义务教育均衡发展与农村中小学教师队伍建设，本文主要内容关键词为：队伍建设论文,义务教育论文,中小学教师论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08;G40－054 文献标识码：A 文章编号：1003－4870(2013)06－0036－09
当前，促进义务教育均衡发展，已成为党和国家确立的我国在新的历史时期教育发展的战略方针。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》（以下简称《规划纲要》）将推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性任务的高度，要求建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距，到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展。而实现义务教育均衡发展的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是教师问题。没有一支数量充足和素质优良的农村中小学教师队伍，就谈不上义务教育均衡发展。为此，近年来各级政府将农村中小学教师队伍建设摆在了突出位置，进行了大量的工作和采取了许多行之有效的措施，如为解决农村教师编制短缺问题而设立“特岗教师”岗位，为均衡配置教师而建立城乡教师定期交流轮岗制度，为提高农村中小学教师的素质而加强教师培训等等，这一系列举措对促进教师队伍，特别是农村中小学教师队伍建设起到了重要作用。但从现实和政策评估的角度看，我国农村中小学教师队伍建设还远远不适应义务教育均衡发展的需要，甚至其现状仍然堪忧。本文在前人研究的基础上，结合我们的研究经历和调查①，就这一问题进行全面、深入的分析，指出义务教育均衡发展决不能忽视农村中小学教师队伍建设，并就如何加强农村中小学教师队伍建设提出了若干对策建议。
一、农村中小学教师队伍现状堪忧
义务教育均衡发展的最基本要求是在教育机构和教育群体之间，公平地配置教育资源，达到教育供给和教育需求的相对均衡。而在教育资源中师资又是最重要的资源。国内外的经验反复证明，“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的。”[1]因此，义务教育能否均衡发展的关键是看教师队伍是否均衡，但长期以来，在我国农村，特别是偏远地区的农村学校，由于办学条件差，往往吸引不到优秀教师，致使农村中小学教师队伍现状堪忧，而这一问题如果得不到妥善解决，必然会影响到农村义务教育的均衡发展，必须引起社会的广泛关注和重视。
(一)优秀教师大量流失和减少
由于农村地区教师待遇普遍偏低、生活环境艰苦、个人发展机会少，严重影响了农村教师队伍的稳定与工作积极性，造成农村优秀教师大量减少和流失。据我们对一些艰苦地区学校的抽样调查表明，50％的校长反映近年来有教师流失的情况，并且认为流失的主要是骨干教师和35岁以下的青年教师。甚至有的地方由于教师的大量流失，致使学校无法正常开课，有些村小只剩下一个“留守”教师。农村教师的大量流失加剧了农村地区中小学师资短缺，尤其流失的大多是优秀年轻教师、骨干教师，造成了义务教育阶段师资配置严重不均衡，这无疑给义务教育均衡发展带来了十分不利的影响。如湖北省A县是一个有60多万人口的农业县，有中小学生7万多人，近些年每年流失的骨干教师都在100人以上。当前在一些农村地区，学校都不敢让老师去参加学科竞赛，只要获了奖，出了名，要么被城里的学校挖走，要么自己找门路调走。这种教师的反向流动，造成城乡教师分布失衡，农村中小学教师越来越紧张，城镇的教师越来越富余，几乎成为一种普遍现象。近年来，尽管国家和一些省启动了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”(以下简称“特岗计划”)和“农村教师资助行动计划”(以下简称“资教计划”)，高校毕业生以“资教生”的身份补充到农村中小学教师队伍，在一定程度上改善了农村教师队伍结构，提高了农村教育质量。但是，一些资教生对农村地区的艰苦生活缺乏足够了解和心理准备，有的任教不到一个月就离开了，在一些偏远山区甚至出现“上午来、下午走”的情况，未满3年便离开的资教生不在少数。由于缺乏应有的政策约束，以及资教生的特殊身份和他们资教结束后的漫漫前程，地方政府和所资教的学校对资教生的离去既无可奈何，并且一般也都表示理解。所以，“特岗计划”、“资教计划”并没有从根本上提高农村中小学教师队伍质量，也难以弥补农村中小学教师大量流失和减少所带来的缺位。
