事业单位改革的困境与路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,事业单位论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1
文献标志码：A
文章编号：1002—0292（2007）02—0031—03
一、我国事业单位的发展现状及存在问题
产生于特定时期的我国事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会主义文化，满足人民群众基本生活需求等方面作出过巨大贡献，并将继续发挥它独特的作用。但传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制和机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位管理体制改革表现出明显的滞后性和复杂性，一些事业单位实际上已经成为市场经济发展的阻碍，尤其是一些脱胎于行政机构的单位，成为事业单位后，很难从管理机构变成服务机构。具体表现为：
1.人员急剧膨胀，财政供给不堪重负。据2004年的统计资料表明，全国各类事业单位的总数为130多万家，从业人员总数大约为3000万人。其中：教育系统机构数31万多家，从业人员为1368万人；农林牧水技术推广与服务系统机构数28万多家，从业人员为321万人；医疗卫生系统机构数10万多家，从业人员为392万人。另外，文化系统机构数5万多家、广播影视系统机构数4万多家，科研设计（含勘探）系统从业人员为118万人，交通系统从业人员为104万人，新闻出版、城市公用、社会福利等系统也占有相当比例。事业单位拥有国有资产近3000亿元，拥有全国人才总量的60％，拥有全国科研人员的70％，拥有全国教师、医生的95％，占国家财政预算开支的1／3。根据多国研究表明，通常事业单位这一领域（在国外称公共机构）的财务结构主要由四个方面组成：从直接向消费者销售其服务和其他一些产品中获得的收入和服务费、政府补贴、私人直接捐款、来自外国捐款者的基金。平均而言，我国在这一领域的收入总额中，48.2％来自产品销售和服务，41.3％来自政府，只有10.5％来自国家和私人慈善捐款。我国的事业单位，大部分由政府主办主管并直接财政拨款，实行事业经费供给化，国家财政成为事业单位的唯一来源。与此同时，国有企业改革、政府机构改革、大学生分配、军转干部分配时又大量分流到事业单位，造成事业单位财政供给不堪重负，公共服务面临紧缺的尴尬场面。一方面，公民对事业单位的服务要求越来越高，要求政府必须加大对公共服务领域的投入；另一方面，政府面临着人员的增多，财政负担的更进一步加重，无疑限制了事业的发展和人的积极性的发挥。这种现状在县乡两级政府表现得更为突出，矛盾已经越来越尖锐。因为从事业单位职工在各级政府间的分布情况看，中央级的职工人数只有8％，60％以上的事业单位职工都在县、乡两级。
2.机构重复设置，政事不分，资源浪费严重。行政化是中国传统事业单位的一个特征。介于政府组织和营利组织之间的事业单位，由于分别附属于不同的政府机构，重复性设置、行政性垄断、市场分割等现象时有发生，人力资源和财力浪费很大。另外，前期改革中采取的“放权”、“搞活”措施，使一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由，很多机构的目标和行为偏离了社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小团体利益。其结果是该放的权没有放下去，不该放的却放了，存在放权过度和约束不足的现象，造成社会事业领域已经出现了“乱”的局面。可见，中国的事业单位改革是一个十分复杂的系统工程，任务十分艰巨。
3.资源配置和服务非社会化，社会效益不高。相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5％～10％之间，2001年，科、教、文、卫四大行业只占5.1％。而事业单位就业人数占公共部门就业人数的34.4％，城市劳动力的10.6％，中国劳动力总量的3.5％。在传统管理体制下，国家包办事业，事业单位不实行经济核算，事业运行过程中缺乏竞争机制、约束机制、激励机制，造成了事业单位运行机制的低效率。虽然在管理方面正在由原来“政府主办并主管”的指导思想逐步转变为“政事合作”的指导思想，但是由于没有相关的法规制度的配合，造成了现在管理方面各自为政、条块分割的局面，工作性质相近的事业部门分散在不同的系统，互不统属，协调性差。事业单位在内部管理上普遍采用行政机关的管理模式，长期远离市场，缺少商业化资本运作和经营，经营管理不善，效率低下，不能有效地配合政府在公共服务事业上的部署，也就不能达到规模效应。
4.体制、机制改革滞后，资源流动困难且缺乏统筹规划。事业单位的行政化直接导致了事业单位资源配置的非社会化，主要表现为事业单位的相对封闭。虽然自1978年以来，在中央“政事分开、政企分开”的指导下，对事业单位进行了一系列的改革、引导和调整，但是事业单位改革仍然处于局部试点、单项推进的探索阶段，造成事业资源流动困难，资源闲置浪费情况严重。况且由于缺乏强有力的政策力度，缺乏明确的依据和目标，改革步骤设计不周全，其效果并不明显。
二、事业单位改革的路径选择
我们知道，有效政府必须是既有效率又有能力的政府，有效政府并不取决于政府自身是大政府还是小政府，也不取决于政府干涉事务的多少，而是取决于政府能够实现对社会控制的程度。要实现有效政府，就要摆脱权力的自利性，强化政府的责任意识，不断提供公共产品和公共服务。具体到我国的事业单位改革，就需要把改革的重点放在理顺关系、明确职责、减少成本、提供服务上来。
