德国高等教育收费改革思路简析，本文主要内容关键词为：德国论文,教育收费论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高校向学生收费，在美国等工业化国家早已成为惯例。从1992年开始，我国在上海等地试行招收自费生的改革，经过几年的实践和探索，我国从今年起也已全部将公费生改为自费生。而在联邦德国，要不要抛掉自己恪守多年的原则，改革高校现行免费制，及如何解决由此而来的各种矛盾，近年来也成为教育界乃至全社会关心和讨论的热门话题。早在1992年，德国科学审议会（Wissen—schaftsrat）在其关于高校政策的十个论题中便提出，“联邦教育促进法规定的最高资助年限应严格限制在标准修业年限内，对超过标准年限的学生收缴学费，超过学期太多者予以取消学籍”〔1〕几乎在同时， 德国联邦与州工作协调组（Bund／ Laender— Arbeitsgruppe）及德国工业和贸易委员会（Deutscher Industrie —und Handelstag）在他们有关的报告中也或明或暗地提出了类似的建议。这些建议一出笼，立即在社会上引起一片哗然。可谓仁者见仁，智者见智。下面仅围绕有关德国高等教育收费讨论中的几个基本问题作一简要分析。
一、关于现行高等教育免费制度
德国大学源于欧洲的中世纪大学，当时的大学是隶属于也服务于教会和国家的，属于公立机构。伴随着十八世纪普鲁士国家基本法的颁布，德国高等学校的举办和监督权完全归属于国家。这一特点奠定了德国高等教育财政制度的基础，并一直影响至今。具体地说，举办高等教育是州和联邦政府的职责和任务，他们应负责对高校进行财政投入。学生作为平等受教育权的享受者，则无需参与高等教育成本的投入活动。这样，大学生的学习成本只是他们自己的生活费、购买学习用品费及交通费等。其间，大学生还可根据“联邦教育资助法”申请到生活补助或贷款。勿庸置言，这种由国家资助的免费高等教育与要求个人投入的收费高等教育相比，保证了更多人的学习权利，尤其是来自低薪阶层家庭的男女青年和广大妇女的学习权利。但是，这种制度却存在种种弊端。首先，它与利益原则相悖。在现行制度下，虽然国家是高等教育的投资者，但其受惠者则不仅仅是国家，受教育者个人也是高等教育的主要获利者。通过接受教育，受教育者不但获得了货币形式的利润，如较高的收入、较乐观的就业前景等，而且也获得了非货币形式的利润，如较舒适的职业、较高的工作满意度和较开阔的视野等。既然国家和个人是高等教育的共同既得利益者，那么，高等教育的最佳投资结构就不应该只是由国家投资，而应该是由国家和个人按恰当的份额共同投入。其次，它影响了学校办学的效率。由于学生没有参与高等教育的投入，他们很难具有积极性和主动性，而只能是高等教育的被动接受者。譬如，入学之初，尽管他们获得了进入大学的资格，即获得了文科中学毕业证书，但他们并非人人都能如愿进入自己向往的学校和专业。一些热门系科，如法学、医学等， 由于申请的学生过多而不得不采取“名额限制”（Nummerus Chausus）。谁的中学毕业成绩不达标，或等待的年限不够长，他就不能得到他所向往的学习位置。一项调查表明，德国每年大约有20%的大学新生在“名额限制”上遇到问题，而日益下降的高校教学质量以及人满为患的高校教室，其症结也是高等教育不平衡的供需关系。在现行制度下，学生无意也无能左右或影响高校的教学和管理行为，这是问题的一个方面。问题的另一方面是，由于高校学习对于学生来说几乎是无成本的行为，大学生因其身份甚至还能享受税收、交通、住房及医疗保险等等优惠，从而导致一些学生长期滞留学校而成为“职业学生”，这也大大降低了高校的办学效率。最后，它还导致了一种隐性的社会分配不公。尽管现行免费制度保障了大部分人教育上的平等权利，但如果从深层分析，就不难发现，高等教育的财政主要是由那些没有受过高等教育的或目前没有受高等教育的人支持的〔2〕， 因为国家财政的基本来源是税收，即收入税和消费税。由于纳税额与收入之比从总体讲对于各收入阶层均是基本一致的，如果高校的财政完全由国家支持，而大部分出身中高薪阶层的高校学生却免费享受这种教育，且由此获得较高的收入和社会地位，这无疑增加了低收入阶层的负担。其结果是，国家的财政投入由社会低层流向了社会高层。这是一种事实上的不平等。因而，现行高等教育的免费制度对那些没有受过高等教育的或目前没有受高等教育的纳税人是不公正的。
二、关于缴费制