(二)教师年龄老化现象严重
教师队伍年龄结构合理是建设一支高素质教师队伍的必要前提。年轻教师充满活力，敢于大胆创新，中年教师年富力强，是学校的“中流砥柱”，老教师经验丰富，更能起“传帮带”的作用。三类教师如果按一定合理的比例组成，达到老中青有效结合，对提高农村教育质量、推进农村教育发展有很大的作用。但调查发现，农村中小学教师队伍严重老化是一种普遍现象，并且学段越低，学校越偏远，老化的程度越严重。从年龄结构上看：50岁以上的老教师居多，30岁以下的年轻教师很少，一些农村偏远薄弱学校教师的平均年龄达到50岁以上。“爷爷奶奶教小学，叔叔阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”正是当前一些农村中小学教师年龄结构的真实写照。如江西省A县88个教学点中，绝大部分教师都在50岁以上，该县双林小学有13位教师，平均年龄已经超过55岁。在我们走访的3个教学点中，有两个教学点都只有3名教师，教师的平均年龄也都在55岁以上，其中双林镇下院教学点有2个班，39名学生，3名教师，一位老师开玩笑说，“我是我们这里年龄最小的，58岁，他俩都是59岁”。该省B县石山乡中心小学教师平均年龄为45岁，而该乡教学点的教师平均年龄则达到了55岁以上。在我们所调查的湖北省不少地方也都普遍存在农村中小学教师年龄老化的问题，如湖北省B市每个乡镇有10-12所小学，每所小学100-250名学生，小学尤其是教学点的教师严重老化，平均年龄大都在55岁以上。该市龙凤镇青保小学下辖的龙马小学，共有40多名学生，3名教师，年龄最大的58岁，最小的也有50岁了。龙马小学地理位置偏僻，距离龙凤镇有60多公里，到青保小学还有30多公里。因为路途遥远，交通不便，很多教师不愿到那里任教，资教生也不愿去那里。地处湘鄂赣三省交界处的湖北省C县，县域面积1968平方公里，现辖8镇4乡325个行政村，2010年末总人口471320人，义务教育阶段中小学91所，学生62077人，教师3035人，其中小学教师1701人，全县教师平均年龄44.4岁，其中乡镇小学教师平均年龄45.2岁，村教学点和教学部教师平均年龄为47.2岁。全县小学45岁以上教师占小学教师总数的53％，其中乡镇小学45岁以上教师占57.3％，村教学点和教学部占64.9％。虽然近几年签约资教生、特岗生和公开招聘补充了部分教师，但由于教师基数较大，补充教师总量较少，全县小学教师年龄老化问题仍然比较突出。如该县桂花泉镇官庄小学共有教师4人，平均年龄52岁，最大的55岁，最小的也有49岁。该县路口镇梅花小学共有教师11人，平均年龄50岁，51岁以上的教师8人，其中56岁的教师3人。再过3到5年，一些县大部分农村教学点教师都面临退休，农村教学点位置偏僻、文化娱乐设备缺乏，绝大部分年轻教师不愿去那里任教。因此，教学点师资老龄化问题令人担忧。
(三)英、音、体、美等学科教师严重不足
英音体美课程的开设，对于学生全面发展来讲具有重要的意义。但在一些农村中小学，由于教师资源匮乏，远不能满足学生需求，这些课程形同虚设。如2010年前，江西省A县共有123所中小学，而全县所有英语教师加起来不足100名，其中正规英语专业毕业的教师还不足50名，英语教师严重不足，一些农村小学英语课根本无法开齐，严重影响到学校正常的教育教学。同样，农村偏远学校音体美教师严重短缺，特别是一些农村村小和教学点基本上没有专职的音体美教师，学校体育娱乐活动根本无法开展。湖北省C县白霓镇共有9所小学、5个教学点、1所初中，小学生3568人、初中生2032人。全镇共有中小学教师350人，其中音乐、美术、体育教师各13人，平均430个学生才配一位音体美教师，而真正科班出身的音体美教师分别只有5人、5人和6人。根据山西省A市教育局提供的数据显示，2011年该市城镇有13所小学、8所初中，农村有37所小学、5所初中，合计在校生21899人，但全市的音体美教师分别仅有40人、50人和53人，音体美教师稀缺的情况由此可见一斑。然而，这有限的音体美教师，在城乡的配置也极不均衡。21所城市学校占据了音体美教师资源的一大半，42所农村学校音体美教师的拥有量分别为17人、20人和24人，基本上每两所学校才配备一名音体美教师，很难满足正常教学的需求。该省B县教科局提供的资料也证明了这一点，2010年B县义务教育阶段共有中小学教师1451人，但英音体美教师分别只有62人、34人、15人和32人，而其中分别有32位、23位、8位和18位英音体美教师集中在县城6所中小学里，农村学校的音体美及英语教师资源异常紧缺。