对我国“名校办民校”问题的探讨，本文主要内容关键词为：民校论文,校办论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“名校办民校”是我国教育改革发展中出现的一种特殊现象，是一个在教育实践中约定俗成的特定概念。从有关政策和操作实践来看，所谓“名校办民校”特指公办学校以种种方式参与举办民办学校的行为。从其实际内涵与办学模式考量，称“名校办民校”为“公校办民校”应更准确。
“名校办民校”涉及各级各类教育。在基础教育领域的“名校办民校”表现为公办中小学开办民营性质的“分校”，或以转制及合作方式出现的“民办公助学校”、“公办民助学校”、“转制学校”、“办学体制改革试点学校”等。这类学校的称谓和具体运作方式可能不同，但有以下几方面的共同点：依托公办学校或直接挂公办学校的牌子，公办学校或教育行政部门负责组阁学校管理的核心层，在招生、收费、用人和分配上采用民营机制，新办的“民校”要向其“母体”公办学校提供经济上的回报。
一、“名校办民校”何以成为争议热点？
“名校办民校”已经成为近期我国教育领域颇有争议的热点问题。各级教育行政部门和办“民校”的公立学校，对“名校办民校”普遍持支持的态度，少数学者持谨慎的支持态度；相反，民办学校及其办学者对“名校办民校”普遍持坚决反对的态度，大多数业内学者和部分人大代表、政协委员(包括部分政府官员)也持批评态度。而近一年来，在诸多新闻媒体(尤其是网站)上，对“名校办民校”的批评之声不绝于耳。
“名校办民校”本来不是什么新事物。基础教育领域的“名校办民校”诞生在20世纪90年代初，到今天已经有10多年的发展实践。但是，无论是高等教育还是基础教育领域的“名校办民校”，从数量到规模的快速增长，从少数大城市到遍及全国的快速覆盖，都是2003年下半年以来的事。
回顾“名校办民校”发展的历程，我们可以发现，在上世纪90年代，“名校办民校”是以探索公办学校办学体制改革之路为目的而诞生的，其数量和规模都不大。教育行政部门遵循的基本上是“小步走”的谨慎态度，而且教育部对此采取的是“不表态”的暧昧策略。当时的实践探索者(包括教育行政部门和学校)身处“如履薄冰”的境地。而同期，正是我国民办教育蓬勃发展的时期，社会各界对举办民办教育热情高涨。各级民办学历教育从无到有，规模迅速扩大，数量快速增长。进入20世纪90年代中后期，民办教育的立法成为人们的关注点，民办教育对民办教育的法制化进程充满信心，对民办教育政策环境的优化充满期待。
2002年底，《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)正式颁布。此后，民办教育界普遍判断“中国民办教育进入法制化、规范化发展的新阶段”。然而，令民办教育界不曾预料的是：2003年“独立学院”正式得到教育部文件的确认。2004年公办学校参与举办民办学校在《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)中得到充分认可，甚至鼓励。（注：《实施条例》第五、六、七条，充分表达了政府对公办学校参与举办民办学校的态度。同时，2004年3月25日，教育部领导在新闻发布会上表达了同样的态度。(资料来源：教育部网站http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info3631.htm) 。）随后，教育部办公厅发布《关于高等教育学历文凭考试的通知》(教发[2004]24号)，民办高校试点11年的学历文凭考试宣告结束。在这一形势下，一方面从高等教育到基础教育领域的“名校办民校”迅速发展，招生红火；另一方面，原来的各级民办学校，普遍遭遇生源萎缩的生存危机。民办学校倒闭者不在少数，投奔公立学校成为许多民办学校的选择。为此，以民办教育界为主体的诸多人士，对于“名校办民校”的合法性、规范性和办学目的，及其对中国教育改革和民办教育发展的导向作用等，都提出了质疑。
二、“名校办民校”何以快速发展？
毫无疑问，“名校办民校”的快速发展是由多种因素促成的。