现行高校政策的低效性及高校财政面临的困境，促使人们对现行高校政策进行一番新的审视和思考。改革高校现行财政制度，加强其私人经济成份是高教改革者的基本构思。而收缴学费或者提高学生的学杂费，则是这个改革设想的一个重要内容。人们倡导缴费制，有各自的理由和动机。但其实质性意义不外乎以下两点：其一，从经济的角度考虑问题。试图通过引入学费等机制，改变高等教育财政由联邦和州一手包办的管理体制，从而减轻国家在高等教育上的沉重负担。近年来，随着高等教育的大发展，大学生人数剧增，德国高校出现严重财政危机。面对德国高校财政“几十亿马克的空缺”，人们自然地把目光投向了缴费制。人们是这样设想的：按1992年全德在校大学生人数为180多万计算， 只要其半数学生每人每年交纳1000马克学费，那么，一年下来，高校就可从中获得10亿马克。其二，从推进高等教育自身改革的角度来考虑。人们希望通过引进学费机制而促进高校内部的改革，缩短学生的在校时间，从而提高学校的办学效率。德国大学生修业年限过长，一直令德国政治家和教育界人士头痛。1991年，德国大学生的平均修业时间达到13.8个学期〔 3〕。对此，德国科学审议会要求规定学生学习的最高资助年限，它重申，“结构改革的目标是使绝大多数学生在8到9个学期内完成学业”。由免费教育变为收费教育，造成了学生个人学习成本的提高。在正常情况下，它必然促进学生加快自己的学习进度，尽可能地缩短自己的在校时间。从这一点上讲，收费制实际上是对那些滥用高校学习资源的学生的一种惩罚性措施。与其说它要提高学校办学效率，不如说它意在整治学校的学习秩序。
可以设想，在高校中引进收费制，确实可能给高校面貌带来改观。但不可否认，它同时也将引起一系列严重问题。首先，由于缺乏安全感，收费制可能使某些来自低薪阶层家庭的青年对高校望而止步。而作为一个社会，要做到人尽其能的话，它就必须保证，不能仅因家贫而让一个有天赋的人中断学业。其次，如果学生自己没有适当的收入和财产，同时他的家庭又不能或不愿意给他适当资助的话，那么，他维持学业的唯一出路便是在学习的同时兼职打工。实行收费制，对这部分学生而言，其结果必然是，精神和经济负担加重，学习条件恶化。
三、关于教育贷款、教育优惠券、高等教育税
在实施收费制的情况下，要确保每个学生不因财力不足而辍学，国家必须采取一系列助学措施。在高校收费制度方面，美国等国家有相当成熟的经验，但理智的德国人知道，他们在借鉴别人经验的基础上，必须寻找和选择符合德国传统和现实的方法。下面是在德国教育界讨论得比较多的几种方法。
1、教育贷款 教育贷款于德国高校学生并不是一种新生事物。 事实上，现行的联邦教育资助法（BAfoeG）对高校学生的生活资助方式便是以一半为补助金一半为低息贷款的形式进行的。在一般情况下，该贷款要求借贷者在毕业后以分期付款的方式偿还，且每月不得少于200 马克。不过，如果借贷者的收入未达到规定的最低标准，那么，他在10年内将不承担偿还贷款的义务。另外，该资助法在有关条款中还规定了一些可减免债务的情况，如贷款者提前毕业，提前还款，在校学业优秀，以及因养育孩子而使经济负担加重，收入未能达到规定的标准等。据统计，在1991年，德国西部有28%，德国东部有88%的高校学生在不同程度上从政府获得了此项资助。不过，联邦教育资助法目前的资助目的仅是解决学生的生活困难，因而，它的资助额度非常有限。以1991年为例，该年度联邦教育资助法资助的最高金额为890马克。 在德国西部获得资助的大学生中，只有18%的人有幸获得了高于600马克的资助。 除此之外，少数学生也在社会上申请到了贷款。1991年，在德国西部有15%，东部有0.8 %的学生从联邦教育资助法以外的其它渠道获得了资助〔4〕。
在当前德国有关教育贷款问题的讨论中，其主张有二：第一，国家将沿用现有的贷款方式，设立以资助高校学生学习为目的的教育贷款。第二，国家鼓励学生向金融或其它社会机构贷款，并为高校学生的贷款作担保，进而增加其在资本市场上获得贷款的机会。
从理论上讲，教育贷款办法是在缴费制条件下，保证所有学生完成学业的一个良方。但由于贷款本身是一种带有风险的经济行为，在大学生中，部分人可能因其对风险的承受力不强而回避教育贷款，最终放弃学业。这里所指主要是两类人：一是出身低薪阶层的青年。有许多研究表明，与出身中、高薪阶层的青年相比，出身低薪阶层的青年对自己的生活和未来怀有更多的不安全感。由于不能把握自己的学业和就业前景，他们中很大一部分人将不愿意冒险承担这种投资风险。前面所提到的联邦教育资助法，从1971年至今经历了若干次调整，而这种调整政策给来自工人家庭的青年带来的影响可以从侧面说明一些问题。