该县现有57所农村小学，其中48所学校没有专职的音乐教师，52所学校没有专职的体育教师，47所学校没有专职的美术教师。很多学校的音体美课程名存实亡。在这57所农村小学中，仅有28所学校配备专职的英语教师，很多学校的英语课大都由一些非专业的教师兼任，教学质量和效果可想而知。相比之下，县城学校的音体美和英语课程的开设效果则要远远优于农村学校，不论小学还是初中，音体美及英语课程都能按照国家要求开足开全，有些学校还利用自己的师资优势办出了特色。如山西省B县二中，一所学校就有音乐教师9名，不但保证了正常的教学需求，而且还利用自己独有的音乐师资优势，组织教师和学生参加山西省和临汾市的各种文艺活动或演出，并取得了优异成绩。基层农村小学的一些负责人反映，农村与县城在音体美和英语学科上悬殊的师资力量差距，不但影响到义务教育的均衡发展，而且制约了农村学生的发展空间。
(四)受过正规教师教育的教师少
尽管目前一些农村中小学教师学历已基本达标，但大多是通过函授、自学考试、民师转正等途径获得的，其所学专业与所教授学科往往不一致，所教非所学。以江西省C县三都中心小学为例，该中心小学下辖6个村小，共有61名教师，学历达标率100％，但只有17位教师是正式师范学校的毕业生，42人是民办教师转正和原机械厂工人转岗过来的，还有5人是顶班参加工作的。广西南宁市A县是一个教育较为发达的县，2007年通过国家级“两基”复查验收并获自治区“两基”工作先进县，被评为自治区中小学规范管理“十佳县”，2009年被评为全国推进义务教育均衡发展先进地区。该县现有专任教师5093人，其中1000多人是2006年未经选拔由代课教师、民办教师转正的。由于大量教师是由代课教师、民办教师转正过来的，导致教师整体素质下降。不仅广西A县如此，在其它省的一些农村中小学至今仍然存在着大量的代课教师。如湖北省D县大吉岭教学点属该县巴驿镇中心小学管辖，现有学生180余名，由于地理位置偏僻，条件尤为艰苦，加上该县师资一直十分紧张，该教学点一直没有正式教师到那里任教，只好聘用5名代课教师，实行包班上课。该县汪岗镇所属的几个教学点也存在类似的情况。据该镇中心学校负责人介绍，该镇目前有1所初中，5所完小，5个教学点。现有中小学生5186人，在编教师206人，代课教师48人，接近1/4，其中5个教学点全部都是代课教师。C市是山西省一个经济发展较快、财政收入遥遥领先的山区县级市，但其教师队伍的素质仍然堪忧。调查发现，截至2009年底，C市90％的学校存在代课教师。一部分代课教师是政府认可的，一部分是政府没有备案，由学校自雇的代课教师。据不完全统计，C市政府认可的代课教师有400多名，学校自雇的代课教师中学和小学合计有80多名。这些代课教师的收入要远远低于在编教师，在同工不同酬的情况下，许多代课教师并不真心从教，只是“当一天和尚撞一天钟”，其工作绩效可想而知。
(五)专职生活教师普遍缺乏
20世纪90年代中后期开始，为了解决布局调整后农村地区中小学生上学远上学难的问题，农村寄宿制学校得到了迅速发展。截止到2010年，我国农村地区中小学寄宿生人数已经达到30,010,047人，占中小学在校生总人数123,404,902人的24.32％。其中，小学寄宿生总数达到9,800,572人，占小学在校生总人数81,202,368人的12.07％，初中阶段寄宿率达47.89％。[2]在一些山区农村小学寄宿生人数甚至达到50％，初中寄宿生人数达到80％。寄宿制学校的大量增加，也导致教师编制不足，特别是专职生活教师普遍缺乏。由于学校缺少甚至没有专职生活教师、保安人员的编制，导致农村中小学教师除了教学任务之外，还要承担学生的生活管理、学校的治安工作。有的学校，男教师兼职当保安，负责巡逻护校；女教师兼职当保姆，照顾学生起居。因此，在一些农村中小学，教师大都从早上6点开始工作，直到晚上孩子入睡才能休息，普遍感到工作压力过大，而一旦寄宿生生病，学校教师承担的责任就更大了。以江西省C县温泉中学为例，学生起床时间是6点，非毕业班晚上就寝时间是21:40，毕业班就寝时间是22:30，这些时间值日教师和任课教师是必须与学生同步，甚至更早到校或更晚离校。由此推算，班主任及有课的教师起床时间一般都是在早晨5:20左右，晚上安顿好学生后，一般都在23:30左右离开学校或休息。每天各种课程共计12节，其中非毕业班3节晚自习，毕业班晚自习多达4节。教师的负担由此可见一斑，并且这种现象不是个别的。如湖北省F市孟楼镇有7所学校，其中3所小学实行了寄宿制，共有寄宿生658名，由于学校没有专职的保育人员，所以这些学生在校的保育任务就由班主任和任课教师兼任。他们既要承担教育教学任务，又要负责学生日常生活管理。白天他们要督促学生午睡，夜晚要负责校园巡视，甚至要在宿舍值班，以防学生生病、打架、不按时入睡等行为的发生，每天都在超负荷运转，工作量非常大。
