论基础教育课程管理改革中的权力下放，本文主要内容关键词为：教育课程论文,权力论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本次课程改革在课程管理体制方面提出实行“国家、地方、学校”三级课程管理体制，国家只在宏观上确定国家课程门类和课时以及课程标准；省级教育行政部门制订本省实施国家课程的计划，规划地方课程并组织实施，经教育部批准，省级还可单独制订和使用本省课程计划和标准；学校则视当地社会、经济等发展的具体情况，结合本校传统和优势、学生兴趣和需要，开发和选用适合本校的课程。[1] 这表明，我国课程管理权已开始适当下放。根据本次课程改革的要求，有不少学者对此进行了论证，还有的就其如何运作和实施的原则、策略作了研究与阐述。[2] (20)本文所要探讨的是课程管理体制的选择究竟由哪些因素决定，以及本次课程改革中的权力下放问题。
一、课程管理体制的集权与分权取决于什么
一个国家的课程管理体制是其教育管理体制的一部分，而教育管理体制又取决于一个国家的民族文化传统、社会心理和现行政治体制，因此，课程管理体制也自然由上述因素决定。如果说课程内容、组织形式与实施方式更多地取决于生产力、科技与经济发展的程度的话，那么课程管理体制则更多地体现政治、文化制度以及意识形态的要求。集权与分权，作为两种典型的相互对立的课程管理形式，其本身并没有什么可指责的，因为二者各有优缺点，且在各国不同的历史发展阶段都先后起了相应不同的作用；同时，二者在各国现行的教育行政制度中也依然存在，且并没有要向对方完全转化的倾向。从当今世界各国的教育行政制度改革中，我们可以看出其总趋势是二者的日趋取长补短、均权融合。然而，在实际运作当中，这种均权化总还是有所侧重的，而且，这种侧重仍是一如既往地以保持其原有“质”的不变为前提的，即：中央集权者虽然加大了地方分权的力度，但绝不可能完全分权化，地方分权者虽然在中央集权方面作了种种努力，但分权本质依旧不改。为什么？因为决定课程管理体制最主要的三个变量——现行政治制度、民族文化传统及现行管理体制弊端的极至——使然。下面我们就从比较教育的角度，分析一下这三个变量在西方诸国的情形。
(一)现行政治制度、运行机制及意识形态的制约
教育政治学的原理告诉我们，自近代民族国家诞生以后，教育便逐渐成为国家的合法控制领域，一个国家统治阶级的政权性质、政治制度、体制、意识形态都将构成一个整体的社会框架，控制教育的方方面面，自然也包括课程管理体制。美国是典型的分权制国家，虽然自20世纪80年代以来，针对分权制的缺陷，联邦政府一直致力于对教育的集权化管理，并且历届政府都采取了相应措施，诸如《2061计划》的出台、《美国2000：教育战略》文件的制订、《2000年目标：美国教育法》的颁布等，这些行动计划对全国统考、教育标准的统一、联邦教育部权力的加强等方面都表现出集权化倾向。但可以断言，美国这种集权化倾向也是以不触动分权的根本地位为底线的，因为自以为民主、平等、自由的美国人自移民时代就形成的个人主义和民主共和制度早已构成现代美国“民主政治制度”的基石，无论怎样改革，只要它现行的国家政治体制还是分权制，即使再采取什么集权措施、表现出何种集权倾向，教育系统所处的框架却是命定的，仍是以分权为主的教育管理体制，而非其他形式。再看法国，在反思第五共和国以来教育改革历程时，政府列出的七条历史性错误中有一条是“教育部官僚僵化、运转不灵”，[3] (89)但在1988年出版的《教育与明天的社会——面对21世纪的挑战》调查报告中，却又提出“中小学还应该继续由国家教育部统管”。[3] (47)这种近乎矛盾的评判，其根本原因还在于法国是实行中央集权管理的国家，否定了教育中的集权制无异于否定了现行的社会政治体制。