第一，它是由我国教育发展水平较低的现实决定的。其表现为：(1)各级教育的普及程度不高(尤其在高中和高等教育阶段)。2004年全国高中阶段教育的全口径毛入学率只有47.6％，高等教育毛入学率为19.0％，初中毕业生升学率只有59.6％。[1] 这就意味着全国有52.4％的高中阶段学龄人口没有接受同级教育的机会，有40.4％的初中毕业生必须中断学业。这就说明，争取高中阶段和高等教育阶段学位的竞争十分激烈。这种竞争必然导致对普通中学、小学乃至学前教育各阶段优质教育资源的争夺。(2)区域间和校际间教育质量差距明显，基础教育均衡发展程度低。学生和家长都不得不千方百计地追求“重点校”和“示范校”。(3)对学生成绩的检测手段单一，评价标准片面。初中以上学校在招生录取时，单一文化课考试成绩成为最硬的录取指标。这就难怪学生和家长对“升学率高”的“名校”趋之若鹜了。
第二，它是由社会对优质教育资源的持续渴求决定的。改革开放以来，我国各级教育的发展速度很快，但是由于需求激增，优质教育资源及其学位供给与需求的矛盾日益突出。在这种需求与供给严重不匹配的背景下，社会形成了这样的择校模式：公办名校成为社会需求争夺的第一目标(主要靠考试高分)；退而求其次，是公办名校办的“民校”(靠一般分数加高学费)；再次之，是普通的公办学校(普通分数加低学费)；最后的选择才是纯民办学校(基本上交钱就可以上)。从这个模式里可以看出：只要有适宜的土壤，“名校办民校”的空间，是十分巨大的(因“公办名校”的规模相对稳定)。
第三，它是由我国民办学校目前的现状决定的。同级学校与学校的竞争，主要是以设施、师资与品牌为核心的竞争。而目前，基础教育领域最核心的竞争还是考试分数与升学率。我国开展学历教育的民办学校历史最长的不过12年(民办高等学校普遍要短得多)，基本处于发展的初创时期，加上民办教育的宏观政策环境不够完善，民办学校普遍受到生源萎缩、师资质量差和经费短缺等困难的严重制约。大多数民办学校实际上还不具备在品牌、师资等方面与较好的同级公立学校展开全面竞争的能力，更难与其在“应试教育”的舞台上同台演出。从某种程度上讲，民办学校给“名校办民校”留出了发展的空间。
第四，它是由教育经费短缺的实际状况决定的。我国教育经费短缺主要表现在教育总投入不足和在教育总投入中财政性经费的比例偏低。比如：据IMD2002年世界竞争力年鉴评价，我国公共教育支出占GDP的份额在参评的49个国家和地区中处于第47位。在基础教育领域，经费短缺主要表现为生均公用经费严重不足，农村中小学尤为突出。[2]
第五，它是由政府政策导向催生的。如前所述，在2003年以前，“名校办民校”还只是在一些地方教育行政部门的主导下，在小范围内以探索“公办学校办学体制与运行机制的改革”为目的开展的小规模试点。同时，教育部对此项改革的态度十分谨慎，一直没有明确表态。2003年5月，教育部颁布《关于规范并加强普通高校试办独立学院管理意见》后，1998年以来一些地方试办的“二级学院”便得到了肯定，并统一更名为“独立学院”。2004年3月5日公布的《实施条例》中，公办学校参与举办民办学校的做法得到了肯定，并明确了具体操作办法。同年3月25日，在教育部2004年第11次新闻发布会上，教育部领导对公办学校参与举办民办学校给予了充分肯定，表明了对“名校办民校”积极支持的态度。[3]
从同期有关文件和教育部领导的讲话中我们可以体会到，“名校办民校”已经不是以公办学校办学体制改革试点为目的了，而是基于以下指导思想来推进的：(1)“名校办民校”是缓解“人民群众对于教育迫切的需求和我们优质教育供给的不足”这一“相当长的一段时间里我们教育要面临的基本矛盾”而采取的扩大教育资源、满足人民群众对优质教育迫切需求的重要手段。教育部领导明确表示，这是“民办教育一个非常大的创新”，“是中国特色的满足办人民满意的教育的需求”。[4] (2)“名校办民校”是对有中国特色的民办教育多种实现形式的一种积极探索，是利用公办学校“很富余的教育资源”和社会资金、管理模式结合起来形成的一种新的办学体制，“它是发展民办教育比较好的形式”。[5] “现在我们民办教育中优质教育资源是远远不足的……有的人有钱办教育，但是缺乏办教育的办学理念，办学传统、教师课程等等优质的教育资源。”[6] (3)“名校办民校”是解决各级教育中社会“择校”问题的手段。“公办不择校，择校找民校，名校办民校”成为政府主导的口号。义务教育“公办学校不允许转制为民办学校，但是我们在今后一段时间里，义务教育阶段也必须得考虑到广大人民群众对优质教育资源还有选择性的要求……”[7] 因此，“不仅高等教育可以这样，我们觉得在职业教育，在高中阶段教育都可以允许进行这样的探讨，甚至于在义务教育阶段也在积极地推进这项工作。”[8]