总之，农村中小学教师队伍无论是从数量、质量和结构上都满足不了农村义务教育发展的需要。而没有一支数量充足和素质优良的农村中小学教师队伍，就谈不上义务教育的均衡发展。因此，要推进义务教育均衡发展，必须高度重视农村中小学教师队伍的建设。
二、农村中小学教师队伍现状堪忧的原因
农村中小学教师队伍现状堪忧，其原因是相当复杂的，既有经济社会发展差距的影响，又有历史形成的体制、机制等方面的原因，必须进行系统的研究，方能得出正确的结论，并采取行之有效的应对策略。
(一)中小学教师编制城乡倒挂的直接影响
农村地区的中小学由于地域广、校点多、规模小，所有学生按区域分散在不同学校上学，所以相同数量的城乡学生在农村就读的学校数要多于城镇，所需要的教师应多于城镇，在教师编制标准上应适当倾斜。但长期以来对农村中小学教师编制不仅没有倾斜，甚至出现城乡倒挂的现象。如根据国务院办公厅转发的中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准意见》的通知(国办发［2001］74号)规定，我国中小学教师编制标准，农村小学、初中师生比为1∶23、1∶18；县镇为1∶21、1∶16；城市为1∶19、1∶13.5。按照这种倒挂的编制标准计算，不少农村地区出现了中小学教师名义上的超编和实际上的缺编现象。如河南省A县现有教师3705人，河南省编办给A县核定的教职工编制是3045人，而实际缺编1499人。全县不足100人的农村小学占全县小学总数的80％，不足50人的农村小学占全县小学总数的50％。此外，国家规定在小学三年级以上开设计算机课和英语课，而仅开设这两门课该县就需要新增200名教师。既要就近入学，又要开齐课程，占用教师自然较多，这就是名义上的超编和实际上的缺编。可是，按照教师编制标准，A县教师总数的确是超编了。超编就不能补充，这是政府编制部门定的一道“铁杠杠”，谁也无法逾越。农村学校教学点多，理应配备更多的教师，但现在的情况是，农村教师的编制少于城市学校。尽管自2009年，我国开始启动教师编制改革，逐步实行城乡统一的中小学编制标准，但目前大多数省份只不过是按原县镇和农村编制标准统一，少数省(区)城乡按师生比1∶19的标准确定教师编制。义务教育实行城乡统一的教师编制标准，对于缓解农村中小学教师短缺起到了一定的作用，但对于农村小规模学校，尤其是对教学点来说，采用这种统一的编制标准是根本不能解决问题的。加之不少县由于财力不足，难以支付教师工资，长期处于有编不补的状态，所以多年来一直没有新教师补充到农村中小学教师队伍中来。一个多年来没有新人加入的职业群体，必然会不可避免地导致平均年龄的老化。
(二)教师编制管理体制相互分离的三权制衡
与中小学教师编制城乡倒挂密切相关的是教师编制管理体制的相互分离。教师编制管理体制是指教师编制管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体来讲：教师编制管理体制是规定教育部门、财政部门、编制部门在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。它的核心是管理机构的设置，各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的强弱直接影响到教师编制管理的效率和效能。我国现行的教师编制管理体制是一种人权、财权和事权相互分离的三权制衡体制。在这样的编制管理体制下，教育部门虽然管理着诸多教师，但却没有招录教师的权力。财政部门只认编制部门核定的编制数，编制部门核定一个编制，财政部门即拨一个教师的经费。编制部门自然是按照上级文件规定的师生比严格把关。按现行规定，未经省级政府批准，各市、县不得突破中小学机构编制总额。因为有编制这道坎，并且多年不变，虽然学生数量变化了，课程变化了，教师的年龄结构、知识结构变化了，但相关部门根本不了解这些，也根本不管这些。编制就如同一个“紧箍咒”，正在制约着农村中小学教育的发展。在这种情况下，即使再优秀的教师，学校也招不进来；因为有编制这把保护伞，即使再差的教师，或者在编不在岗，教育部门也无可奈何。