事业单位就是为社会提供公共产品和公共服务的机构，政府设立公共机构的目的是为社会全体公众的利益服务，以保证社会中的每个公民都能公平地享受到最低限度的文明成果，以弥补市场缺陷。中国作为一个发展中国家，对于事业单位的改革，不能把改革目标仅仅定位在消极的削减人员和经费上，而应该定位在积极公平地分配公共资源、改革事业单位内部管理、有效提供公共产品和服务上。这一目标定位，与新时期我国政府以人为本、统筹发展的新的发展战略是一致的。随着经济发展和社会进步，社会对公共产品和服务的需求也会增加，我国事业单位改革要充分注意到这一社会经济发展的基本规律，着眼于提供高效优质的公共产品和服务。只有把事业单位改革定位在有效地提供公共产品和服务上，才能把握改革的正确方向，才能保证改革的成功。具体应从以下几点考虑：
1.按照经费来源和权力支配等标准对事业单位进行分类。我国事业单位的主要职能是提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务。应进行如下分类：（1）行政支持类事业单位。主要指经国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或具有为政府行政行为提供行政支持、执法监督、行政保障等职能的单位，如各类行政执法机构、独立监督机构等。（2）纯公益类事业单位。主要指承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务的单位。如义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、群众艺术馆、文化馆、公共卫生服务、环境保护、体育运动、社会福利等单位。（3）准公益类事业单位。主要指承担国家交办的发展公益事业任务，面向社会提供普遍服务但不是国家指定性任务，而是国家允许、提倡和鼓励发展的公益事业。如非义务教育、非营利医疗卫生、文化艺术、水利资源维护、文化设施、体育设施、基层农业社会化服务机构等单位。（4）经营类事业单位。主要指承担的不是国家指令性任务，而是国家允许、提倡和鼓励的公益事业，其产品具有一定公益性的单位。如大中专学校所属的实习工厂、农场、俱乐部、宾馆（培训中心）、招待所、房屋维修队、劳动服务公司、物资供应站、开发性科研机构、市政施工单位、房地产管理单位、工程勘察设计单位、非公益性地质勘察单位、经济鉴定类社会中介机构、电影公司、各类农林牧渔场等单位。这实际上是一个职能归位问题。
2.按照“分类改革、分类管理”的思路进行事业单位的改革。在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业在科学分类的基础上，依据其职能和特点差异实施分类组织和管理应是一个基本方向，即应当采取政府直接组织、间接组织乃至向营利性市场主体购买服务并举的方式，如采取转企、撤销、纳入行政机构序列、保留、整合等办法推进改革，既不能继续把没有公益性的机构保留在事业单位的盘子里，也不能把有公益性的机构简单地推向市场，造成过度市场化。具体做法是对行政支持类事业单位，只允许政府举办，经费来源完全靠财政拨款，有执法收费职能的单位要严格执行“收支两条线”，依照国家有关标准配备编制，严格控制总量和编制规模，其管理体制和运行机制可依照国家机关进行管理；对纯公益类事业单位，要严格控制发展规模和增长幅度，在控制总量和编制规模的同时，参照国家有关标准，按照其所承担的社会公益性、基础性和业务项目的多少，核定人员编制和财政补助，实现宏观控制、科学管理和合理布局，适应建立公共财政体制的需要；对准公益类事业单位，要建立政府补贴和收费相结合的、非营利的成本补贴机制，按照政府有关部门确定的公益服务价格进行收费，收不抵支时，政府核拨一定经费予以支持，实行社会化、市场化运作，逐步削减财政补贴，对涉及由财政支持的单位要严格控制机构编制；对经营类事业单位，按照人员编制实行总量控制的要求，从有利于事业发展需要出发，凡实行企业化管理的单位，其内设机构编制调整均实行备案制，对这类单位实行社会化管理，依法进行法人登记。
3.尽快建立事业单位发展和运行的制度体系。首先，建立完善的事业单位资产管理制度和成本核算制度。我国事业单位经费的供给化，严重损害了事业单位自力更生的积极性，这也是我国当前的公共服务领域滞后于世界潮流的一大原因。因此，确立明确的经费来源目标和财务结构，对提高事业单位改革的质量是关键，针对基本事业单位实行以政府财政投资与补偿政策为主，社会投资与补偿、事业经营补偿、事业政策补偿为辅，面对我国当前一些很重要的事业部门资金投入不足，应该充分集中财政资源加大对它的支持和政策辅助，动员社会的积极投入；针对非基本事业单位可以实行以社会投资与补偿、事业经营补偿、事业政策补偿为主，辅之以政府财政补贴或补偿，参照具体情况，适当地对某些确实需要财政支持的单位给予适当的补助，否则可以尽量地放开，让其在市场中生存。这样，充分广泛地调动全体公民社会的参与，扩大其收入来源的多极化，不仅有利于其经营的独立性，也有利于其运行的效率和服务质量。与此配套的就应该建立完善的事业单位资产管理制度，成本核算制度，明确收入与支出两条线分开的原则，完善管理和监督体制，制定出比较明确可行的事业目标和投资取向，定期核查盘点，对事业单位运行绩效进行考核，并适当地运用激励制度和保障制度以便及时整顿奖惩。其次，建立事业单位的人事制度。破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位的一项基本的用人制度。通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。通过建立和推行聘用制度，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。通过聘用制度转换事业单位的用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变。在聘用人员的同时还要处理好下岗分流人员的问题，这关系到社会稳定和发展的大局。
此外，还有有关现代事业组织的事业法人制度、事业领导制度、运行管理制度、事业评估制度、事业社会保障制度等各项管理制度，这些制度应当是不同于中国传统的事业管理制度，但也不能完全照搬外国的管理模式，而应符合中国国情并具有中国特色的新型事业管理制度。
收稿日期：2006—12—11
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