协商民主视角下我国参与预算的实践与展望_政府预算论文

协商民主视角下的中国参与式预算实践及其前景展望，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,预算论文,民主论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]D621 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2016)05-0031-08

       2015年2月中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出：“围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商，增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”[1]政府预算的支出事关公共资源的分配，与公众利益切身相关，因而对于政府预算而言，增加其透明度、扩大公众在政府预算领域中的充分参与，对增强公众的“获得感”和“幸福指数”至关重要。然而改革开放以来，我国的公共预算制度改革更多的是以预算技术的调整与改进为取向，力图解决的是预算的科学化问题，而对预算的民主化关注不足。这容易导致政府预算的合法性与有效性受到质疑。因此，政府预算领域中的公众参与不足已成为一个需要迫切解决的现实问题。

       20世纪末期以来，协商民主理论开始在国外兴起并且传入中国。协商民主的兴起和扩展为普通公民通过沟通、对话等形式参与政府预算领域提供了新的视野。在协商民主理论的指导下，公民参与预算得到了不断发展并进一步催生了参与式预算。通常而言，参与式预算是指使非经选举产生的公民能够参与公共财政的方案规划和配置。伊夫·辛多默指出了参与式预算的五个基本特征：一是讨论主题集中在政府预算领域；二是必须在政府层级进行；三是过程可以重复进行；四是注重政府与公民之间进行公共协商；五是参与者要承担相应的责任[2](P6-7)。协商民主倡导面对面的理性对话、讨论和辩论等具体协商形式也日益被广泛地运用于世界各国的参与式预算实践中。我国的参与式预算历程至今已经走过了十年；同时中国参与式预算的地方版图在不断扩展。本文基于协商民主的视角，以我国东部、中部和西部的地域划分为原则，分别选取了浙江温岭、河南焦作和云南盐津三地的参与式预算探索作为代表案例进行比较分析，意图探讨我国参与式预算的起因、实践现状，并且对其未来发展前景进行全景式展望，希望以此探讨推动我国基层政府协商发展的可能出路。

       一、参与式预算的起因

       一般而言，参与式预算涉及的是政府预算的支出决策，具体是指政府将与公众切身利益相关的公共项目建设资金(政府预算中的资本预算)交付公众讨论并由公众作出决策。从国际上看，参与式预算的兴起离不开这三个主要因素：首先是公共资源的滥用降低了公众对政府的信任；其次是信息技术的发展促进了公众参与意识的觉醒；最后是经济社会转型中的突出问题需要用参与方式来解决[3]。近年来，我国的浙江温岭、黑龙江哈尔滨、江苏无锡、上海、云南盐津、广东顺德也陆续出现了不少的参与式预算探索，尽管这些探索各具特色，但大都属于基层协商民主探索的领域，即政府通过扩大预算开放领域来促进公众的协商参与。参与式预算作为一种基层协商民主实践，它在我国是缘何兴起的？

       1.基层民主探索的协商转向

       协商民主理论的引入为我国参与式预算的产生提供了民主理论支撑。在协商民主盛行之前，我国基层民主探索的指向是选举民主，对民主的主流理解是“竞争的选举产生民主”[4](P171)。然而我国特有的政治文化传统决定了选举民主范围的有限性，自基层实现民主选举以来，我国的选举民主探索限定在非政府层次的选举。协商民主论者德雷泽克认为，20世纪90年代以来，民主理论明显走向了“协商”。民主的“协商”使得协商民主取代选举民主逐渐成为中国执政党日益重视的民主发展取向。在协商民主理论的指导下，公民突破以往那种利用投票来实现偏好聚合的政治参与视野，他们广泛参与公共协商，通过话语表达来构建公众议程进而影响政府预算决策。在这种背景下，以协商民主理论指引基层民主的探索，逐渐为社会各界所关注，除了关注作为国家层面的政治协商会议，更多的人聚焦于基层自主创新的协商形式，比如浙江温岭民主恳谈会、云南盐津的民主议事会等草根民主形式。同时随着参与式预算的国际传播，我国也开始“试水”参与式预算。可以说，协商民主的引入为我国参与式预算生成提供了理论支撑。