这就使得一些学校出现了“虚超编”的假象，领工资的和实际在岗的教师不是一个概念。一边是事实上的超编，一边是现实中的缺编，老的退不掉，新的进不来，教师不流动，如同一潭死水。基层教育管理部门始终都无法跨越这道坎。超编了，就不能进人，只能等待自然减员，什么时候将超编数自然减到上面规定的编制数了，什么时候才能补充新教师。教师招聘是补充教师的一种途径，但是如果没有编制，就不能招聘。即使有了编制，但如果地方政府为了省钱而不往上申报，教育部门也是无能为力。因为从表面上看，编制只是政府对一个单位核定的员工控制数，但实际上却是一个地方的“吃皇粮”数。在一些经济欠发达地区，教师工资占了地方财政支出的半数，甚至更多。对地方政府来说，首先算的是经济账，追求的是人力资源的利用率。在财政增量不变或变化不大的情况下，对地方政府来说，财政负担的教职员工当然是越少越好。这就是为什么有些地方多年不招聘中小学教师，或者是有编不补，宁可雇佣工资低廉的代课教师的根本原因。
(三)城镇化步伐加快的负面效应
所谓城镇化，是指人类生产和生活的方式由乡村型向城市型转化的历史过程，具体表现为乡村人口向城市人口转化及城市不断改革和完善的过程。从经济学角度看，经济发展、工业化、现代化的过程，从某种意义上说，就是自然经济状态的农村不断衰退、城镇不断发展的过程。改革开放以来，由于城镇化的快速发展，中国城镇化率达到52.57％，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。[3]
随着城镇化的推进，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，一方面给城市教育带来了更大的压力，城市学校生源不断膨胀，班级规模继续扩大，另一方面农村人口和学龄儿童不断减少，农村学校不断萎缩，甚至因生源短缺被迫撤并。在湖北省C县的调研发现，随着城镇化步伐的不断加快，该县越来越多的农村学龄人口随父母流向城市，很多农村学校生源不断流失，“微型学校”、“微型班级”大量出现，而县城学校却生源大增，班额爆满。从2003年到2010年，该县城区小学生由8330人增加到19750人，由占全县小学生总数的15％增加到46％，初中生由6001人增加到17560人，由21％增加到89.8％，也就是说，C县现有46％的小学生和89.8％的中学生是在县城上学。截至2010年底，广西壮族自治区A县义务教育阶段有中小学校147所，其中城镇小学21所，城镇初中23所，农村小学100所，农村初中3所；义务教育阶段在校生56482人，其中城镇小学在校生14936人，城镇初中在校生19977人，农村小学在校生20134人，农村初中在校生1435人，城镇在校生占全体在校生的61.81％。另据山西省B县教育局提供的数据显示，从2003年到2010年间，该县农村小学生数由4842人减少到了2988人，每年以接近110人的速度在递减，很多农村学校因生源短缺被迫撤并，没撤并的农村小学，其规模也逐渐萎缩甚至变为“空壳”学校。截至2009年，B县50人以下的农村小学就达48％，20人以下的占32％。在农村学校逐渐萎缩的同时，县城学校却迎来了规模的扩张。在这样的教育环境下，地方政府及其教育主管部门的通常作法是，优先满足县城日益增多的中小学生就学需求，将有限的教育资源集中向县城学校倾斜。由于政府将财政经费重点投入到县城学校，使得县城学校的办学条件越来越好。县城学校由于拥有良好的办学条件、公共设施和优厚的待遇，可以吸引优秀的教师、优质的生源等，这为县城学校的发展创造了良好的条件。如湖北省C县为了满足县城日益增多的中小学生就学需求，新建了城关中学，在校学生6838人，其中来自农村的学生有4286人，约占学生总数的63％；该校现有教职工378人，其中来自农村的教师有260人，约占教师总人数的68％。相比之下，农村学校由于办学条件差、公共设施落后、待遇差，教师想方设法调到县城学校，使得农村学校难以招揽和留住优秀的教师。这样一来，农村学校的师资自然就参差不齐和明显不足。
(四)城乡中小学教师工资待遇差距过大的必然结果
