大城市外来流动人口特征与社区化管理，本文主要内容关键词为：流动人口论文,大城市论文,特征论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
人口迁流是社会经济发展进步的必然产物，其形成和发展源远流长。由于计划经济体制及其户籍制度的控制作用，在很长一段时期内，我国流动人口基本保持在一个较低的规模水平，其重要性远远不及计划生育（自然变动）和户口变动（机械变动）。故而期间出版的关于城市管理或人口管理的著述中，涉及流动人口管理的几乎寥若晨星，这种情况甚至延续到80年代中后期。
1984年国务院《关于农民自理口粮进镇落户问题的通知》的颁布吹响了农村人口向城镇迁流的号角，外来流动人口在城市的存量开始逐步上升。而次年公安部颁发的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》表明外来流动人口管理开始得到政府部门的重视。80年代末90年代初出现的外来农村劳动力打工浪潮则将流动人口研究和管理推向新的高潮。
90年代以来，各种流动人口管理的政策和法规纷纷出台，管理机构相继成立，如上海市已出台的直接针对流动人口管理的政策和法规已有七项之多，并且部分内容已数易其稿，并且有关部门还于1996年制定了《上海市外来流动人口管理工作的五年规划（1996－2000）》，1998年还对此规划作了修订，流动人口管理的重要与深入程度由此可见一斑。
本文主要以上海为例，分析大城市外来流动人口的特征，细分管理重点与难点，阐明管理意义，并在社区理论、人口理论和管理理论的指导下，探讨外来流动人口社区化管理的内容、机制和保障条件。
二、外来流动人口特征
1.人口学特征。流动人口的人口学特征变量（包括性别、年龄、婚姻等）通常是密切相关且基本保持稳定的。几乎所有的调查都表明，外来流动人口除了在部分具体量化指标（如性别比、年龄构成等）上呈现出更为极化的趋势外，总体上和一般迁移人口群体的特征无异，即性别比高，年龄构成轻，未婚比重大，文化素质水平低。若从不同的迁移动因看，外来流动人口的人口学特征又存在较大的内部差异，如经济型流动人口性别比又相对较高，年龄构成相对更为年轻，而社会型流动人口则较为平衡。
2.居住分异特征。外来流动人口在城市的居住地类型一般可分为居民户、宿舍工棚、招待所、租借房屋（包括公房和私房）、自搭房、自购房、水上船只和其他（集贸市场、车站码头、医院等。）根据上海市1997年外来流动人口调查，地区块中居住在租借的房屋中的外来流动人口最多，占46.2%；其次是居住在宿舍和工棚之中，占26.5%；居住在居民家中的位居第三，占14.5%。而系统块流入人口中居住在宿舍和工棚的比例为67.6%，占绝对优势。表明除成建制的企事业单位使用的外来劳动力（以从事建筑业为主）通常由单位统一安排集体宿舍或工棚外，大部分外来流动人口仍散布于大街小巷和千家万户。
图1 上海市外来流动人口暂住地分布
从暂住地的空间分布剖面看，从市中心区到郊区农村一线，以城郊结合部为最多，向两侧急剧减少，且从发展趋势看，城郊结合部集聚强度有所增强（图1），如此的分布格局，与城郊结合部生存资料廉价、生存手段相对较多、对外交通便捷、管理疏松密切相关，尤其是这些地区“丰富”的房屋资源和低廉的房价使外来流动人口获得最基本的居所成为可能。根据1997年的调查，边缘街道以租借房屋为暂住方式的外来流动人口占44.4%，且以租借私房占绝对多数。此外外来流动人口利用管理上的盲区如长期搁置的地皮等，以业缘、地缘为纽带集聚而成小型的聚居区，如上海的虹桥西等，成为城市外来人口管理中的新问题。可见外来流动人口在区域分布上又表现出大分散、小集中的特征。
3.迁流动因与就业特征。同一般迁移人口群体一致，经济性盲目的稳居外来人口迁流动因谱榜首（图2）。 如1997年上海市流入人口中， 因务工、务农、经商等为目的的经济型流入人口约有205.6万人，占74.5%。尽管所占比重比1993年有所下降， 但经济性目的的地位仍毫无动摇。这一点从流入人口较高的就业比重中， 也能得出相同的结论。 除1993年出现更高的就业比例（85%）外1988年和1997年上海市外来流动人口的就业率基本保持在75%左右。
图2 上海市外来流动人口流入原因