       2.公众主体意识的觉醒

       随着公民主体意识的觉醒，公民日益要求推进预算民主化的改革，以此督促政府更好地实现政府预算收入“取之于民，用之于民”的公共取向。马骏教授认为，中国作为一个演化中的“税收国家”[5](P33)，国家财政预算的公共资金日益依赖于公众的纳税。公民主体意识的逐渐觉醒，进一步要求参与预算决策，实现预算民主进而控制政府的征税权。同时随着转型而来的是社会结构的分化和利益主体的多元化，公民的利益诉求表达伴随着公民主体意识的觉醒而不断增强，公民要求参与决定与他们生活质量直接相关的公共资源分配。因而“如何使用和分配公共收益，如何实现公共投入”[6]，就成为摆在基层政府面前最具挑战性的问题。公众参与需求出现“爆炸”趋势，而制度化参与渠道则显得相对滞后于公众的参与需求，这种制度供给和公众参与需求的“落差”导致了各种非制度化的社会抗争(群体性事件)不断增长，给经济发展、社会和谐和政治稳定带来了巨大的挑战。

       3.地方主要官员的积极推动

       我国参与式预算的产生离不开地方政府主要官员的积极推动。参与式预算的顺产和成功离不开官员的创新意识和强有力的领导能力，我国的参与式预算实验是在地方官员主导下进行的，在很大程度上取决于基层领导的政治勇气，公民参与以及参与的程度还得取决于地方官员自身对现代民主政治运作的开明程度。社会结构的分化和利益的多元化使传统的权威型管制模式面临着这样或那样的挑战，而基层政府普遍面临着“上面千条线，下面一根针”的财权与事权倒挂的格局。过去自上而下的预算体制改革更多的是以技术改革为取向，倾向于重视预算的科学化，对预算民主化的推动显得相对缺乏。为了解决民众利益表达意愿与公民合法表达渠道失衡的矛盾，地方政府面临着投巨大的维稳压力，为了提升政府预算的合法性与有效性，纷纷探索参与式预算。可以说，“如果没有行政官员个人认可公民参与发挥的作用，公民参与的各种创新行动就没有办法产生效果”[7](P36-37)。

       4.外部力量的协同作用

       参与式预算的产生必然要满足“原因—中介机制—结果”这一逻辑链条，缺乏“中介机制”则很难解释参与式预算何以产生于A地而不是B地，这一中介机制包括国际组织、专家学者及其所属的研究机构、大众媒体在内的“外部力量”的推动。事实上，有许多外来力量推动了我国参与式预算的进程。河南焦作的参与式预算就离不开世界银行的帮助和资助。国外的NGO福特基金会在我国参与式预算实验中也起到了推动作用，“甚至承担了参与式预算试验的成本”[8]。2007年，上海市闵行区政府在蔡定剑教授和财政科学研究所以及耶鲁大学法学院中国法中心的推动下开始了公共预算的改革。北京麦子店街道的“参与式立项”也离不开世界与中国研究所以及社会组织社源传媒的推动。

       我国参与式预算的兴起其实是内外因综合作用的结果。其产生离不开协商民主在世界上的兴起和扩展，也离不开域外参与式预算实践的民主“典范”效应。除了国际因素外，我国参与式预算的产生更离不开国内地方官员、专家学者、大众传媒和社会公众多元主体的合作：改革开放以来，随着我国经济的迅猛发展，公民的参与意识不断高涨，社会公众作为政府公共服务的直接对象希望通过参与约束和监督政府的活动。同时，在“压力型体制”[9](P28)下的“政治集权，财政分权”模式中，行政问责惩罚力度加强和维稳支出变大的双重压力促使基层政府产生推行参与式预算改革的内在动力，他们希望通过参与式预算的途径来提升地方治理绩效，以此减少社会抗争事件。而NGO、专家学者及其所属的学术科研机构、大众传媒则扮演着地方参与式预算的外部推动力量。因而，我国参与式预算的兴起实际上是政府、市场、社会和公民等多元主体合力的产物。

       二、参与式预算的实践现状分析

       协商民主的核心是公共协商，因为“规范的意义上的民主协商应当是受某一集体决定约束的全体公民的公共审议，而不应是少数政治精英的专门领域”[10](P24)，公共协商意味着社会大众的参与，这种“参与”是一种“面对面”地对话、讨论、辩论，公众通过这种话语的公共表达机制进入到政府的预算决策过程。尽管我国各地的参与式预算在实践中存在诸多的不同，但是其基本做法都离不开扩大公众特别是社会弱势群体在政府预算领域的协商参与。

