美国外空安全新政策及其国际影响，本文主要内容关键词为：美国论文,新政策论文,外空论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF991；C93 文献标识码：A 文章编号：1009-3370(2013)03-0100-08
2012年11月，美国国防部公布由其副部长阿什顿·卡特(Ashton B.Carter)于2012年10月18日签署生效的新版《空间政策指令》(国防部指令(DoDD)3100.10号)[1]5，就全面落实美国2010年《国家空间政策》(NSP)[2]1、2011年《国家安全空间战略》(NSSS)①[3]1进行了具体部署。这份涉及美国军事航天及外层空间安全的新政策文件与美国国防部2012年《战略指南》②[4]的主导思想一脉相承，反映了美国当前对全球战略安全环境、空间环境的总体判断，特别是反映了在各国对空间利用(有些情况可能被美国认为属于“不当利用”)快速增加的形势下美国的军事航天战略，展现出美国军方如何有效解决21世纪及未来的空间环境安全(Safety)、空间防务安全(Security)、空间稳定(Stability)及空间可持续发展(Sustainability)等“4S”问题的新思路。本文通过对新版《空间政策指令》进行背景介绍、内容解读及其影响分析，结合对奥巴马总统第二任期内空间政策走向的预测，提出中方的政策应对建议。
一、美国军方新版《空间政策指令》的主要内容
美国国防部《空间政策指令》一般被认为是解读美国军事航天战略和空间安全政策的重要文件。冷战结束后，美国国防部先后于1999年7月、2012年10月两次发布《空间政策指令》。美国国防部此次出台的《空间政策指令》最长有效期为10年③[1]5，对国防部1999年7月颁布的《空间政策指令》④[5]1及国防部的空间活动管理职能进行了调整、更新和细化，五角大楼各相关部门和关键岗位的职责分工更加清晰。美国国防部副部长阿什顿·卡特在其针对新版《空间政策指令》的一项声明中强调，空间能力长期以来一直为美国的国家战略安全优势提供保障。国防部此次出台新版空间政策指令，将使美国国防部在经费预算日益紧张的环境下，为应对日趋复杂的空间机遇与挑战使所采取的改进措施机制化。美国国防部专门负责空间政策的代理副部长助理(DASD)约翰·普拉姆(John F.Plumb)在接受“五角大楼频道和美国武装部队新闻网”采访时对该项新指令进行了解读⑤[6]1。
美国国防部新版《空间政策指令》的核心内容共包括17条政策条文和14个涉及空间管理岗位的主要职责描述。比如，空间安全；自由进出并利用外层空间；加强军事航天工业基础；遏止针对美国空间系统实施的攻击；空间态势感知能力建设；防御性空间能力建设；空间设施的抗毁性；作战及时响应型安全发射及卫星运行服务；空间碎片减缓；促进国防部与情报机构、民用和商业航天机构的合作；鼓励商业航天运营机构共享飞行安全数据；情报信息的任务安排、收集、处理和利用；征召并维护一支高技能的军用和民用航天专业人才队伍等。美国军方此次在时隔13年之后，对其1999年版《空间政策指令》进行大幅度更新修正，其内容和动向值得重视。美国国防部2012年版《空间政策指令》具体包括以下内容：
(一)将空间环境可持续性和稳定性列为重要的国家利益
在美国国防部1999年版《空间政策指令》将自由进出和利用外层空间作为美国国家利益[5]3的基础上，美国国防部2012年新版《空间政策指令》重申美国2010年《国家空间政策》和2011年《国家安全空间战略》确立的一些重大原则，将“确保美国自由进出和利用外层空间、确保外层空间环境的稳定性及可持续性”纳入美国重大国家利益，并将“强化空间环境的安全性、可靠性、稳定性及可持续性”、“维持并加强利用外层空间为美国带来的国家安全优势”和“提振支撑美国国家安全的航天工业基础”作为政策目标，强调继续通过“多层次威慑战略”遏止针对美国及其盟国的空间体系的潜在攻击行为，并对其实施手段进行了充实和细化[1]1。
