我国农村集体经济审计研究——基于浙江省乐清市农村集体经济审计调研的思考，本文主要内容关键词为：集体经济论文,乐清市论文,农村论文,浙江省论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中说，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。现阶段，我国的农村经济发展进入了一个新的发展阶段，其中有两点突出的趋势：一是政府财政对农村集体经济的专项补助资金呈明显的上升趋势。2005年我国中央财政安排用于“三农”的支出已达2 893亿元，这一数字实际上已比2005年初安排的2 600亿元增加了近300亿元。2006年中央财政用于“三农”的支出达到3 397亿元，比上年增加504亿元。2008年中央财政预算安排用于“三农”各项支出大幅增加，合计达5 625亿元，比上年增加1 307亿元。二是全国各地基本上采取了村财务账目由乡镇统一建账管理的措施。
随着广大农民法律意识的不断增强，农村集体经济的财务问题成为广大农民群众普遍关心的“热点”问题，它不但是农村社会稳定的“重点”，是引发群众上访告状的“爆发点”，也是党和国家历来高度重视的领域之一。因此，必须加强对农村集体经济的审计监督，以规范农村财务公开与民主理财的程序，及时校正其执行效果。
一、问题的提出：浙江省乐清市农村集体经济审计的调研及思考
为了解现行农村审计模式的实施情况，笔者于2008年2月对浙江省乐清市进行了调查。该市是一个地处东部沿海发达地区的工业经济强市，但又存在着明显的地区发展不平衡。据统计，2007年全市910个行政村中，集体经营收益在10万元以上的村有275个，10万元以下的有370个，而当年无收益的村有265个，经济发展程度呈梯状形式。因此，以浙江省乐清市为样本进行审计实施情况调查研究，具有一定的代表性。
（一）乐清市农村集体经济基本情况
乐清市现辖21个镇、10个乡、910个行政村，拥有人口114万人。1995年被农业部命名为全国农民收入先进县，1996年被浙江省委、省政府命名为小康县，连续两次跨入中国农村综合实力百强县市行列。据初步推算，2006年乐清市实现生产总值301.46亿元，人均GDP达25 637元（按户籍人口计算），按2006年底汇率折算为3 283美元，首次突破3 000美元大关，标志着经济发展进入新的关键发展阶段。村级集体经济呈现出三大发展特点：一是集体经济稳步增长。2006年集体收入总额达44 008.27万元，比上年32 450.78万元增长了近12000万元；2007年集体收入额为47 588.97万元。二是集体经济来源渠道拓宽。开展资产经营、资源开发、创办各类专业市场、提供社会化服务等，改变了过去依靠收取承包费、管理费的单一形式。三是村级财务管理逐渐趋规范。从2002年起，全市开始实行村账镇代理。但在调查过程中，我们发现有以下几点突出的情况：
1.现金流量高。通过查看资产负债表和收支表，发现：(1)集体资产存量2006年骤然减少，2006年比2005年集体收入增长近12 000万元，但总资产却骤然缩小了一倍多，从2005年的712 370.51万元减少为2006年的317 152.56万元，2007年集体收入比2006年增幅不大，总资产有所回升，为423 175.93万元。(2)资产流动性非常强。主要是流动资产的减少，一方面是负债的大量减少，另一方面是所有者权益的减少，尤其是实收资本的减少。
2.生产性支出和公益性支出也呈上升趋势。公益性支出由2005年的2 280.33万元增长到2006年的3 195.36万元，2007年支出数为5 718.4万元，比上年增加了近79%。
3.国家的补助收入逐年上升。2004年为4 076.41万元，2005年为6 110.39万元，2006年为10 076.17万元，2007年为15 011.07万元。
（二）乐清市农村集体经济审计概况