联邦教育资助法在1971年推行时，采用的是无需偿还的完全补助金，之后修改为补助金和贷款相结合的混合式；到1983年，这种补助金和贷款的混合式又发展为单一的无息贷款。这种贷款要求贷款者从毕业后的第五年开始还款，在二十年以内全部还清。由于这种单一的贷款方式产生了很多负作用，在1990年，联邦教育资助法又重新恢复了半补助金半贷款的方式。有关材料表明。从六十年代开始至1980年，德国高校中工人子弟所占高校学生总数的比例，在社会总人口中工人总数相对降低的情况下，依然呈上升趋势，由原来的5%增加到1980年的15%〔5〕。但到1983年，伴随着联邦教育资助法的调整，即由部分贷款改为完全贷款，导致情况陡然朝相反的方向发展〔6〕。自1983年起， 工人子弟占高校学生的比例逐年下降。到九十年代初，这个比例已降至为13%左右〔7〕。 这一变化显示，如果想通过教育贷款的方式资助高校学生学费，其引起的负效应将还会强烈。
对教育贷款持排斥态度的另一部分人将是妇女。首先，由于她们要承担生育及教育子女的义务，致使她们比男性在就业和晋升上机会要少得多。这样，从利益的角度看，她们贷款上学，很可能是得不偿失的事情。其次，社会学研究表明，与出身贫寒的青年相似，女性常常缺乏自信，过分地担心自己学业和就业上的可能失败，由于对自己日后偿还贷款义务的能力产生怀疑，她们会拒绝贷款资助。
以上分析表明，尽管贷款的偿还与贷款者今后的收入相关联，但依然消除不了人们，特别是来自低薪阶层家庭青年和广大妇女对贷款采取回避态度。其结果是，国家为此拨出了大量资金，却没有达到它所期望的目的。教育的投入和产出不成正比。
2、教育优惠券 作为一个改良性的变种， 有人提出了教育优惠券的设想。教育优惠券应是一种针对高校学习成本而设的，以学生名字开列的具有一定票面价值的凭证。学生拥有该凭证的使用权〔8〕。 高校在得到它以后，可持它与政府兑换成与它等值的资金。这种教育优惠券的办法，把高校注册学生的数量与高校财政收入密切地联系在一起。即，高校注册的学生越多，高校的财政收入就越高，反之亦然。当然，这样做的前提条件是，通过教育优惠券得到的收入将留在高校的帐户上，而不是流往各州财政部长的口袋里。
学生持有这种教育优惠券，就拥有了教育的主动权。学生与高校的关系，就如同顾客与商店的关系一样，学生可以根据他对各学校及专业的师资水平、教学计划及所需的学习时间的评价，来选择他要上的高校或专业。而各高校则不得不依学生的要求来调整自己的政策。这里应该估计到两种情况：其一，如果国家赋予这份教育券的价值只是高校学习成本的最低线，那么，对于那些学习成本较高的专业，学生必须缴纳除教育券之外另外不足的费用，也就是说，教育优惠券对这些学生而言，只是一种学习费用的补充。这样的结果是，学生将涌向学习成本相对“便宜”的高校和专业。其二，如果国家赋予这份教育券的价值能与高校所有专业的学习成本相抵消，那么，学生将不再受学校学习的学习“价格”的影响而扩大他对学校和专业的选择范围。但在另一方面，某些高校也可能因此任意提高其教学成本，以增加自己的经济收入。
对高校来说，教育优惠券办法可能改变高校资金的注入方式，给高校管理者带来了动力和压力，从而将促进高校内部的改革步伐；同时，教育优惠券办法也可使高校资金管理变得简单清晰，减少了学校管理开支。对就学者，即学生而言，教育优惠券办法也能维护教育机会，均等原则，并且，使学生获得教育上的主动权。学生们在接受高等教育时不再是消极被动的接受者，而成为了积极主动的参与者，他们可以通过自己的决策行为影响学校的教学和管理。但是，和现行制度一样，教育优惠券办法对学生享受学习资源时应承担的学习责任和义务并没有加以规定和督促。学生的受教育行为依然是低成本而高利润的行为，故而，它无法阻止高校部分学生滥用教育资源的行为。
3、高等教育税 作为第二个改良性的变种， 还有人提出了对高等学校毕业生征收高等教育税的建议，它也可称之为教育后投入。其设想是，高等学校毕业生就业以后，如果他们的收入达到一定的水准，他们就必须为自己曾接受过的高等教育交纳专门的税款。关于高等教育税的具体操作，建议很多，包括以下几条共同性原则：第一，高校毕业生每次交纳的税额依其当时收入的多少而定。收入越高，他每次须交纳的税额就越高。第二，其所须纳税的总额依其当年的学习成本而定。高校毕业生一旦交纳了与他高校学习成本相符的税款，就无须再承担这种高等教育专门税了。可以这么说，高校毕业生交纳的高等教育专门税和时间长短，不但依其收入的多少而定，而且也依其当年的学习成本多少而定。第三，高等教育税可以先由政府财政部门代管，但原则上，它应当最终归纳税人所毕业的高校所有。