(二)确保对攻击空间系统行为的综合反击能力
美国国防部本次空间安全新政策的一大特点是，特别强调将美国及其盟国的空间体系的正常运行作为其军事保护对象，确保其长期拥有“制天权”。新指令声称：故意干扰美国空间系统及美国所依赖的其他空间基础设施的行为，被视为对美国国家利益的侵犯，在和平时期是不负责任的，在危机时期则可能导致事态升级。美国必须确保有能力(而且不限于空间能力)在“其选择的时间和地点”、“运用其国力的任何或全部要素”、“以不对称方式”做出反击。实施“武装力量强化行动”，推动空间能力一体化发展，提升任务协同能力和快速反应能力，增强军事作战服务国家安全目标的效果[1]2。为此要求加强美国国防部职能，加强国防部与其他部门的协调，加强盟国间合作和军民商合作等。
(三)推动建立关于“负责任的空间行为”的国际规范体系
美国国防部2012年新版《空间政策指令》更加强调空间环境安全(Safety)问题，提出加强国内机构间协调，并在国际上与其盟国及商业伙伴加强合作，界定并倡导“安全和负责任的空间活动”，共同推进空间碎片减缓。具体包括：遵守《美国政府轨道碎片减缓标准实践》，加强空间态势感知(SSA)数据及飞行安全数据共享，支持制定外空“透明和建立信任措施”(TCBMs)及“促进负责任空间活动的行为规范”等[1]2。该项指令特别强调，空间态势感知(SSA)能力将支撑空间飞行安全，针对空间物体和空间活动提供充分认知，针对敌对行为和自然事件提供充分预警，并确保能够及时进行归因和归责，从而为美国的空间利益提供保护。此外，国防部将鼓励商业航天机构共同分享空间飞行安全数据、方案、日程及运行动态信息；在美国其他部门的配合下，国防部将与其他国家和商业机构签署协议，共同维护、改进空间物体数据库，对不同渠道的数据进行整合，发布轨道信息，促进空间飞行安全[1]2。
(四)通过构建联盟强化集体防卫能力建设
在空间防务安全(Security)方面，美国国防部2012年新版《空间政策指令》强调积极寻求扩大与“盟国及经选择的伙伴国”的合作，共同建设和分享空间能力，共同构建更加紧密的安全关系，共同提升“集体防务安全能力”[1]2。合作范围和程度以可能实际达到的程度为限，直至空间联合作战，包括联合执行以空间技术为支撑的战斗任务。具体措施包括：共同建造空间基础设施，共同设计、采购和操作军事航天体系；通过在受信任的参与国范围内促进系统“互操作”，实现分享成果、分担费用和分散风险；将空间系统能够提供的战场优势在最大限度内惠及盟国及伙伴国；与伙伴国共同保护涉及双用途技术和服务的共同安全利益等。在上述国际合作中，美国需担当领袖角色，以促进实现美国政策目标。如果能够实现在盟国框架内共同开展空间活动，美国将有更多的伙伴国依赖相同的空间资产；敌对国对这些空间资产的任何进攻将被视为针对众多盟国的敌对行为，而不仅仅是针对美国一个国家[1]2。
(五)促进建设强大而有竞争力的军事航天工业基础
与1999年版《空间政策指令》相比，美国国防部在2012年新版《空间政策指令》花费不少笔墨描述对军事航天工业的新要求。重点提出要加强空间设施的攻防能力建设，强调提升空间体系的质量保障与可靠性，并要求进一步增强空间体系及航天企业的“适应能力”(Resilience)[1]2。根据本项政策指令附件中的名词解释，所谓“适应能力”，是指确保以更高的成功概率、更短的空间能力修复时间及应对更加复杂情形、条件和威胁背景下，空间基础设施支持成功执行必要任务的能力。为确保获取“适应能力”，可能需要跨越不同空间领域，或者交替动用政府部门、商业机构或者国际合作带来的能力[1]12。