在乐清市农审站人员的大力配合下，通过对乐清市农村集体经济审计情况的实地调研，我们可以发现：
1.审计机构。乐清市农业局农经审计站，下有6个乡镇已成立审计机构。
2.审计人员。审计队伍组成较复杂，而且专职农村审计人员比例偏低。具体见表1。
4.被审计单位的确定有很大的随意性且比例偏少。2004年审计村数为18家，2005年减少为4家，而2006年骤升至300家，主要原因是2005年审计部门主要是集中审计力量抓重点，针对年收入3亿元以上的村进行审计；2006年，乐清市农业局出台了加强对农村经济审计的政策，实现全市3年轮一审，扩大审计面。可见，审计对象的确定没有固定统一的标准，往往根据有关的政策、精神指示，在确定被审计单位时具有很大的随意性。
（三）调查结果及其思考
面对如此高的现金流、大量的生产性支出和公益性支出以及逐步增长且比例较高的国家财政补助收入，应该存在强有力的审计监督。然而，我们发现审计在一领域却非常薄弱：审计人员队伍素质并不高，专职农村审计人员比例偏低，很多时候是由农经站农经人员组成；审计的内容近乎全部集中在财务收支审计上；在确定被审计单位时具有很大的随意性，审计对象的确定没有固定统一的标准，主要根据有关的政策、精神指示而定的；而且可以发现相对于910个行政村，被审计村数的比例是偏少的，在村干部3年一届的任期当中，大量的行政村根本就不存在经济上的审计监督。这不得不引发我们的思考：
1.上述问题是发生在乐清市的一个特例还是一种普遍现象？调查者在向相关主管部门咨询和翻阅了大量的有关农村审计的文献和其他参考资料后，发现在浙江省甚至全国范围内普遍存在着农村审计监督软弱的现象。
2.农村审计监督软弱，是否需要加强农村审计？党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。”胡锦涛总书记在党的十七大报告中说，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。监督农村财务历来是基层人民群众普遍关心的热点问题，也是党和国家历来重视的领域之一。有关资料表明，在农民的上访事件中有85%是由于财务问题引起的。这些问题严重影响了党群干群关系，妨碍了全面建设小康社会的顺利进行。可见无论是出于经济发展层面还是出于政治层面的要求，加强农村审计都是时代发展的需要。
3.农村审计该如何加强？一是体制层面，主要指审计机关的设置；二是具体操作层面，包括审计人员的组成、审计程序和审计标准等。实质上，任何审计问题都是审计体制问题的折射。限于篇幅，本文在此对如何加强农村审计做精要的研究。
二、现行的农审站模式运行问题分析
现行的农村审计基本模式是农村审计工作主要由农村经济经营管理部门（即农经系统）承担，简称农审站模式，该模式是农村集体经济审计发展过程中必须经历的阶段，在一定的历史背景下对规范和促进乡村集体经济的发展起到积极作用。但是，随着社会经济的发展，该模式审计逐渐暴露出一些不足之处。
（一）审计主体职能的偏差、独立性受影响
审计的独立性是审计监督最本质的特征。由于农村审计实行“村账镇管”的财务模式，使得审计的客体发生了一些变化，由原来单一被审计单位变为被审计单位与会计代理中心两个客体。理论上从审计的独立性要求而言，代理中心人员与审计人员是互不干扰的。而在实际中，负责农村会计代理工作的农村经济管理站与负责审计的农村审计站是“两块牌子、一套人马”，违背了独立审计的独立“三角关系”，势必影响审计的独立性、公正性和权威性。这种关系使得审计具有自己审自己的账之嫌，使得农村审计监督的地位不超脱，审计监督难以做到客观公正。
（二）审计队伍整体素质不高、审计技术手段滞后
首先是农村审计队伍的整体素质不高，部分审计人员没有受过正规的专业教育，缺少系统的会计、审计、法律等专业知识。大部分审计办还未配备专职人员或存在专职人员不足的情况。其次是审计工作人员的业务职责不适应。当前审计人员主要从乡财政或结算中心抽调，还存在同时兼顾两方业务的情况，其业务基础侧重于乡镇级财务或农村财务结算等业务。而农村审计工作本身有很强的程序性和法律性，要求从业人员要有比较精通的审计专业知识和较高的审计操作能力和职业判断能力。