地区块经济型外来流动人口所从事的工作岗位多以非正规部门为主。从1997年的调查看，地区块流入人口中受雇于非正规部门（主要指个体、居民家庭、其它、乡镇村企业、私营企业）的比例为58.1%；行业则以建筑、加工、经商等为最多；分别占地区块经济型外来流动人口总数的22.8%、16.3%和14.8%。而系统块经济型外来流动人口中则以国有、集体企业和事业机关等正规部门为最多，合计占77.0%；行业上，从事建筑业的比例将近一半。通常情况下，由于这些成建制的单位对其工作人员实行集中统一管理，并且主管单位明确，管理上纰漏不多。而在个体工商户、居民家庭、乡镇村企业、私营企业中，由于受到经济利益的冲击，外来流动人口管理往往较为薄弱，有的甚至完全置之不理，漏洞百出。据统计，目前上海公安登记纳入管理的暂住人口仅占总量的62.6%，而劳动部门则对建委系统和大部分乡镇企业、社会服务的用工束手无策。
4.滞留更替特征。随着外来流动人口总量的扩张，他们在城市的滞留时间也趋于延长。如上海市1997年流动人口调查得到的外来流动人口平均已在沪居住时间为877天，比1993年调查数据高422天。在1997年全市流入人口中，三分之一的人已在本市居住了一至五年，五年以上长期居住的人口已占15.2%，约有42万人，几乎是1993年的2.5倍。 这表明外来流动人口管理是一项在相当长一段时间必须受到重视的工作，外来流动人口的管理不仅要重视“流动者”的管理，更要注意“定居者”的管理。
5.文化心理特征。流动人口群体具有两重性的特点，即其主导文化仍是农业文明，但受城市文明的影响和冲击，外来人口的生活方式、价值观念已带有一部分城市文明的特征。但由于城乡隔离的体制因素，使得外来人口社会地位不稳定，移民心态较为突出，与城市社会的联系与互动较弱，具有边缘群体特征。此外，从前面的人口学特征分析，我们还可看出，大部分流动人口正处在一个既朝气蓬勃、奋发进取，内聚力十分强烈，但又冲动莽撞，甚至偏激，缺乏主见，自制能力较差的成长阶段，旺盛的创造欲望可为社会生产巨大的财富，但较低的文化素养和消极的处世态度又容易造成行为失范，影响社会安定。
三、外来流动人口的类型划分及其管理意义
流动人口是个外延范围十分宽泛的概念。不同类型的流动人口，对社会经济的影响差别很大，因而管理的方式与措施也不相同。因此，对大城市外来流动人口的类型进行细化，其目的就是在于辨析外来人口群体中的管理重点和难点，寻找适当的管理对策。
如前所述，根据迁流动因或性质，我们可把外来流动人口分为劳务型、经营服务型、公务型、文化型和社会型等，其中第一、二类人口（合称为经济型人口）约占总量的四分之三。而在经济型流动人口中，以成建制单位形式进行城市或由企事业单位聘用，住在集体宿舍或工棚中的约占三分之一；以租房（包括公房、私房和搭建房）形式居住的约占一半。由于前者（成建制）有明确的主管部门或单位，“谁主管（聘用），谁负责”，职责分工也十分明确，并且这类外来人口居住相对集中，管理比较容易，因此问题也相对较少。也就是说，外来流动人口管理的重点群体是后者（租房）。而从这类外来人口的居住和迁流特征，我们又可得出结论，房屋出租管理和外来劳动力聘用管理是控制和管理外来流动人口的有力抓手。
有学者从社会安定角度把外来流动人口分为三类：一是“白色群体”，指依法办理手续、已纳入管理视线并能守法的外来人口，这是目前管理体制能管住的人群；以成建制单位形式进入城市或由企事业单位聘用的经济型流动人口基本属于此类。二是“黑色人群”，指少数不法分子。三是“灰色人群”即介于前两者类型之间，指目前体制难以管住的以及游离在体制外的外来人口，包括有工作但因各种原因未能纳入管理视线的人员，以及盲目流入无正当工作、到处流动的“三无”闲散人员。这部分人的特点是流动性大，成分复杂，存在由灰转黑的可能，是外来人口管理中的难点，特别是分散居住在城乡结全部出租私房以及乱搭建的违法建筑中的外来人口，如走街串巷、无照经营的小商小贩、收拣废旧物资者、以及在社会上闲散游荡的外来人口。
针对不同的群体，我们应采取不同的管理措施与对策。“白色群体”遵纪守法，为城市建设和经济发展作出积极贡献，对他们的管理要更多从如何让他们安居乐业、为他们创造一个良好的生活工作环境入手；“灰色群体”蛇龙混杂，良莠不齐，应以加强综合治安管理为基础，“‘转正’一批，遣送一批，打击一批”；“黑色群体”臭名昭著，危害极大，应予以严厉打击，斩草除根。