除此之外，我们不能否认，“名校办民校”对于缓解“名校”教育经费不足也发挥着重要作用。
三、“名校办民校”何以受到诸多批评？
近两年由于“名校办民校”的快速大量发展，直接冲击了纯民办学校的市场，使一大批本来就一路艰辛走来的民办学校很快面临生存危机，有的甚至已经倒闭，而其间，又恰恰是《促进法》和《实施条例》施行的头两年，所以引发了人们对“《促进法》和《实施条例》是否促进了中国民办教育发展”的疑问。同时，许多人也把矛头直接指向了“名校办民校”。
笔者认为，我们有理由从以下几个方面来重新审视“名校办民校”的问题：
（一）合法性问题
根据《促进法》第二条，构成民办学校必须同时满足三个“相互关联、缺一不可”的要件：(1)办学主体为“国家机构以外的社会组织或者个人”。(2)办学经费来源为“非国家财政性经费”。(3)服务对象为“面向社会招生”。“名校办民校”的问题就出在难以满足第二个要素上。毋庸置疑，公办学校的品牌、师资、设备等各种教育资源都是国家拨付的财政经费所形成的，公办名校更是在政府倾斜政策的保护下形成的。这些由积累而形成的有形或无形的校产到底算不算“国家财政性经费”？用国家财政经费所形成的有形或无形校产，作为举办民办学校的出资，就可以简单地跨越“国家财政性经费”这道门槛吗？显然这是值得商榷的。比如：今年政府财政拨款5千万元给某公办学校征一块地、盖一座楼、装备若干教室和实验室，明年该公办学校就可以把它作为“富余教育资源”，派一位校长和若干教师，申请开办一所民办学校。必要时，原公办校还可以从大学毕业生中或其他学校多招聘一些人员任教。所以现在，名校所办的民校的真实身份是不是民办学校还是值得商榷的。许多地方义务教育阶段的“名校办民校”，根本就没有民间投资，而是公办学校投全资。“这些由国家公办学校投资、出人、出地方、出工资、出牌子办起来的所谓‘民办学校’，向学生收钱却是实实在在的。”高收费成为公办与民办的惟一不同。一些名牌中学通过把初中校挂上民办这块牌子，就把义务教育阶段的收费合理化了。中央电视台《焦点访谈》节目的记者对此做法的评价是：“实质上是把义务教育阶段的小学和初中改成了高收费，这样做明显地违反了《中华人民共和国义务教育法》。”
（二）规范性问题
如果说根据《促进法》没有作出“公办学校不允许举办民办学校”的规定，《实施条例》又明确了公办学校可以举办民办学校，就断定“名校办民校”的行为以及“民办学校”的身份是合法的，那么，大家也有理由质疑现行“名校办民校”的规范性。许多“名校办民校”并没有做到《实施条例》中所规定的“五独立”，也不能保证“不得影响公办学校正常的教育教学活动。”比如：一些公办学校校长实际上又同时掌握着民校的人事、财务等重要决策权，这样能不影响其履行公办学校校长的职责吗？还有的“分校”在校园和教育教学设施上也没有独立出来；公办学校的教师同时还要承担民校的教育教学任务，这种情况很难说不影响公办学校正常的教育教学活动。如果说，这些“独立学院”和“分校”都是民办学校，那么在经济关系上，作为举办者的公办学校就应该按照《实施条例》中关于“合理回报”的程序和办法，来取得经济收益，而不得以直接从学费中提取比例或收取管理费等方式取得经济回报。此外，按照《实施条例》第七条的规定：公办学校参与举办民办学校，应当对其投入民办学校的国有资产聘请中介机构进行评估，确定出资额，并报有关机构备案。但是，先行的“名校办民校”中，又有多少是按这些规定执行的？如果投入就是一笔糊涂账，又何谈“履行国有资产的管理义务”和“防止国有资产流失”？这些不规范的操作必然引发社会责问。
（三）平等性问题
首先在市场准入的条件、标准和程序上，“名校办民校”都较民办学校特殊。比如：基础教育领域的“名校办民校”许多都不需要办学许可证，就可以招生并开展教育教学活动。
