与认识经济社会发展中的矛盾，科学化解不利因素是确保这一战略目标实现的首要前提。笔者参阅了以北京大学丁竹元教授为组长承担的国家发改委课题研究成果，98名中外著名专家对我国“十一五”时期可能影响经济社会可持续发展的风险因素、冲击程度进行了分析和预测，其中有6成专家认为中国2010年前后是“危机多发期”，最有可能出现危机的领域依次是“社会”、“金融”、“经济”、“就业”[1]。应该看到，社会公共问题和公共突发事件不会在短期内自然消失，而有其深刻的社会背景和诱发因素，需要我们审慎对待。
毋庸置疑，经济社会发展需要良好的政治环境，而创造良好的政治环境需要在治标与治本的结合上消除危机多发的影响因素，这成为公共管理的难点，也成为公共管理人才教育的新课题。我们可以从以下几个方面进行探索：一从公共管理主体上讲，公共管理主体是居于社会权力中心的政府以及一些非政府公共机构，承担解决社会公共问题的公共决策和公共政策管理职责，迫切需要高素质的专业人才。2002年底，我国541万公务员中，有大专以上学历的仅占69%，尽管比1993年的32%提高了37个百分点，但是有本科学历的公务员所占比例不高。特别是基层公务员的整体素质以及非政府部门职员构成现状更令人担忧。这与优化公共决策目标需求是极不相称的；二从公共管理客体上讲，公共管理涉及极为广泛的公共事务，需应对各种复杂的社会问题，过去那种“上行下效”的管理理念不再可取，要求培养的人才能够娴熟地与所处社会环境沟通，善于交际，具有应变能力；三从公共管理运作上讲，是以公共政策为导向，通过获取信息，付诸于现代化管理手段将事件隐患解决在基层、解决在最小范围、解决在萌芽状态。事实上我们所拥有的公共管理信息资源、处置公共问题的手段和控制突发事件的能力还很有限，应急体系不健全，缺乏相关的基本法律规范，信息管理系统落后，应急预案付诸不力。特别需要在“软件”与“硬件”上并重投入，尽快建立严谨、高效、群防群治的公共管理系统，建设一支具备严密的组织才能、求真务实、善于创新的管理团队；四从公共管理目标上讲，公共管理的目标就是运用公共权力，通过有效调节和控制，维护社会成员共同利益。
公共管理教学必须从多年来“干中学”的经验式人才成长途径转向有系统的专业教育，提升人才知识品位。从传统的公共行政注重效率的行政价值观转向既注重效率，更注重社会公平。这不仅要求学生明确公共管理基本原理，而且要强化学生参与公共政策讨论、政策执行和政策评估的过程管理教学，使之具有社会公共问题诊断、预防和治理能力。
二、伴随“社区化”潮流的到来，由“单位人”转成为“社会人”的规模持续扩大，为目标人群提供专业化公益性服务具有较大发展的需求空间
上世纪50年代初计划经济体制时期，我国仿效前苏联“国家保险”型社会保障模式，建立了自己的社会保障制度，走的是一条“广就业、低工资、高福利”保障道路，它的最显著特点是与就业紧密联系，劳动者的社会保险待遇与其所作贡献直接挂钩，受保人不需要缴纳任何保险费，而由国家或企业承担全部经济责任。在实施社会保障的范围与保险待遇上，又严格受到城乡二元经济结构制约和城乡居民户籍界限束缚，把城市和农村划分为两个具有不同组织和利益的分离体系，在城市又根据居民的就业状况和单位性质或隶属关系作了多层次划分，实行城镇职工的生、老、病、残、死的费用统包统揽、实报实销的办法，而与职工所在社区没有必然联系，更没有社区服务这一说。这实际上是由国家财政支付下的“单位保障”或“企业保险”。在农村除特殊受灾，或优抚对象可获得适当社会救济或补助外，广大农民则无任何形式的社会保障。不可否认，这一保障形式在特定的社会历史时期，对于保障劳动者的权益、调动社会主义劳动积极性，促进国民经济建设起到了应有的作用。