农村审计队伍的素质在很大程度上影响着审计技术方法的运用。目前农村审计方法仍然单一，审计技术手段滞后。面对众多复杂的审计对象，尤其是财务管理松懈、会计资料虚假较普遍的现状，仍以事后手工查账为主，依靠内部控制制度测评、核对、盘点、函证等方法实施审计，其监督力度难免要打折扣。
（三）审计内容狭隘、审计种类数量和范围有限
农村审计内容范围很广，但在实践中，往往停留在真实性方面的审计，甚至对普遍性的违纪问题，如吃喝招待费、请客送礼等开支，只要是真实性开支，就默认其为正常支出。农村审计作为一种事后监督，实际上就是集中几天时间看看凭证、查查审批手续是否齐全等，对审计中发现的违规问题很难进行责任追究，使审计工作仅停留在表面。至于效益审计目前基本上没有开展。在审计职能上，以单纯农村集体财务审计为主，经济监督和服务并重较少；在工作方法上，偏重事后审计，事前、事中较少。只是就账论账，审计反映不全面。在实际工作中多凭经验来审计，很难保持审计工作的质量，特别是一些新型审计项目，如效益审计、内部控制审计、资产负债审计、资产评估审计等要求农村审计人员必须具备较高的政策理论水平、业务技术水平和综合分析判断能力，在这些方面就显得力不从心，在一定程度上影响了农村审计事业的发展。
（四）审计随意性较大
审计是一项科学性和程序性较强的工作，但在农村审计过程中却表现出很大的随意性，主要体现在以下几个方面：
1.确定审计工作重点和审计事项方面。在实务中，农村审计监督组织形式主要由政府设立的农村经济管理站来实施，农经站根据上级的要求，农经管理机构根据农业行政主管部门的安排、集体经济组织的意见或群众的要求，结合本地实际，确定审计工作重点和审计事项，组织人员审计。显然，农村审计不是法定的工作制度，而是根据安排、要求才进行的，而且在确定审计对象和审计内容时往往受制于领导意愿，这种依据难以体现审计的独立性原则。
2.审计对象的遴选方面。目前农村审计在确定审计对象时，主要采取抽审的统计方法。一些地方集体经济发达的村每年度审计一次，欠发达的村每三年审计一次。村委的任期是三年一届，有些甚至三年都轮不到一审，致使有些村委在任期期间根本没有受到审计的监督。在遴选审计对象方面时尽管有专门年度计划方法，但这些计划仍以经验数据为主要参考依据，在没有可遵循的关于如何遴选审计对象的具体要求和方法的规定时，遴选审计对象时出现一定的主观性在所难免的。需要强调的是这种主观选择是不能与随即选择划等号的。从理论上来讲，随机选择体现主观能动性，有其科学的理论依据和方法；而主观选择则体现随意性，没有一个制度化的标准可循，它会使得审计工作缺乏连贯性和统一性，不能形成一项系统化的工作。
3.审计程序执行方面。尽管各地区的相关法律文件规定了一系列审计程序，但实际操作时却没有严格按照程序来开展，执行不够规范。有的审计前不拟定审计方案，甚至不下达审计通知书，而是搞突然袭击，事前没有要求被审计的村将审计的时间、需要审计的事项在村内公开；有的在审计报告报送前，不征求被审计单位和群众的意见；有的在审计报告出来后，不做审计结论；有的被审计单位或个人对审计结论有异议的问题，也不组织复审等。
（五）审计结果处理不当
1.审计结果不公布。审计结果的及时公开是审计发挥其监督功能必不可少的一重要环节。然而，农村审计中经常发生审计结果公布不及时甚至不公开。这样一来，村民无法了解审计内情并参与评价以行使监督权。其主要原因可能与各地颁布的相关法规规定有关。例如，《浙江省农村集体经济审计办法》规定：“除涉及商业秘密等不宜公开情形外，农业行政主管部门可根据情况将审计结果向集体经济组织成员或者被审计单位公布，并督促被审计单位根据审计结果进行整改”。可见，公布审计结果并不是必须履行的法定职责，致使很多审计的结果没有公布并通报给全体村民。