其次，在招生上，“名校办民校”又较民办学校特殊。比如：2004年，华中某市中考招生政策规定：初中毕业学生必须按批次顺序填报志愿，即第一批次为重点高中，第二批次为比照重点和公办学校分校，第三批次为一般普通高中，其中前三个学校为公办普通高中，后两所才可填报民办高中和综合高中。按照这种批次排列导向，学生不可能在第一、二、三志愿就填报民办学校，而只能被“锁定”在重点高中及其分校上。[9] 在这种招生政策的导向下，重点高中及其分校基本上把优质或相对优质的生源“一网打尽”了。难怪当地一位教育界人士感叹：整个招生录取过程就像一面无情的筛子，筛到最后剩下的是两类学生：要么是分数低的，要么是家庭贫困的。剩下的学生的选择也很简单，要么进三类学校，要么进民办学校。
再次，在师资和设施设备上，“名校办民校”享有大大优越于民办学校的政策待遇。“名校办民校”可以同公办学校“共享”教师资源或以公办学校名义引进教师，而这些教师都吃着国家的“皇粮”；民办学校则最多只能聘请到公办学校的退休教师(还得是没有被“返聘”的)，或者请在职教师利用“业余”时间到校上课。至于引进大学毕业生，则往往会因“没有编制、不能落户口、人事档案没人管”等问题搁浅。说到学校的设施设备，甚至征地盖房，“名校办民校”要么是用公办学校现成的，要么由政府担保贷款，“一路绿灯”；而民办学校除非是举办者出钱(或购买或市场化租借)，政府和银行的口袋是紧闭的。至此，我们可以发现，民办学校与“名校办民校”所享受的完全是不平等的政策待遇，因此二者根本就谈不上平等竞争。
（四）公平性问题
毫无疑问，公办学校的所有教育资源都是国家财政经费积淀的一种公共教育资源，公民都有平等的权利享用这些教育资源，这就要求各级政府应当建立公平的政策和机制向社会开放各种公共教育资源。但“名校办民校”在一定程度上就是在利用国家培养的师资和长期积累的优质教育资源去获取家长手中的钱。“名校办民校”实际上使十分稀缺的公共优质教育资源只向有钱人的子弟开放。重点中学的初中分离后，绝大部分学校采取了办高收费民校的做法，把优质的初中、小学都换成了民办的牌子去高收费，这对穷孩子是否有失教育公平呢？即使是对那些已经进入名校所办的民校的初中生或小学生来说，他们享受的是公共的优质义务教育资源，但自己却支付了高额的费用，他们所受的义务教育是否也打了折扣？如果一个地区，义务教育阶段“名校办民校”的规模和比例过大，那么这一地区的义务教育是否也打了折扣，政府在发展义务教育方面的责任，是否也被转移了？
（五）安全性问题
目前，“名校办民校”的运作方式多种多样。我们关注其安全性问题，主要出于以下3方面的考虑：(1)一些“名校办民校”是利用原有的公办学校的校舍和设施设备，换个牌子就高收费。在这种模式下，谁负责对原国有资产的监管，谁负责它应有的保值、增值，谁负责办学增值部分(增值部分也是国有资产)的不流失？(2)有相当一部分“名校办民校”投入了巨额资金建校，其资金的来源主要是利用公办名校的信誉(甚至是政府贴息或担保)而获得的银行贷款。这种“钱进民校、债留公校”的做法，把贷款办学的金融风险留给了公办学校——最终是留给了政府。难怪人们看不到背负巨额银行贷款的“名校办民校”的校长肩上有还贷的压力。(3)“名校办民校”仍然供不应求。其办学过程中有两个不透明的环节值得关注：一是拥有决定权的名校领导与民校的关系，二是掌握了招生录取大权的民校领导与学生家长的关系。(4)谁来对“名校办民校”收取的巨额资金的使用进行财务监管？由于其有“非公非民、亦公亦民”的特殊身份，又没有纳入公办学校财务管理的范畴，因此在财务制度上灵活性过大，这不能不说是一种制度上的安全隐患。有人说，这为滋生教育腐败提供了温床。
（ 六）真实性问题
教育部鼓励支持发展“名校办民校”的基本初衷之一，是通过鼓励公办学校的优质资源与社会资金结合，来扩大优质教育资源，满足广大人民群众的需求。而考察目前的“名校办民校”，至少以下3方面的真实性值得怀疑：