这是因为，近一个半世纪的发展过程中，拿破仑制度的主要原则经过多次政治动乱和教育抱负的反复依然保存了下来，而且几乎没有任何实质性变化。[4] 还有日本，虽然一直以来，人们将其教育行政体制看作是“中央和地方结合制的典范”，[2] 虽然近年来在国际化、全球化浪潮下进行了以培养学生丰富个性与生存力为核心的新一轮基础教育改革，在原有基础上具有明显的分权倾向，但其文部省“仍然控制审定教科书、文部大臣在国家机关所委托的事务范围内仍有权指挥地方行政长官等”，[3] (213)这同样表明，日本的放权最终还是在文部大臣允许下的放权。至于英、俄、德等国，虽说情形各异，但在政治制度及体制决定教育管理体制这一规律上并无二致。
(二)民族文化传统和教育传统的影响
“民族文化传统是指一个民族经过长期的历史积淀而形成的对现实社会仍产生巨大影响的文化特质或文化模式。”[5] 教育传统也属于民族文化传统的一部分，“是指经过长期的历史积淀而形成并继承下来的教育思想、制度、内容和方法，即在过去教育实践中形成并得以流传的具一定特色的教育体系”。[5] 它们都具有“民族性、稳定性、统摄性、系统性和变异性”[5] 等特征。可以肯定地说，任何一个国家和民族现今的教育状态都是其民族文化在发展过程中创造、发现、选择和传递的结果，不可能脱离其文化土壤凭空进行现代意义的教育变革。课程管理体制作为课程改革的一项重要内容，其民族文化传统的制约性更为明显。为什么美国选择了分权制政治体制？为什么当前美国教育改革中的集权化倾向招致如此强烈的反对？正是因为美国的文化传统从中作祟。美国的主流文化传统主要由“宗教文化、个人主义文化和共和文化”[5] 三种构成，这三种文化传统孕育了其教育传统中“重教兴学、分权管理和民主参与、崇尚实用与学生中心”[7] 的特色。在这些文化传统影响下，美国现行的集权化企图有悖于美国人强调个人自我中心的性格、功利个人主义的生活哲学、尊重个人利益至上以及“自由”“民主”“平等”等价值观念，也正基于此，它的集权化倾向才受到了前所未有的抵制，为什么英国从未出现剧烈的社会突变或震荡？为什么它的教育变革通常是以渐进方式进行，时至今日还保留着几百年前的“公学”？这同样是基于英吉利民族文化传统中“依恋传统的性格、经验主义的理性思维方式以及守成渐进的变革观念”。[5] 洛克提出的绅士教育理论至今还是其教育精英化、等级化的重要理论基础。
(三)现行教育和课程管理体制业已产生的尖锐问题的诱发
前两个因素是从宏观的社会背景来论述影响课程管理体制运作的因素的，这一因素则是从课程管理体制本身来说明课程管理体制改革的原因。这种因素可概括为：现行课程管理体制因种种原因，把原有的“以集权/分权为主，兼顾分权/集权”的整体运行模式打破，从而在集权与分权的统一上出现了严重失衡，由此产生了许多问题，当问题尖锐到超出了系统平衡所能控制的时候，便成为课程管理体制改革的直接导火线。比如，美国，是因为在目睹了自己因过度分权、导致放任后的中小学生成绩平庸、纪律混乱、犯罪率上升、功能性文盲激增等问题时，才意识到教育改革迫在眉睫的，否则，“时至1993年，21％～23％的成人不会填写银行存单，看不懂简单的会议通知，不能阅读一篇简单的新闻报道”[6] 便成了一个巨大的社会问题，这样，强化集权化倾向的课程改革也就势在必行了。再如，法国，因为其高度集权导致了留级率猛增、毕业率骤降、厌学逃学现象比比皆是。在这种情况下，它不得不反思解决中央集权的弊端了。至于日本，更是由于“考试地狱”已经到了严重威胁学生身心的正常成长才进行改革的。
二、怎样理解本次课程管理改革中的权力下放
(一)当前我国课程管理体制改革中权力下放具有必然性和必要性