然而，从目前看，城市外来流动人口管理基本沿袭了计划经济体制下的行政管理思路，采取的是一种“谁主管，谁负责；谁聘用，谁负责；谁容留，谁负责”的防范型管理模式，过分侧重治安管理和整治打击（即对“黑色群体”和“灰色群体”）对“白色群体”采取的基本上是以收费来代替管理，对他们的需求了解甚少，直接在对他们的服务更是寥寥无几，造成大部分外来人口对城市缺乏归属感和认同感，既不利于城市化的发展，也不利于体现社会公平与合理。此外。随着流动人口的数量、结构、居留和就业特征的变动，不同的地区呈现出不同的特征，要求在管理措施上“对症下药”，因地制宜；而且流动人口管理中出现的许多新问题，如两地婚姻户问题、民工学校问题、外来民工聚居区问题等，涉及部门较多，导致原有模式因功能单一而捉襟见肘，越来越暴露出其管理上的局限性，外来流动人口管理需寻找新的管理体制和模式。
四、外来流动人口社区化管理的内容、机制与保障条件
社区化管理是指在政府的统一领导和宏观调控以及有关职能部门的积极配合和指导下，基层社区以社区资源（包括人力、物力和财力）为基础，运用社区管理的机制与手段，促进社区整合与稳定，以达到管好外来流动人口之目的的一种管理模式。与以往的管理模式比，社区化管理具有以下三个特征：一是属地化管理，即实行的是“人住哪里，哪里负责”的原则；二是服务型管理，即社区化管理以外来流动人口的需求为基础，为外来人员提供迫切必需的服务和保障，创造一个安定和良好的生活与工作环境，并培养相对一致的认同感和归属感。因此也是一个社区整合的过程；三是参与式管理，即社区化管理特别强调让外来流动人口参与社区服务和社区管理，增加社区意识，促进社区融合。
一般而言，外来流动人口社区化管理的内容可分为以下三个方面：（1）一般管理，或日常管理， 主要包括外来流动人口的基本信息登记、证件的发放、核查以及管理费的收取。及时掌握外来流动人员的性别、年龄、文化程度、婚姻家庭、职业以及流动状况等情况；核查辖区范围内外来流动人口的“三证”（身份证、暂住证和就业证）持有状况；对流入本社区的育龄妇女，还应检查其本人户口所在地乡镇或街道办事处出具的《流动人口计划生育证明》。对证件不齐的外来人员要因势利导劝说其到有关行政管理部门补办，并及时向这些部门反映。（2 ）专项管理，主要包括房屋出租管理、治安维护、市容市貌维护、卫生防疫、计划生育等部门执法功能的综合管理机构，并根据有关法律法规，对外来流动人口的违法现象进行打击处理；动员社区群众及企事业单位的力量，组建以治安联防队或夜间巡逻队等为形式的群众治安防范组织，维持社区公共秩序。（3）社区服务。主要包括教育、宣传、服务、 保障四个方面。教育是指社区要成立外来人员学习培训基地，为外来人口提供包括科学文化知识、法律常识、家政学及其它专门知识等内容在内的培训和学习机会，提高他们的科学文化素质。宣传是社区要以黑板报、知识竞赛、夜间学校等多种形式，一加强法制教育，做到人人知法、懂法、守法；二加强形势教育，做到人人了解上海，了解文明，了解现代化。服务是指利用社区内和社区外的有效资源，为外来人员提供必要的服务，包括职业介绍、人身保险、医疗健康、法律咨询以及婚姻、家庭和财产关系调节等；同时对特殊的对象，提供特殊的服务。保障是指要切实保障外来流动人口的合法权益。
如前所述，由于不同社区外来流动人口结构特征、居住方式、就业类型及其变动情况各不相同，而且社区的经济、土地、人员等差异较大，因此外来流动人口社区化管理应把握实事求是、因地制宜的原则。各社区应根据外来流动人口状况和社区资源条件，确立符合社区实际的管理模式。从目前的实践看，对外来流动人口与当地居民数量比相对较少，地价较高，房屋土地资源较为稀缺的社区而言，可采取“小集中，大分散”的管理方式。即组成以先进分子（如党团员）为组长，以互帮互助、同舟共济为基础，以为上海作贡献、为家乡争荣誉为目标全体外来人员自愿参加的自治小组。其功能一是发挥纽带作用，加强与社区的交流与联系，互通有无；二是调解外来人员之间的纠纷，及时化解消极情绪和思想，安定全体成员。自治小组定期举行活动。而对外来人口比重较大或很大，社区资源尤其是房屋和土地资源较多，地价便宜的社区，可在条件（土地和住房）许可的情况下，以地缘或业缘为基础，对外来流动人口实行“集中居住，集中管理”的管理模式。
2.机制