一是有多少社会资金参与了“名校办民校”？实际上，许多“名校办民校”都是公办学校全资办学。比如：前些时候央视报道的江苏南通中学举办的崇川中学(民办)，办学7年，却没有一点社会投资(除收学费)。[10] 实际上，这些学校只要挂起牌子，就不愁得不到票子，根本就不需要再引进社会资金来参与办学。他们即使要钱搞建设，也可以向银行贷款。对“名校办民校”来说，引进社会资金办学，就等于引别人进来“分权又分利”。所以大部分“名校办民校”选择自己独资。
二是名校实质上向其所办的民校输入了多少优质教育资源？恐怕除了名校的牌子是实实在在的外，在师资、管理、设施、校风等其他教育资源的输出上都要大打折扣(当然，这里不排除在名校所办的民校中，由于生源、师资等方面的特殊优势，再加上干部和教师的努力，确有高质量的学校)。
三是参与举办民办学校的公办学校，是否都属于优质教育资源(或名校)？显然并不完全是这样。只要还存在基础薄弱校(或学位紧缺)，稍好点的公办学校就可以“卖’出钱来，只不过价格低点而已。所以，有人批评“名校办民校”为：卖考分、卖文凭、卖招牌的“三卖学校”，社会上还习惯地称之为“假民办”。
（七）导向性问题
如果把“名校办民校”作为发展中国民办教育的一种好形式，那么它发挥的导向作用已经十分明显：“名校办民校”快速占有选择性教育的市场，纯民办学校招生困难，缺乏生存和发展的空间。同时，社会资金进入教育的模式单一(只有与公办学校合作)、投资动力减弱，民办教育的活力被压制。因此，我们不能不怀疑目前“名校办民校”的发展势头对中国民办教育的长远发展，乃至对中国教育事业的长远发展将起到何种导向作用。
全国政协常委朱永新认为，就近入学是国家为确保义务教育均衡发展确定的一项基本原则。“名校办民校”在一定程度上刺激和强化了家长的择校心理，使择校费年年攀升，加重了老百姓的负担。“名校办民校”将会导致普通中小学大批优秀生源的流失，一些普通公办学校将因此越办越差，从而形成恶性循环。“名校办民校”还将对现有的民办学校造成冲击，因为名校所办的民校的教师基本上都是由国家发放工资的，许多资源包括无形资产都是由政府无偿给予的，用国有义务教育资源办高收费学校，将使现有的民办学校无法生存。[11] 此外，“名校办民校”在招生过程中，不管是否属于义务教育阶段，各校都有自己形式各异的入学考试。在招生季节，我们随处可见，家长带着孩子一所所学校地考，一门门地考。义务教育阶段的公办学校不能考，而这类学校只因有“民校”的身份，就可以大胆地考，彻底地考，至于这些学校是民是公，家长与学校都心照不宣；对于孩子考试的每一分与将来交费的关系，家长与学校也是心知肚明。这种做法，进一步强化了基础教育阶段学科考试在升学中的作用。一些孩子甚至认为，“努力学习，多考几分，就等于帮家里挣钱、减轻父母负担”。这种状态，是导向素质教育，还是“应试教育”？
由于名校所办的民校实为“公”校，却带着“民”的身份，所以它们拥有比公办学校和民办学校都更加灵活的机制。在社会上愈演愈烈的择校风的作用下，再过若干年，名校必然聚集更多的优质教育资源，从而人为地扩大义务教育阶段地区和校际之间的差距。还有人认为，“名校办民校”对义务教育阶段的农村中小学危害很大。一些名校利用政府给予的政策优势，为了自身利益，大量抽调农村中小学的优秀教师，使骨干教师本来就十分匮乏的农村中小学更加捉襟见肘，严重影响了农村中小学的教学质量。[12] 这种做法，是否与政府致力于推进基础教育均衡发展的方向背道而驰呢？
客观地分析“名校办民校”的发展过程，我们可以发现，政府鼓励“名校办民校”的初衷是不错的，是符合中国教育发展的实际需要的，也与努力办人民满意的教育的宗旨相一致。但是，从“名校办民校”发展的实际现状来看，事实与我们的初衷相距甚远。尽快规范“名校办民校”的呼声应当引起各级教育行政部门的重视。笔者认为，此问题不仅是关系部分群体的利益的问题，而且是涉及教育公平和中国教育改革发展的方向性问题。“名校办民校”何去何从？“南京市叫停9所‘民办’初中”[13] 的做法值得各地借鉴。其实，就是将所有“名校办民校”依法规范、依法归队。“公办”就按公办的规则办事，“民办”就按民办的规则办事。公办学校既然参与举办民办学校，就必须严格遵守《促进法》及其《实施条例》的有关规定管理与运行。政府应当从制度上着手建立起平等的政策环境和公平的竞争秩序，让民办学校和“名校办民校”在平等与公平的环境下，规范办学，谋求发展。