       1.参与式预算的案例概说

       以我国东部、中部和西部的地域划分为原则，本文分别选取了浙江温岭、河南焦作和云南盐津三地的参与式预算探索作为代表案例进行比较分析。

       2005年7月，温岭市新河镇第一次在人大审议镇政府预算时，邀请民众参与并开展民主恳谈，由此开启了浙江温岭市以体制外的民主恳谈与体制内的人大预算审议对接的参与式预算改革试验。现阶段温岭参与式预算的完整模式主要包括基层人大会前初审、大会审议、会后监督三个阶段，但公众的协商参与主要集中在基层人大会议前初审阶段的“预算民主恳谈”。此后温岭市的“预算民主恳谈”不断向各镇和县级政府部门扩展，现在已经覆盖所有乡镇，加入预算民主恳谈会队伍的县级政府部门已经扩大到16个。

       河南焦作市的参与式预算是焦作市综合预算改革中的一项。2007年以后焦作市开始形成了“部门申报、项目公示、网民投票、专家论证、社会听证、绩效评价”的公共预算决策体系[11]，“网民投票”和“社会听证”将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中。其中前者属于票决形式的参与，后者是协商形式的参与。河南焦作的预算项目听证会是指在政府预算编制过程中，政府通过挑出一批对民生和当地经济社会发展有重大影响或有较大社会争议的预算项目举行社会公开听证会。其中，作为利益相关者的组织和公众有权就某项争议较大的预算项目提出举办社会听证会的要求。

       云南盐津县在云南省人大常委会预算工作委员会的推动下于2012年启动了县乡财政预算“三项改革”，其中一项就是乡镇群众参与式预算改革，其目的是为了加强财权下放后的乡镇财政管理，让预算资金发挥更大效益。2012年，盐津县开始在该县庙坝、豆沙这两个乡镇试点，此后该县参与式预算的试点乡镇不断增加。云南盐津的“预算民主议事会”是通过普通村民推选以及抽选产生的议事员组成，通过议事员的“民主议事”达成最大共识后进行投票表决来确定乡镇一级的预算项目的优先支出计划。

      

       2.参与式预算的“本土”特色

       基于表1的比较可以发现，我国各地的参与式预算在具体形式和实践程序上存在一些差异，但从中也可以发现大部分现有参与式预算实践的“本土”特色：

       其一，在预算参与形式上，一般都包括票决和协商两种具体的参与形式，但是以协商参与最为普遍。民众的票决参与受到双重限制：一是票决对象的限制。即可供选择的预算项目事实上是由政府主导编制和提出的“项目库”，如焦作市的参与式预算就是“给出60个项目组成的项目库由公众投票选取10项”[12]，盐津现在的项目库的形成也不是完全由民众代表主导，而是来自于议事员和政府两个方面的提议。二是票决参与主体的限制。云南盐津的预算票决是由群众议事员在协商之后进行表决的，群众议事员的产生包括村支“两委”提名产生和随机抽选产生这两种方式，但由于村支“两委”提名中偏向于村干部，加之随机抽取中的偶然性可能导致有的片区没有代表的情况，因此这种民众代表的产生方式导致了票决参与主体的有限性。

       其二，在预算参与主体上，普通公众特别是社会弱势群体的参与比重偏低。参与式预算中普通公众的参与主要通过三种方式：自愿报名参与、受到政府邀请参与和随机抽选参与这三种方式。浙江温岭的参与式预算由于其运行时间较长而比较规范，其参与主体的产生方式涵盖了这三种形式，“参与者不但包括普通公民，还包括先前被排斥在预算进程之外的人大代表”[13](P80)，这与国外参与式预算中立法机构成员“无涉”的原则大相径庭。社会精英的参与一定程度上排斥了普通公众特别是社会弱势群体的参与空间和利益表达。大部分参与式预算的参与主体还是属于社会精英层次，比如基层的“两代表一委员”，村或社区的“两委”干部、民营企业主等参与者居多。即使随机抽选中那些普通公众作为参与代表，他们也会可能因自身知识水平和表达能力的不足而无法有效地表达自己的利益诉求。所以在大部分参与式预算中，普通公民直接参与的比重偏低，一般采取的是普通公民和社会精英联合参与预算决策的形式。