我们知道，学生的学习成本会因学校和专业的不同而有所不同。影响学生学习成本的主要因素包括该专业的实验设备要求、所需的学习时间、学生自己所花的实际学期数以及学校的教学组织安排等。一般说来，医学和自然科学类学科的学习成本要高于语言和文学类学科的学习成本，而语言和文学类学科的学习成本又要高于法学和经济类学科的学习成本，与学习成本一样，各专业的社会收益也存在着极大的差别。从理论上讲，一个专业的学习成本应当是与其产出的社会收益成正比的。一个高成本而低收益的专业必将是无人问津的。然而，众所周知，学习成本与个人从中获得的社会收益在事实上并不一定成正比。这时，国家就必须采取措施加以调控，例如，对那些基础学科和基础研究以及国家建设需要的专业作为社会公共事业加以资助。总之，在现行高校制度转轨的过程中，国家财政依然担负着重要的支持责任。
从社会意义来讲，高等教育税被规定于高等教育后发生，且与今后收入相关，因而，它比较容易被学生所接受。同时，它强调了“用者付费”这个市场经济法则，也抚平了社会民众，特别是非高校毕业生不满的情绪。而从资金投入角度来讲，高等教育税将使高校的财政渠道发生转移。有人估计，如果高等教育税的设想成立的话，那么，不出5 到10年的过渡期，高校财政收入的绝大部分将来自高等教育税〔9〕。 但由于高校毕业生在就业后要交纳高等教育税，这样，就使个人从高等教育中获得的“利润”在一个时期内明显减少，从而也可能使高校的就学人数相应减少。
四、结语
德国关于高校缴费问题的讨论并不是空穴来风，而是有着深刻的现实背景。进入九十年代以来，特别是两德统一以来，政府在高等教育上的财政负担日益加重，高校财政危机已成为高等教育发展道路的一个拦路虎。尽管高校缴费制动摇了人们所信奉的教育机会均等原则，受到了来自学校和社会各方面的谴责，但是，愈来愈多的迹象表明，缴费制在德国高校的引入，仅仅是一个时间和方式问题。大多数人承认，现在亟需解决的问题，是在实行缴费制之后，如何尽可能地保证教育机会均等原则的实现。
注释：
〔1〕张桂春：“德国高等教育改革的走向”， 载《比较教育研究》，1997年第1期。
〔2〕Dieter Dohmen:Hochschulfinanzierung—Allokation:und Distribution in:Das Hochschulwesen,1995/4,P247.
〔3〕Hansgert Peisert/Gerhild Framhein:Das Hochschulsystemin Deutschland. Herausgegeben vom Bundesministerium fuer Bildung und Wissenschaft,Bonn,1994.P96.
〔4〕Hansgert Peisert/Gerhild Framhein:Das Hochschulsystemin Deutschland.Herausgegeben vom Bundesministerium fuer Bildung und Wissenschaft,Bonn,1994.P,111; P,110.
〔5〕Hansgert Peisert/Gerhild Framhein:Das Hochschulsystemin Deutschland.Bonn,1994.P.106.
〔6〕Axel Michaelowa/Katharina Michaelowa:Private Beteil-igung an der Hochschulfinanzierung.in: Das Hochschulwesen,1995/4.P.254.
〔7〕Hansgert Peisert/Gerhild Framhein:Das Hochschulsystemin Deutschland.Herausgegeben vom Bundesministerium fuer Bil-dung und Wissenschaft,Bonn,1994.P,107.
〔8〕Dieter Dohmen:Hochschulfinanzierung—Allokation undDistribution.in:Das Hochschulwsen,1995/4.P,250.
〔9〕 Axel Michealowa/Katharina Michealowa:Private Betei-ligung an der Hochschulfinazierung.in:Das Hochschulwesen,1995/4.P,255