根据普拉姆的解读[6]1，“适应能力”就是指遭受攻击后的生存能力。要从战略安排层面在不同的卫星上分别部署空间能力，而不是将所有能力集中在一颗卫星上；不能因为一颗卫星失去功能导致所有执行任务能力的丧失。因此，今后将更多地部署具有“适应能力”的空间基础设施，并从空间力量装备、运用及保障、空间控制规划及活动、加强情报收集及互享以及使用盟国及商业机构空间资源等各个层面，对强化空间防御及反击能力提出具体要求。强调确保在激烈对抗环境下的任务执行能力，即使在美国空间能力局部受损情形下，美国武装力量仍然能够确保在战场上及时采取有效行动，从而减弱对手的攻击能力。普拉姆指出，美国及其盟国的空间体系所受到的威胁与日俱增绝非危言耸听。一些国家和非政府组织正在开发反卫星武器、干扰发射台和地面雷达，这些设施的目标就是干扰或摧毁卫星。因此，美国必须作好应对准备，进一步增强“适应能力”，确保他国的此类空间能力不会阻止美国在空间进行有效操作。美国需要用自己的方式针对今后可能发生的冲突采取行动，此项空间政策指令的出台则指明了应对路径。
二、美国空间安全新政策对空间活动的影响
美国国防部空间政策新指令的出台，标志着美国近年来推出的军事航天及空间安全新战略渐趋充实并进入实施阶段，反映出美国在空间安全领域政策调整的若干动向。同时，该指令对于国际空间立法及国际空间活动也将产生一定的影响。
(一)美国军方《空间政策指令》对美国空间活动的影响
1.美国的空间“不安全感”、“不确定感”有所增强
美国对空间威胁的认知不断深化，应对空间安全挑战的心态更为焦虑，对外遏止、威吓的调门有所升高。近年来，越来越多的国家和国际组织参与航天活动，高、精、尖空间攻防技术不断发展，美国长期以来拥有的空间战略优势和绝对安全优势开始受到冲击。美国对空间环境更加拥挤、对抗性⑥和竞争性日趋激烈的认识不断强化。美国尤其担心其作为“国家安全命脉”的空间体系受到干扰和攻击，竭力加大对外威慑力度。美国继2010年《国家空间政策》表示将对空间故意干扰行为行使固有自卫权后[2]3，美国国防部本次发布的《空间政策指令》的对外恐吓意图更为明显。国家“固有自卫权”的法律依据来源于《联合国宪章》第51条，根据该条规定，所谓“事后防卫”和“预防性自卫”都与《联合国宪章》精神相违背，缺乏国际法依据。美国新的空间政策要求美国在“威慑无效的情况下，挫败攻击行为”，其实质就是“预防性自卫”，缺乏国际法依据[7]。
事实上，尽管各国在轨航天器和空间碎片不断增加，但只要各国严格遵循国际电联相关规则，无线电频率信号一般不会出现互相干扰现象。美国提出所谓“故意干扰行为”，从技术上锁定“干扰源”位置应该没有问题，但“干扰”行为的主观意图、成因、后果可能各不相同，其主观意图尤其难以认定。除非行为人自行承认对特定有害干扰事件负责，否则很难对行为人的心理状态进行查证。与以往高调公布空间政策指令的做法不同⑦，美国国防部此次在新指令生效一个多月后才低调公布，而且仅由国防部副部长签署，似乎有避免过于刺激外界的考虑。不管怎样，美国对外层空间不断增加的“不安全感”、“不确定感”将在一段时间内成为影响美国空间政策走向的主导因素。
2.更加注重通过国内协作、国际合作构筑空间集体防卫能力