       其三，在参与层级上，一般都集中在地方政府层面，比较多的集中在乡镇和县区这两级，其中乡镇一级最多。从理论上而言，最适合开展参与式预算的层级是与公众最接近的这一级政府预算。但参与式预算集中在乡镇一级的这种现状有很大的局限性：乡镇财政收入由于依赖土地财政带来了参与式预算的不稳定性，土地财政收入的不稳定性导致参与式预算的许多决策很难顺利实施。相对而言，县级财政收入结构上对固定税收的依赖更多，其财政收入预期比较稳定。“乡镇是一个适宜的、但仍然是一个较小的参与范畴”[14]。

       其四，在预算参与范围上，虽然各有特色，但是目前依旧不稳定。我国的参与式预算在预算范围上大体可以归为三类：一是全面预算的参与式改革，例如浙江温岭的各镇；二是乡镇(街道)单笔固定金额预算的公众参与决策，例如北京朝阳区的麦子店街道；三是介于二者之间云南盐津的“财力总余额”做法。全面预算可能由于财政收入的不稳定导致参与式预算的有效性受到折损。单笔固定金额的参与式预算则由于资金有限导致预算项目容易出现“撒胡椒面”的支出分散效应。相对而言，盐津提出了“财力总余额”的概念，具体其实是指“当年支出基数”加上“上年增收”后，减去“本年基本支出”和“必保刚性支出”之后的财政资金，盐津的特色在于其既不像温岭的参与式预算把所有的预算纳进来，但又不像国内大多数地方如河南焦作做的拿出一笔确切的财政资金，盐津的参与式预算范围是介于二者之间的[14]。

       其五，在预算参与环节上，虽然参与式预算涉及到了政府的预算编制和预算执行两个环节，但绝大部分参与集中在政府预算的编制环节。在预算编制之前的准备阶段，政府缺乏提前对公众公布相关预算的信息，导致公众缺乏充分的学习和讨论；在预算执行和预算绩效评估环节，公众的参与多为零星性的，很难对政府预算执行和绩效评估构成有力的监督。即使是在预算编制环节，公民在协商参与中的空间实际上也比较窄。

       参与式预算探索为我国基层政府的地方治理创新提供了可供借鉴的经验，但由于这种改革聚焦于政府预算编制环节，“未能基于预算完整的周期从政府治理模式转型出发系统筹划改革路径，因而未能充分发挥参与式预算应有的效应”[15]。

       参与式预算探索虽然是政府、市场、社会和公民等多元主体合力的产物，但政府无疑是地方参与式预算改革的主导者，“一则地方政府主要领导的支持为改革扫平了障碍；二则从试点到推广，政府各级管理部门始终居于主导地位”[15]。在参与式预算的协商探索中，政府官员会征求社会精英和普通民众的建议，普通公众在公共协商中话语表达机制的参与中受限于外部环境和自身的因素，他们在预算参与中的主要功能是“咨询”而不是直接“决策”。例如浙江温岭的民主恳谈，“其决策只具‘参考性’而不具‘决定性’”，公众的参与属于“政策调整”而不是“政策制定”[16]。

       我国的参与式预算在扩大公众参与和促进公共协商的机制设计方面借鉴了国外参与式预算的通行做法。通过参与式预算的协商探索，可以吸收普通民众和社会精英的建议，促进政府预算决策的民主性和科学性；同时还可以通过政府与公众的对话促进公众对政府决策的理解和支持，提升政府预算决策的合法性。但基于协商民主的理论视角而言，我国参与式预算无疑是一种政府主导的咨询性协商模式，这意味着“政府只愿在很小范围和程度上与公民分享决策权”[17]。

       三、我国参与式预算的前景与路径

       肇始于21世纪初的中国参与式预算实践刚刚走过第一个十年的历程，依旧处于初步探索阶段。参与式预算的协商实践为公众提供了参与渠道，公众可以通过参与式预算对公共资源的分配和公共事务的决策发挥一定的影响力。但从协商民主的视角而言，中国的参与式预算是一种政府主导的咨询性协商参与模式，其试点和可支配的公共资金较少，公众的决策权也受到限制，普通公民缺乏单独的创制权。协商的政府主导性和咨询性使得普通公民在预算参与中对预算决策的影响力有限，这与协商民主论者强调公共协商应作为一种“高质量决策的工具”[18](P194)的要求而言，还有一定的距离。