首先，它是解决现实课程管理实践中业已产生的尖锐问题的要求。我国的教育管理体制长期以来一直是中央集权式，这种体制在实践中表征的“高度统一”不仅高度统一了教学大纲、课程教材，甚至连教师如何备课、上课、用什么方式授课都作了明确规定，这种做法可能会抑制教师的创造性和学生个体丰富多彩的发展。同时，高度集权也易导致课程管理实践中的官僚化倾向，其管理不是基于科学化、规范化，而是服从长官意志和权力控制。任何“一刀切”的措施，都会严重忽视各地的实际差异，妨碍各地各类中小学发展的创造性和合理性。其次，它是因应潮流的选择。当今世界各国都已不同程度地呼吁要尊重个人的主体性和创造性，促使学校向多样化、特色化发展，这是教育民主化和管理科学化的表现，体现了一个国家教育发展的方向和科学管理理念的逐渐深入人心。再次，坚持以中央集权前提下的适度分权，有助于我国课程实践的发展与完善。适度分权，给予地方和学校以一定的自主权，确实可以增强它们的责任感和创造性，而不会像以前那样处于万事只等上级文件下发的消极状态，还能切实调动其积极性，增加课程实施过程中的适切性与适应性。
(二)当前我国课程管理体制改革中很难实现集权向分权的完全转变或完全均权
如上所述，我国几千年来的文化传统及现行的政治体制还有中央集权管理本身所具有的优点，决定了我国的课程管理体制不可能完全走向类似美国的分权制。而集权与分权的“平分秋色”或“均权”看似要实现二者的“最佳平衡”，但事实上这是一种理想状态，纵观世界各国还没有哪个国家说是完全均权的。要想使我国的课程管理体制改革做到“既不像英国那样向地方倾斜太多，又不能像日本那样向中央倾斜太多”[2] (22)也是不可能的，因为在现实操作中很难把握“均权”这个度。传统上被归为中央集权与地方分权相结合的英国和日本，实际上也都是各有侧重的，前者在学校、后者在文部省。因此，作类似均权的课程管理体制选择在我国不仅是不足取的，也是不负责任的表现。既然如此，剩下的就只有是基于集权之下的权力下放和基于分权之上的权力上收两种可能了。对于我国，显然应当是前者。
(三)当前我国课程管理体制应当是基于集权之下权力的有限下放
长期以来，我国的课程管理权一直高度集中在国家手中，且方式单一，主要依靠行政命令、法令条例和规章制度执行，对课程与教学也统得过细过死。这种情势的确需要改变，的确应当有效释放中央的课程权力，从原来单一直接的行政命令管理手段转向立法、规划、督导、咨询、拨款、舆论等多种间接的手段；应当给予地方和学校更多的权力，尤其在选修与必修、地方与校本课程等的开发与选择以及教材的编制与使用上。但笔者以为，权力下放的前提还应是基于中央集权之下的，一些地方性权力或措施应当得到中央教育部的批准与备案，同时，在“分权”的具体运作过程中也不能操之过急，否则容易产生混乱。另外，一些原则性的权力是不能迅速下放的，诸如国家课程标准的制订、教材的审定等。尤其义务教育阶段，更应当强化集权的作用与科学规范，否则在这方面的放权便意味着地域、阶层差距的人为制造与加剧，因为义务教育基本还是体现平等、公正的要求的，而这项职责主要由中央政府才能完成。总之，就是要建立一种以中央集权为基础的权力合理分配的科学运作机制。当然，如何建立这么一种机制着实需要进一步研究。
我们可以断言，无论世界各国如何改革，有一条是不变的，那就是分权的不可能完全走向集权、集权的不可能完全走向分权，而总是基于某一个侧重点上的稍加平衡与融合；联邦、共和、君主立宪的政治体制不同，美利坚、英吉利、大和等民族的文化传统各异，使得它们不可能逆各自的民族文化而行、反现行政治制度而动，这种必然性是显而易见的。当前我国课程管理体制的改革的确势在必行，但鉴于相同原因，我们在具体操作过程中还不能操之过急，还应在中央集权基础下实行权力的有限下放，否则，容易出现一改就放、一放就乱的局面。