（1）控制。综合考虑城市社会经济发展、 产业结构调整对劳动力的需求状况以及本市今后劳动力资源供给的实际情况，确定一个使用外来劳动力的适度规模。以此为基础，以社区人口为参照，建立社区外来人口规模的指导性比例，并根据社会经济变动的客观可能性，设立一定的弹性变动范围。而各基层社区又可根据该指导性比例，细化到本社区居民的房屋出租指导性比例，来确保全市外来流动人口的总量控制。
建立外来劳动力进城务工经商的素质门槛，要求至少具备初中文化程度，否则不予办理务工证和暂住证。对于因城市建设确实需要的，可适当放宽，但要求其参加社区举办的文化知识提高班，并只给“蓝印”暂住证和务工证。
（2）规范。根据国家及地方性政策法规， 监督企事业单位及个体工商户合理合法使用外来劳动力，监督并指导当地居民出租房屋时做到责权利统一，监督并指导外来户育龄妇女的计划生育情况以及外来人员的生产加工、经商等经济活动。
通过社区的道德观念及道德规范、价值观念及价值规范、社会舆论及行为准则来约束外来人思想和行为。对外来人员不卫生、不道德、不文明的行为要坚决给以批评指正，并要求立即改正，对屡教不改或情节严重者，把其列为“不受欢迎的外来人员”，并通告社区居民，取消其在本社区的租房资格。
（3）教育。利用社区教育资源，开展形式多样、方法灵活、 丰富多采的教育活动。教育形式宜采取外来流动人口喜闻乐见并能寓教于乐的形式为主，如课堂教育，包括民工学校、法制学校、家长学校、上岗培训、职业培训等；课外教育，包括举办文娱活动、出黑板报、订阅有关杂志报刊等；教育内容以与其切身利益密切相关的科学文化知识、法律常识、生活常识为主；由于教育对外来流动人口而言，缺乏经济利益驱动效应，有时甚至是与其经济性目的相背的，因此社区教育应建立相应的激励机制，如为民工学校毕业的学员或学过的课程发给毕业或结业证书，并以此为依据在招聘时可获得优先推荐权；经常开展一些由外来人员参加的比赛和活动，并给优胜者一定的物质和精神奖励。
（4）保障。社区要为外来流动人口解决后顾之忧， 特别是外来流动人口较为敏感的居住问题、生活问题、子女教育问题要予以落实解决；排除对外来人员的歧视，创造一个对外来人员公平合理的社会环境；社区法律咨询机构向外来人员开放，如果外来人员合法权益受到侵犯，社区应挺身而出，为外来流动人口伸张正义，切实保障外来人合法权益；建立外来流动人口问题调处中心，妥善解决外来流动人口内部的矛盾与纠纷。
（5）整合。积极级织外来流动人口参与社区服务与社区管理。 社区既要为外来流动人口提供一系列的服务，又要吸纳外来流动人口中的“能工巧匠”或热心社区服务人员参加社区志愿者队伍，树立“人人为我，我为人人”的社区意识，让他们为社区贡献自己的力量，进一步增强他们的社区归属感，促进社区融合。
3.保障条件
（1）利益保障。 利益驱动是市场化条件下主体行为的首要动力机制。随着城市管理体制改革的逐步深化，基层社区因承担的管理工作日趋繁多，常常面临人手短缺、经费拮据的窘境，如果外来流动人口管理缺乏必要的经费支持，势必会打击基层社区管理外来流动人口的积极性，管理效果也会大打折扣。从目前外来流动人口缴纳的城市建设管理费的分配方案看，明显存在“头重脚轻”倾向，主要表现在工作量最大，任务最重的基层单位得到的比较少，常常入不敷出；而区外来人口办公室每年有11%的经费用不了，造成了“收钱的不管事，管事的没有钱”的局面。故除部分经济条件好的街镇有经济实力补贴流动人口管理经费外，大部分因经费人力不足因素而导致外来人口管理较为薄弱，专职管理人员较少。今后应根据辖区范围内人口导入情况（以抽样调查的数据为依据），适当削减派出所（20%）和区级机构的比例，提高基层社区的经费分配份额，真正做到公平与效率的统一，并规定拨出一定的比例用于外来流动人口教育和培训。基层社区外来人口管理机构应配备专职管理人员，添置必要的设备如电脑，要求外来人口管理逐步向电脑化、网络化方向发展。
（2）制度保障，就是要理顺条块关系。 由于基层社区（如街道）不具备法人资格，也没有执法功能。因此，理顺外来流动人口社区化管理是实行社区化管理的关键。有关职能部门要在政府统一领导下，各司其职，共同参与基层社区搞好外来流动人口管理，即具体的执法过程要在职能部门来承担，而社区应发挥强大的监督作用，并做好与有关部门的信息情况交流工作。具体的协调工作由市、区外来流动人口管理领导小组或办公室负责。