2.处罚的力度弱。各地相关法规规定的处罚力度明显偏低，而且随着经济的发展处罚幅度一直没变。如，根据《浙江省农村集体经济审计办法》规定，对6种行为可并处500元以上1 000元以下的罚款外，其余的情形大都是责令其纠正，并给予警告。这样的罚款是微乎其微的，可见采取的是重教育轻处罚的原则，并且对拒不执行处罚的单位和个人因没有明确具体的条文规定，农经部门对其也没有办法。另一方面有的农业行政主管部门也不尽职能，不追赃、不移交，相关的处理部门不接受，甚至于相互推诿，造成问题被搁浅、无人问津的局面，最终没有具体落实审计决定、处理决定和整改审计结果暴露出的问题。
此外，对于构成犯罪的，应依法追究刑事责任，但《刑法》中规定的惩处贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪行为，涉及对象从严格意义上讲不包括村干部，因为村民委员会是村民自治组织，既不是国家一级行政机构，也套不上“公司、企业等其他单位”。有时还会出现在移送司法机关后，司法机关对农经部门的审计结果不认可，又重新调查核实，这就给不法分子进行违法活动提供了机会，最后问题也就会不了了之。
三、如何加强农村集体经济审计
农村集体经济是公有制经济的重要组成部分，在全国经济中扮演重要的角色。特殊的国情和农业在国民经济中的特殊地位决定着国家必须重视农村经济的发展，必须加强对农村集体经济的审计监督，以规范农村财务公开与民主理财的程序，及时校正其执行效果。
（一）明确农村审计法律地位，健全法律制度体系
当前农村审计的法律依据大都是根据国家有关规定，结合各省实际，由各省制定的相关规定。这样的模式，从法律级别层面讲，是属于地方性规章，农村审计的权威性不够；从司法角度看，行政规章在司法过程中只是起参考作用，由此造成对审计的查处力度不强；由于没有出台相应的实施细则，使得可操作性不强。因此应加快农村审计法律法规制度建设，明确农村审计法律地位，健全法律制度体系，提升农村审计的法律层次，以利于在全国范围内全面顺利开展对农村集体经济审计。
（二）健全配套审计制度
建立和完善相关规定和行为准则，包括相对统一的质量评价指标，规范审计行为，控制审计质量，使审计行为制度化、标准化。主要的相关的审计执业规范和评价标准包括：《审计人员行为规范》、《农村审计工作程序》、《农村审计文书格式》、《农村审计档案要点》等，对农村集体经济审计的内容、范围、方法、程序、具体实施办法、报告等作出规定，使审计组织和审计人员有法可依，有章可循。如对审计程序的框定，见图1。
图1 审计程序框架图
（三）深化审计内容，拓展审计类型
目前农村经济审计大多数停留在财务收支审计上，对经济效益审计涉足甚少。加快审计工作由监督为主到监督与服务并重，由传统财务审计到财务审计与效益审计并重的转型。按照循序渐进的原则，审计内容分阶段逐步扩展。现阶段进一步完善对财务收支的真实性、合法性的审计和对财经纪律执行情况进行审计。加强农村经济效益审计是一项新课题。结合中共中央办公厅、国务院办公厅关于经济责任审计的两个“暂行规定”，尝试农村干部经济责任审计，进一步推动乡村审计的制度化、规范化、经常化。条件成熟时要实现大范围的内部控制的完备性和有效性的审计和对干部的经济责任，包括在任审计和离任审计。对于审计事项技术复杂的领域，要充分发挥专家和专业机制的作用，比如对于集体资产的价值评估必须借助专家的力量。
（四）提高审计能力，建立一支高素质的干部队伍一是完善选人机制，拓宽选人渠道。面向全社会选拔人才，按照德才兼备的标准，同时注意人才知识结构的综合协调，实行公平招聘，尤其要注重选拔有较高文化水平和丰富实践经验的人才。二是采取教育培训、实践锻炼和轮岗交流等措施，不断提高审计人员的判断能力、洞察能力、应对复杂局面的能力。三是完善激励机制。建立绩效目标责任制，实行奖优罚劣，对绩效突出、表现优秀、群众拥护的审计人员，要及时予以激励；对没有绩效的，要追究责任，对素质不高、能力不强、身体不适的，要及时调整。
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