摘要：行政诉讼立案难表现为四个方面：一是不敢立案；二是不想立案；三是不能立案；四是由于案情复杂重大，判断是否立案需要大量时间。事实上，笔者认为行政诉讼立案是一个相互性行为，而非单纯的单一性行为。行政诉讼立案难的现状，法院的确有不可推卸的责任，但当事人、行政诉讼案件也需要检视和反思。在司法实践中，有具体的诉讼请求是提起行政诉讼的法定条件之一，也是法院立案必须审查的条件之一。如果诉讼请求“不具体”，法院完全有权力不予立案。因此，关于“具体”的判断标准需要进一步明确。
关键词：诉讼请求；具体；判断标准；裁判规则
自从立案登记制度实施以来，立案难题似乎得到了有效地解决，但事实并非如此。行政诉讼立案只是诉讼程序的一个环节，事实证明很多不符合起诉条件的案件也进入了诉讼环节，最终的结果也只能是被驳回起诉。尽管根据立案登记制度的规定，法院不能简单裁定驳回诉讼请求，而必须遵守原则和规则，但遵循的判断规则至今也没有一个统一的认识。笔者试图探索行政诉讼请求不具体的判断规则，为司法实践提供些许参考。
一、“具体”与“不具体”诉讼请求在实践中的反映
案例：任某等人以“依法确认重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限侵占其房屋宅基地面积179平方米的具体行政行为违法”为诉讼请求向法院提起行政诉讼。一审法院认为，结合任某等人提出的事实根据和理由，其并未明确重庆市人民政府等5个行政机关超越土地审批权限共同实施了何种行政行为，故其诉讼请求表述不明确具体，无法进行司法审查。随后，一审法院依法向任某等人进行了指导和释明，要求其明确诉讼请求。在任某等人仍坚持其诉讼请求的情形下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》49条第三项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第1款第一项的规定，裁定驳回任某等人的起诉。任某等人不服而提起上诉，二审裁定驳回上诉。任某不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，任某等人要求确认违法的行为可以包括不同机关作出的征收土地批复、土地征收补偿和强制执行等一系列行为，该诉讼请求不明确、不具体。一审法院已依法向任某等人释明并要求其明确诉讼请求，在任某等人拒绝作出更改的情形下，原审法院以诉讼请求不明确为由，裁定驳回任某等人的起诉，并无不当，遂裁定驳回再审申请。
二、行政诉讼请求“具体”的判断依据和不“具体”的主要情形
（一）“具体”的判断依据
《行政诉讼法》第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”
最高人民法院关于适用《行政诉讼法若干问题的解释》（2015年）第2条规定：“行政诉讼法第49条第3项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”
第3条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”
（二）不“具体”的主要情形
1、完全没有书写诉讼请求。在诉状的事实和理由部分陈述行政机关的行政行为以及表达相关请求，但并未按照起诉状基本格式写出其诉讼请求。2、诉讼请求书写较为混乱，难以判断其真实诉求。在诉讼请求部分，表述缺乏逻辑，关系紊乱，难以从中得出其具体含义。3、诉讼请求针对多个独立、完整的被诉行政行为。这是实践中容易引起争议之情形，如本文中第二、三所列案例。4、诉讼请求围绕同一被诉行政行为，但包含多个请求且相互不能并存。如既请求判决确认违法，又请求判决予以撤销等。
三、“具体”行政诉讼请求的认定标准
（一）必须“明确”
1、行为数量的明确。行政诉讼遵循全面审查原则，即对被诉行政行为的合法性进行全面审查并作出认定，包括被诉行政行为的程序与实体、事实根据与法律依据等方面，因此一个行政诉讼通常都对应一个被诉行政行为，反之多个被诉行政行为并存于一个行政诉讼中，将极易导致整个诉的混乱，因此，一个行政诉讼只能对应一个被诉行政行为。否则，一是案由无法确定，原则上一个被诉的行政行为只能一个案由。如果一个诉讼中存在多个不同性质的被诉行政行为，其案由无法确定。二是裁判难以做出。原则上一个诉讼只能有一种裁判方式，不能既有判决，又有裁定，否则产生矛盾。三是上诉权可能受到限制。所有的被诉行政行为被迫进入二审程序，很可能会违背上诉人的意志，反而损害上诉人的合法利益。四是破坏了行政秩序的安定性。多个已经被上诉人认可的行政行为也一同进入了二审程序，使得相关的行政秩序陷入了不确定的状态。
2、请求事项的明确。一般而言，由于效力处理通常只能有一种选择，原则应当上择一而行。实践中，为了完成同一个行政目标，可能需要多个行政行为，这些行政行为均属于独立、完整的行政行为，且彼此之间呈先后性之关系。
（二）必须“正确”。一是起诉状的书写要准确，逻辑要合乎常理和法律规范；二是诉讼请求的表述不能违反法律规定以及诉讼规律；三是诉讼请求可以使得诉讼程序顺利地开展并作出最终裁判，如诉讼请求事项之间不相互冲突等。
（三）兼评行政诉讼解释第68条之规定
行诉解释68条规定印证了前述分析理论的合理性，具体来讲：一是诉讼请求事项原则上只能是一个，在特殊情况下可以是多个。如第一款和第二款可以并存，围绕的是同一个被诉行政行为。二是一个行政诉讼只能对应一个相应的被诉行政行为，否则多个案由会很难处理。三是增加了法院的指导和释明责任。在新行政诉讼法颁布之前，法院对起诉条件的审查既有形式审查性，又有实质审查性，无论哪个方面出现了问题或者缺陷，都有权拒绝立案。而新行政诉讼法修订以后，法院审查起诉条件时把形式和实质问题进行了区分。形式问题当场指出，当场改正，当场即可立案；实质问题，当场释明，补正以后即可立案。总的来说，只要符合49条规定的起诉条件即使起诉状存在瑕疵，也都必须予以立案。此外，未经指导或者释明的不予立案裁定是违法的行为。但在指导或者释明的过程中，应当充分尊重当事人的诉讼权利，不能超越法院的中立地位。
四、小结
当事人诉讼请求不明确时的裁判规则可归纳为以下三点：一是人民法院应当履行指导和释明职责，告知后当事人拒绝纠正的，可以诉讼请求不具体为由裁定驳回起诉；二是人民法院未履行指导和释明职责，迳行确定诉讼请求事项并进行审理的，属于事实不清，其裁判不符合法律规定。三是人民法院未履行指导和释明职责，迳行以诉讼请求不具体为由裁定不予立案或驳回起诉的，其裁定效力的合法性有待实践经验成熟时，通过司法解释等方式予以明确。在相关规定出台之前，基于最大程度保护当事人诉权之目的，二审法院否定一审裁定的，并无不当。
参考文献：
[1]丁庚强：《行政诉讼立案登记制的完善进路》，载《河北法学》2018年10月。
论文作者:徐鑫
论文发表刊物:《基层建设》2019年第1期
论文发表时间:2019/3/29
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