教师待遇的高低，是教师职业是否具有吸引力的重要条件之一，同时也是教师能否解除后顾之忧、全心全意投入教育教学工作的物质基础。要大力发展教育事业，提高国民素质，一定要尊师重教、尊重知识、尊重人才，特别要注意提高义务教育阶段教师的社会地位和工资待遇，因为义务教育阶段是我国各级教育中年限最长、所有人必经的阶段，在这一阶段受到什么样的教育，对学生能力的提高及基本人格的形成具有决定性意义，对他们的一生和国家的长远发展产生着基础性影响。从义务教育均衡发展角度看，只有提高贫困地区、农村地区学校教师的待遇，才能吸引和留住优秀教师，并为教师合理流动提供长效保证。但长期以来，我国义务教育学校教师收入差距过大已是不争的事实。一方面农村义务教育学校教师社会地位不高，社会对农村中小学教师缺乏必要的尊重；另一方面很多农村中小学教师处于一种流动状态：即由边远、贫困的农村向乡镇，乡镇向县城，县城向城市，中西部向东部无序、单向流动，或者通过下海经商、考公务员和考研等形式离开教师队伍。农村地区教师人心思走、大量流失的现象已经成为一个普遍存在的严峻现实。这是因为，在市场经济条件下，教师是否愿意从事农村教育事业，即教育劳动力是否供给；是否安心农村，教师在农村教育岗位上实际劳动的供给，即付出多大的精力教学，取决于从事教育事业和付出教育劳动所能得到的报酬，也取决于其过去人力投资的现在收益。这与其所得的报酬水平有关。报酬与劳动在与其他行业劳动付出与所得之间横向比较的过程中平衡，如果农村教师报酬与教育劳动付出之间相差较大，人们就不愿选择农村教育职业，也就是说劳动力有不愿向农村教育供给的行为；目前从事农村教育职业的教师，也会努力从农村流出，停止对农村教育的智力和体力供给。这不仅在我国是这样，在一些发达国家发展教育的初始阶段，也出现过由于农村教师地位和待遇偏低，致使农村教师队伍不稳的情况。所以，农村中小学教师收入水平低下，是造成农村教师队伍不稳定，难以吸引优秀人才从事义务教育的主要原因。原联合国教科文组织国际计划研究所所长菲利普·库姆斯更是认为，“允许教师工资落后于其他人员的工资是自取失败，因为这样的结果是丢失很多最好的教师，然后补充以才能较差者。”[4]
总之，农村中小学教师队伍现状堪忧，尽管原因相当复杂，但中小学教师编制的城乡倒挂，教师编制管理体制的相互分离，城镇化快速发展的负面影响，城乡中小学教师工资待遇差距过大，是其最根本的原因。
三、加强农村中小学教师队伍建设的若干对策建议
农村中小学教师队伍建设不仅关系到义务教育的均衡发展，直接涉及广大农村中小学学生的切身利益，而且关系到社会的公平、公正和和谐。因此，必须采取切实可行的措施，大力加强农村中小学教师队伍建设，确保城乡义务教育真正实现均衡发展，让广大农村适龄儿童都能公平接受义务教育。结合我国的现实国情，在体制、机制等问题短时间内尚不能得到根本解决的背景下，要加强农村中小学教师队伍建设，主要应解决好以下几方面的问题：
(一)实行更加宽松的教职工编制标准，促进教师资源合理配置
众所周知，农村中小学教师紧缺，特别是边远山区学校教师严重不足，这些学校的教师工作量特别大，任务繁重，每天工作时间很长。因此，必须根据农村人口居住分散、学生成班率低、校点多、形不成规模效应的实际情况，坚持城乡义务教育学校教职工编制标准统筹，实行更加宽松的教职工编制标准。建议根据学段不同，按照教职工与学生数的一定比例核定，将现行义务教育学校1∶19的编制标准放宽为初中1∶13，小学1∶17，以适应《规划纲要》提出的全面提高教育质量，进行基础教育课程改革，实行小班化教学的需要。
在城乡中小学教师统一编制标准基础上，根据义务教育均衡发展的要求，充分考虑农村的实际情况，对农村、边远、少数民族集中、教学点分散或成班率低的地区，在编制标准上适当倾斜，增加农村义务教育学校教师编制。学生规模240人以下的农村小学和教学点，可按照生员比和班员比相结合的方式核定教职工编制。按照生员比核定编制后平均每班不足2.5名编制的，可补足至平均每班2.5名编制，以提高农村学生受教育的质量，满足农村边远地区、少数民族集中地区、教学点分散或成班率低地区教育教学的实际需要，推动义务教育均衡发展。
此外，应根据中小学生(主要是小学低年级学生)年龄小、生活自理能力差的特点，按一定比例给寄宿制学校配备专门的生活指导教师和适当数量的后勤人员。因为既然寄宿制学校要负责学生的食宿，那么其人员配备就应该做相应改变，以满足寄宿生对食宿的要求。寄宿生的食宿是一个十分复杂的问题，特别是对于低龄寄宿生来说，食宿管理难度更大，一个优秀的教师并不一定能照顾好学生的食宿，如果将这些任务强加给任课教师，会增加他们的负担和压力。根据国内外寄宿制学校的成功经验，配备专门的生活指导教师负责学生的食宿无疑是最佳选择。目前，部分学校采取聘请社会人员充当生活指导教师的做法并不可取。寄宿制学校既是学生学习的场所，也是学生食宿的地方，安排好学生的食宿是办好寄宿制学校的前提条件。因此，对生活指导教师和其它相关后勤人员的素质应有相应的要求。生活指导教师的职责不仅仅是照顾孩子的饮食起居，还应树立“保教结合”意识，身体力行、言传身教，担负起对孩子的教养责任。学校其它相关后勤人员也应从“服务育人”的宗旨出发，注重自身品德修养，克服不良生活、卫生习惯，给孩子一个好的行为榜样。从长远来看，生活指导教师应该是受过专门训练且具有一定文化素质的专业人员，其地位应等同于学校专任教师，政府可不安排正式编制，但应经过严格考核方能录用，其工资应由财政提供。只有通过这种方式，才能使食宿与教学这两大功能有机地结合起来，这样既可以减轻专任教师负担，又能使学生感受家的温暖，从而达到提高教学质量及学生健康成长的目的。