       1.参与式预算的前景展望

       基于协商民主的视角，需要推动中国参与式预算中的协商实践模式的转型，即要从政府主导的咨询性参与向公民主导的决策性参与转变。这种转型在层次上意味着参与式预算要在两个维度上实现转变，即协商主体上要从政府主导走向公民主导，协商功能上要从咨询性协商走向决策性协商。

       其一，在协商主体上，要实现从政府主导向公民主导的转变。在政府主导型的前提下，普通公众和官员虽然都是参与式预算的参与者，但二者之间的话语权和对最终决策的影响力是不平等的。参与式预算是一项由公民来决定税款如何支出的民主程序。建立“公民主导的参与式预算”是基于“公民才最终是自己利益的最佳裁判”[19](P104)的民主论断，它认为在预算资源配置决策的形成和制定阶段，与公民利益密切相关的那些公共产品需求必须由公民或其真实意愿委托的代表直接提出，才能确保公民在政府预算决策领域中发挥有效的影响。尽管我国长期以来处于“大政府、小社会”的状态中，但随着改革开放进程的前移，普通公民的主体意识也在不断高涨，参与式预算作为协商民主在财税领域的一种实践，其更加强调公民的主导性，我国作为一个演进中的“税收国家”，每一个普通公民同时也是纳税人，公民和政府官员是纳税人和征税人的关系，政府的存在依赖于公民的纳税。纳税人有权利要求在政府预算支出中获得相应的决策权。因此，在与社会民生利益密切相关的参与式预算中，主导者应该是公民而非政府。

       其二，在协商功能上，要实现从咨询性协商向决策型协商的转变。推动参与式预算从咨询性协商逐渐转向决策性协商，是实现我国参与式预算从政府主导向公民主导的内在要求。在麦吉(McGee)看来，从咨询性协商走向决策性协商，也就是要使参与式预算逐步从“资讯分享”“咨询”“联合决策”阶段走向“利益相关者创制”阶段，因为只有“利益相关者创制”，才能实现“真正的”参与式预算[20](P11)。目前，在我国的参与式预算实践中，普通公众在参与中依然受到来自体制和自身的限制，多数公众在参与式预算中只起预算咨询的作用，而只有少数公民能够参与到预算的决策中。而参与式预算要成为有效的公众参与过程，就必须从目前主流的咨询性协商走向未来的决策型协商。因为“当‘大众’开始审议、行动、分享和贡献时”[21](P178)，他们才能成为真正的公民；相反，如果公众在参与中依旧停留在“政策咨询”阶段，政府在参与式预算中的自由裁量权依旧难以受到有效的制约，这就容易使公众的预算参与流于形式。

       2.走向公民主导的决策性协商的路径

       其一，要组建具有预算决策权的参与式预算委员会。首先，政府要“赋权”。公民参与的有序化需要打破公民参与的原子化状态，而这客观上需要提升公民参与的组织化程度。在巴西多数的参与式预算实例中，参与式预算的主导者是由民众选出的参与式预算委员会(COP)而不是政府或是议会，它“决定着预算决策的体制、资源分配的标准、全体会议的数量以及讨论的主题”[22]。因此，要将那些与民众利益切身相关的公共项目的选择和资金的分配交由政府、专家和公众(社会精英和弱势群体)共同组建的参与式预算委员会的协商和表决来裁定，以此使预算资金的使用途径、方式等，充分地体现公民的意志，接受公民的监督。其次，政府官员和专家在参与式预算委员会中应是“协调者”和“服务者”，政府应为公众更广泛的参与提供充分的信息和搭建合适的协商平台，公民及其代表则可以透过专家的协助制定与其利益密切相关的预算项目支出计划等。