随着经济体制改革，“单位人”逐步变为“社会人”，社会成员对杜区的依赖程度逐步加深，社区作为聚集在一定区域范围内的社会群体和社会组织，是根据一定规范的制度结合而成的社会实体及社会共同体，它是具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行特定社会活动的区域，是实现生产力的各种因素在市场交换中最优配置的最佳载体。城乡居民社会福利要走社会化路子，都离不开社区“平台”的承接，据此，在当今加快实现工业化进程，推进农村人口城市化和农民居住环境、生活方式城市化的进程中，目前的城市街道，农村乡镇或自然村的基层社区，无论是从组织机构建设，还是从社区管理上都远远不能满足居民日益增长的物质文化服务需求。因此，合理统筹城乡发展与社区规划，加快社区网络管理与专业化服务，推进职业培训与就业指导，加强社区人口管理与社区文化建设，优化公共卫生服务体系与建立质量考评机制，通过践行社会福利事业，切实提高全体居民生活品位，亟待有更多的高素质专业人才投身于这一领域，那里有着广阔的管理服务天地。
三、国外“新公共管理运动”促进“两个范式”转变，带动相应学科、专业范式转换的做法值得借鉴，我国现行公共管理人才教育供给与公共管理发展需求存在偏差的状况亟待改善
欧美国家的公共管理教育起步早，具有先进的教育理念、成熟的办学模式和丰富的教学内容。笔者从研究中得到最为深刻的启示是，他们的办学经验有千万条，最根本的是公共管理的转变与国家行政改革过程紧密相连，公共管理教育发展与公共管理社会需求一致。以英国为例，开始于1979年撒切尔内阁并持续至今的“新公共管理运动”，不仅从根本上改变了英国政府和公共部门管理的理念、运作模式和绩效，而且直接触发了英国公共行政学科的范式转换，从而推动了英国公共管理教育研究在上世纪90年代的迅速发展[2]。综合各家研究之说，可以归纳为“五个转变”：
一是以培养行政官员的模式转向培养公务员具有私人部门的管理风格和管理技术，使之成为更具有企业家精神的公共管理者；二是以社会科学基础转向工商管理为基础，更多的关注信息技术和其他应用技术；三是以社会科学为主转向以管理学和经济学为主，更多地将战略管理、经营管理、人力资源管理、市场营销、信息管理、财务管理、决策科学等作为专业首选课程；四是以政策理论导向转向政策实践导向，更着重于传授公共政策实施的管理和评估方法；五是以教师知识为中心的单向式教学转向以学生和问题为中心的双向沟通式教学，强化学生的管理思维运思。
当今，我国正处于一个历史性变革时期，经济的改革带动了政治的变革，必须积极推进政府的“行政指令”职能向“管理服务”职能转变，并将市场经济机制引入传统的公共部门的服务机构，管理人才的定位也应由传统的强调政务型、领导型的公共管理人才向注重技术性、专业性的公共管理人才转变，以创建有活力的管理，提高工作效率。现实中的人才教育供给与理想的人才培养目标要求还存在一定偏差，并有许多值得研究的难点和重点。
1.学科系统化建设滞后
从本质上讲，公共管理学科应有其理论体系，经验体系、运作体系、课程体系等四种相互联系的不同体系，然而目前的公共管理教育尚未形成完整的科学理论体系。尽管学界出版了多部公共管理专著和教材，但更多的是介绍各项公共管理的概念定论、经验程序，设置相应课程，缺乏系统创新的公共管理基本理论和基本法律规范，难以适应公共管理发展对公共管理人才综合素质的新需求，应当将建立完整的公共管理科学理论体系作为学科发展中永恒的主题。
2.知识本土化成分不足