(二)加大农村中小学人事制度改革，优化、调整农村教师队伍结构
农村中小学师资弱，是一个共性的问题，也是一个很难解决的问题。多数学校在走这样的怪圈，新教师一般招聘不到，偶尔招聘一两个新教师来，从低年级开始入手，学校十分注重青年教师的培养，成效也不错，到第三年已经成为学校的骨干，而此时也到了年轻教师调动的最佳时机。年复一年，最终留在农村薄弱学校的仍然是那一批老教师。所以，应加大农村中小学人事制度改革力度，优化、调整农村教师队伍结构。如从2012年起，湖北省农村义务教育学校(不含县城)新录用教师实行“国标、省考、县聘、校用”的新机制，新录用教师招录对象为在岗未入编的符合条件的资教生(含特岗生)、应届或往届大学本科及以上学历毕业生。新录用教师实行年薪制，在艰苦边远地区任教的，每人每年3.5万元，在其他地区任教的每人每年3万元，并根据经济社会发展水平适时调增，资金由省级财政负担，使用事业单位编制，旨在激励优者从教、保障教者从优，使新录用教师在农村体面地教书、有尊严地生活。两年新录用的2.5万名教师，绝大多数都充实到农村乡镇学校及村小和教学点。实践证明，这对加强艰苦边远地区农村学校教师队伍建设，不失为一种行之有效的方法，应在不断完善的基础上逐步加以推广。
此外，应建立教师退出机制。在农村学校，的确有一些年龄老化和知识结构老化的教师，他们中的一些人，即使经过培训也无法胜任教学工作。教育行政部门应采取相关措施，对达到一定年龄而教学效果普遍认为比较差的教师，工资适当上浮，实行强制性退休，空出的编制可把更多的优秀大学毕业生补充进来。特别是要抓住我国中小学教师供求关系正在发生变化的契机，加大农村中小学人事制度改革，按照“凡进必考”原则，实行新任教师公开招聘制度和教师资格认定制度，严把新聘教师入口关，杜绝不具备教师资格的人员进入教师队伍。在当前要充分利用近些年高校毕业生充裕的有利时机，力争经过若干年的努力，使农村小学教师大专学历占主导地位，初中教师本科学历成为主体，同时应通过扩大实施农村中小学教师教育硕士培养计划等多种方式，为农村学校补充一批具有较高素质、较高学历的青年教师。对于新进教师一律实行聘任制，从正式聘任之日起，其养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险由聘用部门统一办理，所需资金由财政单列，金额纳入财政预算。彻底打破教师职业的终身制，这种灵活的用人机制有利于教师队伍的管理，同时也在一定程度上保障了教师队伍的质量，从根本上解决广大农村地区中小学教师“有编难补”的问题，切实保障编制紧张学校特别是农村寄宿制学校、教学点分散地区教职工的基本需求。
(三)建立面向艰苦边远地区的农村教师津贴制度，鼓励优秀教师到艰苦边远地区学校任教
农村中小学由于各方面条件差，导致教师待遇差，很难留住人才，骨干教师少。因此，要加强农村中小学教师队伍建设，关键是要稳定农村教师队伍，抑制城乡间中小学教师不合理的“逆向”流动，否则，加强农村中小学教师队伍建设就会落空。而要吸引大批优秀教师到农村任教，稳定农村教师队伍，调动农村教师的工作积极性，关键是要提高教师的经济待遇，改善教师的物质生活条件。
目前我国中小学实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。基本工资执行国家统一的政策和标准，城乡、地区之间差别不大，近年来平均水平变化也不大，每月为1200元左右，但各地绩效工资、津贴补贴、社会保障等辅助性工资差距巨大。因此，在基本工资制度短期内不会发生大的变化的情况下，关键是要按《教师法》的规定，在待遇上建立面向艰苦边远地区的农村教师津贴制度。根据目前农村教师不断向县城及大中城市单向流动的实际情况，我们认为，艰苦边远地区农村教师津贴应是专门给在农村乡镇初中、小学、村小和教学点工作教师的待遇倾斜政策，并且应体现越是艰苦边远地区津贴越高的政策价值取向，鼓励优秀教师扎根农村艰苦边远地区、献身农村教育事业。