       其二，要构建以纵向的地区和横向的主题为基础的预算协商网络。在决策性的预算协商中，公民可以创制乃至支配纳入参与式预算的财政资金的最终用途，这必然需要一个设计合理的预算协商网络的存在。以巴西阿里格雷港市为例，该市的参与式预算不仅创设了“社区会议—地区会议—城市会议”这种以地域为基础的纵向公共协商平台，同时也设置了横向的以主题为基础的特别会议(包括住房、城市基础设施、卫生保健、教育、青年、文化和体育6个主题)。通过这种纵横交错的预算协商网络，不仅可以自下而上的由公众自主表达其在城市预算资金分配中的利益诉求，同时也能有效打破政治精英和社会精英阶层对公共决策的垄断，避免普通公众特别是社会弱势群体在参与式预算中成为“沉默的大多数”。目前浙江温岭市温峤镇在实施参与式预算中也有类似的改革举措：该镇在镇人代会审议政府预算前在全镇45个村(居)和工量刃具行业协会中开展46场预算民主恳谈活动，把政府预算的主导权直接交到社会公众的手中。同时，该镇还积极探索开展性别预算民主恳谈，在政府预算中纳入性别视角，以此让政府能够及时地吸收不同性别人群对政府预算的意见建议。这种参与式预算探索值得在今后进一步推广。

       其三，要基于预算完整的周期统筹规划并扩大参与式预算中各环节的开放程度。一是在预算的基础性准备环节，政府要编制与居民预算参与相关的基础知识手册、开展有针对性的预算参与动员宣讲活动、借鉴云南盐津的“财力总余额”的理念和做法测算好可供纳入参与式预算的预算资金总额。二是在预算的编制和决策环节，政府要促进“在地”参与和“线上”网络参与的互动。一方面要继续扩大公共论坛和协商民意测验等协商平台和技术在参与式预算中的运用，在参与机制上实现民主协商机制与民主票决机制协同发展，以此拓展公众参与的深度；另一方面在大数据时代下，还需要借助互联网技术建设网络参与平台，以此扩大公众参与的广度。三是在预算执行环节，要坚持“内部控制”与“外部监督”并举的原则[15]：在“内部控制”上，负责具体项目执行的政府部门要建立定期的预算执行报告制度及规范化的自评和内审制度；在“外部监督”上，要建立由政府官员、专家、公众代表和外包方在内的预算执行监督委员会对预算执行进行常态化监督的机制。同时还要加强大众传媒、互联网公共论坛和新媒体对预算执行的监督，以此提高公众对预算执行监督的有效性。四是在预算的绩效评估环节，除了要建立严格的预算结果问责制之外，还应该通过大众传媒、新媒体等多种渠道和方式强化信息的公开和共享，加强政府审计部门、第三方评估组织、大众传媒和公民之间的多维互动，特别要在绩效评估中突出项目受益范围区域公众的“用户满意度”。

       其四，要实现公共协商与投票表决两种参与机制在参与式预算中的协同运用。中国参与式预算在实践中要继续加强公共协商，在互联网时代，需要借助“远程民主”的理念，加强“线下”实地协商与“线上”网络协商的对接，以此扩大预算协商参与主体的范围。但片面依赖于协商机制存在着不可忽略的风险。因为在利益多元化的社会转型时代，由于对协商主体和协商客体的要求存在着不一致性，才会要求“在辩论中通过展示各备选对象所包含的公共理性和公共利益因素，而等待利益相关人进行选择”[23]。因而单一的协商机制并不一定会扩大共识、达成一致，相反有可能在自由平等的协商状态下激化分歧，导致无法决策的负面后果。所以，在参与式预算中需要综合运用协商和票决这两种机制，经过公共协商，公众对社区公共利益达成一定共识之后再进行投票表决，以此来扩大预算决策的合法性和避免参与式预算中片面依赖公共协商而出现的“议而不决”现象。

       四、结论

       参与式预算是一种基层政府协商形式，其运转的有效性事关公众的切身利益。习近平强调，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”[24]。随着中国基层协商民主的不断发展，中国的参与式预算实践也需要不断地向前推进。这需要将协商民主的普遍性原理与各地的具体情况结合起来，实现从政府主导的咨询性协商参与向纳税人主导的决策性协商参与的转变。“政府主导的咨询性协商”使得公民从政府预算的场外走向场内，而“公民主导的决策性协商”则要求公民从预算决策的场内旁听席走向“圆桌”的对话席，在参与式预算的决策过程中产生实质性的影响，在预算参与中实现其参与的应有价值。

       [收稿日期]2016-05-10

标签：政府预算论文;  预算执行论文;  协商民主论文;  政府支出论文;  社会主义协商民主制度论文;  预算调整论文;  预算控制论文;  社会改革论文;  项目预算论文;  民主制度论文;  时政论文;