现有的公共管理理论引进、借鉴的色彩较浓，尚未具有“中国特色”，因而不利于运用它去研究解决社会主义市场经济条件下复杂的公共问题。主要表现在：一是本科教育的培养目标与学生就业方向不适应，据笔者2006年7月对沪宁两地的南京大学、复旦大学等12所高校的公共管理毕业生就业情况的随机调查，真正从事政府公务员职业和公共事务管理的不到10%，更多的人在就业专业选择上遇到疑难，这与本科教育阶段没有充分体现通识教育与应用技能训练有关。二是师资水平与教学内容不适应。课堂教学基本上是从书本到理论，多数教师对政府工作及其公共事务不熟悉，很难在理论与实践的结合上体现教学效果。三是现有教材过多引录国外资料，或在管理原理的大背景下以抽象、综合的公共管理基本知识，替代我国社会主义市场经济条件下公共管理案例教学、情景教学及研讨式教学，使学生的公共管理知识限于基本概念层面，管理实践少，可操作性不强。四是教学与科研脱节，专业教师很少做公共管理课题研究，以科研促教学的互动机制难以形成。对于正处于起步阶段的我国公共管理教育和研究来说，应当有意识地扶持该领域的科学研究，以认真总结本土公共管理经验，从经验上升到理论，由客观符合规律到主观运用规律。
3.课程专业化问题凸显
现行本科教学计划是按公共课（通识课）、专业基础课、专业课、专业选修课和公共选修课的层次设计的。设计中的宽口径、厚基础伴生的高趋同性直接影响和制约公共管理专业人才特色的体现。由于公共课模块占据课时量较多，公共选修课具有随意性，有时还要兼顾教师的专业背景与工作量，可安排的专业课程选择余地小，从客观上造成各院校的公共管理人才知识结构大同小异，尽管不少高校采用专业方向的形式力求强化人才特色，但目前还没有从专业理论、方法系统化与现代化上得到展示。
4.公共管理技能化进程缓慢
公共管理者是与会计师、记者、编辑、律师等一样具有社会需求的职业门类，然而教育中缺乏明确的供职专长必然影响社会对公共管理人才的实际认可和接受程度。在现今的人才市场上，招聘公共管理专业人才的单位很少，甚至有招聘人员问求职者“什么是公共管理，公共管理毕业生能干什么？”，究竟是缺乏社会需求，还是社会上了解不够？笔者认为，社会了解不够是个原因，更重要的是公共管理者所需要的技能，即实际公共管理所需要的计算机技术、信息技术、风险处理技术、预案设置技术、预防医学技术、工商管理技术、环境保护技术等方面存在问题。今后应从公共管理持证上岗抓起，推进公共管理职业化。
四、公共管理教育是直接涉及社会众多领域的以培养政府公务员和公共事务管理人才为主的社会精神生产，提高这一生产效率的关键在于人才规格、质量和技能是否能适应社会需要
面对变化迅速的经济社会环境以及在新的经济社会环境中成长起来的公共管理教育对象，面对在新的经济社会环境下政府机构改革及非政府公共管理或服务部门职能变化，公共管理人才教育就是要着力培养学生与时代精神相适应的公共管理理念，使他们具有创新公共管理的知识素养、别具一格的公共事务管理运作技能，这就要认真研究借鉴发达国家的成熟经验，紧密结合本国国情，适时调整人才教育方向，使之服务于我国公共管理发展需要。
1.以学科内涵为导向，确立科学的人才培养目标模式
公共管理作为一种行为过程，也是一项政策性强、管理研究投入多的社会系统工程。“公共管理”学科包含“公共行政”、“公共事务管理”、“公共政策”三个研究领域，其中“公共行政”是公共管理学科的核心和主干部分[3]。正确认识学科涵义与特点，是我们充分利用学科优势，合理配置教育资源，拟定人才培养规格，建立具有中国特色的公共管理人才教育目标模式的重要依据。
从国内外的办学现状看，美国200多所大学公共行政学院（系）本科教育，是按“公共行政”、“公共事务管理”和“公共政策”三个研究领域分别由不同的高校承担设立相应专业，在培养目标上各有侧重，以充分体现人才特色。我国多数开办公共管理本科教育的院校，则是根据国家教育部新颁布的专业目录，以“公共管理”一级学科下设行政管理、劳动和社会保障、土地资源管理、公共卫生与事业管理、教育经济等5个二级学科框架，根据本院校的办学实力，随机选择专业，人才培养目标模式还在探索之中。复旦大学走在全国前列，他们以学科支柱为中心采用分列、分层式办专业，亦在国际关系与公共事务学院开办“公共行政”本科及MPA教育，公共卫生学院设“预防医学与公共事业管理”专业，而在社会发展与公共政策学院有“公共政策”博士学位培养方向，特别注重按学历教育层次更多地开设兼有基础理论与政策研究的复合型课程，无疑对其他高校具有启发和借鉴意义。