根据国家的财力状况，津贴标准可按照艰苦边远农村学校教师津贴相当于基本工资的1－3倍发放，每档的提高比例可确定为第一档的2－3倍，按低、中、高三种不同标准测算，低标准最低档为每月120－240－360元，高标准最高档为每月720－1440－2160元。发放标准不宜与教师的专业技术职务等级、工作年限长短等与个人有关的因素挂钩，即津贴是给岗位的，不是给身份的，在岗则得，离岗则无，即无论是在编教师，还是特岗教师、支教教师、代课教师，无论谁在艰苦边远农村学校任教，都可以获得该津贴，前提条件是必须获得国家发放的教师资格证书、必须连续任教一年(含一年)以上。如果农村教师艰苦边远地区津贴只给岗位，可能会存在获得岗位的教师工作动力不足、出工不出力等问题。为了激发教师的工作热情、提升教师的业绩表现，我们建议津贴的发放实行“岗位＋业绩”的责任考核机制，在艰苦边远地区教师津贴额度中拿出60％给“岗位”，留出40％给“业绩”表现。
至于如何分档，借鉴国外的经验，我们建议，先由省级政府依据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师津贴适当分为1－3档，形成合理的等差梯度，建立全省统一分类标准的农村教师补贴。在省级政府分类的基础上，县级政府再依据本县农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师津贴再适当分为1－3档。即在全省范围内形成4类地区，分6个档次。相对应的艰苦边远地区农村教师月津贴按低、中、高标准分别为：一类地区为1－3档，相对应的津贴分别为：120－240－360元，240－480－720元，360－720－1080元；二类地区为2－4档，相对应的津贴分别为：240－480－720元，360－720－1080元，480－960－1440元；三类地区为3－5档，相对应的津贴分别为：360－720－1080元，480－960－1440元，600－1200－1800元；四类地区为4－6档，相对应的津贴分别为：480－960－1440元，600－1200－1800元，720－1440－2160元。
我们认为，这样做的好处是：一方面可以平衡统一省域内义务教育阶段教师收入；另一方面因为条件越恶劣、距离越偏远的农村学校教师补贴越多，可以激励更多的优秀教师到农村偏远地区任教。根据我们初步测算，加上原有基本工资、绩效工资和社会福利，最艰苦边远地区农村教学点的教师月工资可达3000－4500元左右，基本上可以稳定农村教师队伍。
那么，怎样才能确保津贴按时足额发放呢？根据有关部门提供的数据和我们的测算，目前在乡镇学校、村小和教学点工作的农村中小学教师大约450万人左右。按低、中、高标准测算分别约为325亿元、455亿元、585亿元，分别仅占2012年国家财政性教育经费支出21984.63亿元的1.5％、2.1％和2.7％，国家完全有能力把这一事关450万左右艰苦边远地区农村教师利益的大事办好。考虑到农村地区特别是艰苦边远地区财力薄弱，为确保津贴按时足额发放，建议中央财政与省级财政分担所需经费，以下为三种分担方案：(1)参照农村义务教育经费保障机制改革中央与地方分担免学杂费资金的办法，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定；(2)西部地区由中央财政承担，中部地区中央与省级财政按5∶5分担，东部地区由省级财政承担；(3)中、西部地区由中央财政承担，东部地区由省级财政承担。
总之，农村中小学教师队伍建设问题，既是涉及农村孩子能否公平接受教育的问题，又是关涉农村义务教育能否均衡发展的问题。这一问题如果得不到很好的解决，就难以保证偏远农村地区的孩子享受到较好的教育和义务教育的均衡发展。当然，农村中小学教师队伍建设问题是一个复杂的系统工程，涉及到社会的方方面面。但只要各级政府高度重视，社会各方共同努力，从一点一滴做起，问题就不难解决。
收稿日期：2013－10－8
注释：
①这些调研主要包括：1.2005年7月至2008年10月，对中西部地区的湖北、河南、广西、云南、陕西和内蒙古等6个省(自治区)38个县市农村中小学布局调整的调研；2.2009年5月对广东省韶关市清丰县农村教育的调研；3.2010年4月至今，对湖北、河南、江西、湖南、广东、广西、四川、重庆等8个省35个县义务教育均衡发展改革情况的调研。文中未注明出处的数据和资料均来自上述调研和访谈。
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