从公共管理办学发展取向看，公共管理本科教育的办学出路在于强化人才特色，抓住人才特色就能占据社会需求空间。应当探索“紧贴市场办学科、以学科优势设专业、依托行业特点分方向、按照就业需求定课程”的办学新途径。现今综合性大学以及工、林、医、师、财、农为主的院校都在办公共管理教育，应根据自己学科优势，按照“同素异构”原理选择开办相应专业，设置不同的培养方向，有针对性地选择适用性强的课程。可以公共管理一级学科的名义面向社会招生，学生入学后一年级不分专业上公共课，二年级自选专业，三年级按专业方向分开上专业课，四年级根据意向性就业岗位参与社会实践，提交毕业论文。
2.把公共管理理论教学与管理技能训练有机结合起来
公共管理作为一种行为过程，是在一定理论指导下的管理服务，需要研究创新思维和实际操作能力，才能提高工作效率。公共管理教育应是需求导向型的，社会需求就是人才培养的质量标准。现实教学投入与人才素质要求不尽统一的矛盾，一定程度上制约着他们的就业选择，应当转换教学机制，走按社会需求求发展之路。
一是建立“双循环”教学机制。采取“走出去”和“请进来”相结合的办法，让学生入学专业目的明确，出口就业选择思路清晰。任课教师则应走出校门作专题调研，形成与教材匹配的“活教案”，丰富课堂教学。学生每学年参与一次社区（部门）岗位管理，带着管理疑问又回到公共管理理论上来。请政府部门或社区管理人员到学院座谈，征求他们对专业人才培养规格和知识结构的意见，请各级政府官员和企事业单位领导给学生传授管理经验，有望收到事半功倍之效。
二是推进“层级式”教学方法。采取“知识普及”教育与“重点培养”相结合的办法，让学生在系统学习专业基础理论的同时，尽早参与管理实践。也就是说做毕业论文的时间由四年级下学期开始改为三年级上学期着手，让学生参与指导教师的课题做，结合社会实践做，紧贴专业方向做，有重点地培养学生的管理研究选题、立意、分析及论文写作能力，避免临毕业前为写论文而写论文、流于形式而收效不大的现象。
三是强调“多学科”渗透，采取“多人多向”理论引导与“定性定量”分析指导相结合的办法，让学生开拓学术视野。可以举办“教授讲坛”的形式，聘请不同学科背景的专家、教授作专题讲座，注重案例研究与案例教学，传授定性分析与定量研究方法在公共管理中的运用，同时进行分组专题讨论，以培养学生的工作技能，相互交流、共同研讨问题的能力和主动协作的团队精神。
3.强化通才教育来推进单一专业向复合型专业嬗变
公共管理作为一种行为过程，所面临的问题涉及政治、经济、社会、技术等非常广泛的领域。公共管理者需要有一专多能的知识结构，丰富的管理经验和一定的技术操作能力。为此，公共管理本科阶段的教学应该是一种专业基础教育，在教育观念上要实现以传授知识为主到以能力培养为主的转变；在教学效果上要实现以掌握专业基础理论为主到提高综合素质的转变；在人才培养目标上要实现以培养“专门人才”为目标到适应社会多种需要的“通用人才”培养目标的转变。务必在课程体系和教学计划上充分体现跨学科、复合型和擅长应用的特点。上海交通大学的通才教育很有特色，该校在国际与公共事务管理学院开办“行政管理”、“公共事业管理”（文化艺术管理方向）两个本科专业，建立了结构化的课程体系，将所有课程分为公共课程、专业课程和实践教学课程三个模块，将国家教育部规定的核心课程作为指定必修课贯穿于其中，并突出通识教育、基础课程和选修课，适当压缩精简专业课。专业基础课和专业课还根据宽口径的原则进行设计，不仅使学生得到较为系统和完整的知识教育和专业训练，而且能适应社会对人才的全面要求。
［收稿日期］2006-08-06；［修订日期］2006-08-22
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