经过奥巴马政府第一个任期的苦心经营，美国已经告别小布什时代的单边外交政策，运用“巧实力”手段维护自身空间安全的策略已经在操作层面逐步推进。由于受到伊拉克、阿富汗两场战争的拖累，特别是随着由美国2008年次贷危机引发并席卷全球的金融危机持续发酵，美国政府和军队的庞大开支及财税政策处置失当使得美国一度面临“财政悬崖”危机，美国的财政状况甚至存在全面崩盘之虞。在当前财政持续紧缩和安全挑战上升的双重压力之下，美国国防部此项指令对2010年《国家空间政策》及2011年《国家安全空间战略》的“国际合作”、“集体防卫能力”以及“多层次威慑”等概念拟定了较为详细的实施计划。在强调大力发展空间体系“抗攻击和有效反击能力”这一“硬实力”的同时，高度重视与其盟国捆绑建立和扩大“空间志愿者同盟”，推动制定对其有利的空间治理新规则等“软手段”。随着美国经济实力的相对下降和空间政策重心的逐步调整，在确保美国主导地位的前提下，美国将更加强调综合使用各种手段、充分调动各种资源服务其战略目标实现，对内将建立健全机制进一步强化跨部门、跨机构、跨领域协作，对外则会更加重视国际合作，谋求借助“外力”达成其空间安全战略目标。
3.更加重视发展美国私营航天产业
美国国防部2012年空间安全新政策积极贯彻美国2010年《国家空间政策》及2011年《国家安全空间战略》文件确定的“加强跨部门战略合作，建设更加多样化、更加强大和更加分散的空间系统”方针，更加强调加强部门间的协作力度，提出加快推进空间系统的军民商一体化建设。在新指令的各主要目标及落实措施中均提及与商业部门的合作，涉及航天发射及支持、商业有效搭载、卫星应用及保障服务、空间态势感知能力建设及飞行数据分享、制定国际空间治理新规则等领域。美国私营航天产业有望在政策、资金、技术及人才等方面进一步得到倾斜照顾[1]3。美国国防部、国家情报局2011年1月联合发布的《国家安全空间战略》指出，美国将更加重视出口管制审查程序，既要确保美国航天工业基础的竞争力，也要满足国家防务安全需求[3]3。在奥巴马总统第二任期内，为帮助美国航天企业抢古国际市场，美国虽有可能逐步放宽航天产品出口管制，但出于其所谓国家战略安全考虑，将针对不同国家、不同情形分别对待，一段时间内难以改变其对华歧视性做法，我们对此无须寄予太高期望⑧。
(二)美国空间安全新政策对国际空间活动的影响
作为世界首屈一指的航天强国，美国军方此次对其空间安全和军事航天政策进行调整细化，实际上预示了奥巴马总统第二任期的空间政策走向，将对全球的空间政治、经济和外交格局带来重要影响。
1.以争夺“制天权”为核心的外空军备竞赛将继续发展
美国在保护自身空间体系安全、维护国际空间环境可持续性及稳定性秩序的名义下，将大力发展新型空间攻防技术和能力，势必引发全球外空军备竞赛继续加速发展。美国军方此次出台的新版《空间政策指令》中，对1999年旧版《空间政策指令》提出的“制天权”概念有所发展。1999年美国军方提出的“制天权”是指，确保美国及其盟国在空间自由行动的作战能力和作战支持能力，以及拒绝使敌国具备空间自由行动能力，具体任务领域包括：对空间进行监控，保护美国及其盟国的空间体系，防止并摧毁敌国形成以对抗美国国家安全利益为目的而使用空间体系和服务的能力，直接支持战斗管理、指挥、控制、沟通和情报工作[5]3。在2012年新版《空间政策指令》中，“制天权”计划和行动将在保护美国及其盟国空间能力与遏止(包括必要时击败)对美国及其盟国空间能力的干扰或攻击之间进行兼顾，要确保形成广泛的应对预案，确保空间利用的长期可持续性，并对美国航天企业朝着更具“适应能力”的方向发展提出了具体要求[1]3。可以预计，基于争夺“制天权”的空间攻防技术和能力建设将成为新形势下外空军备竞赛的重点。
外空武器化和外空军备竞赛与联合国《外空条约》确立的宗旨和原则背道而驰，已经严重影响到人类对外层空间的和平利用。中国始终认为，外空武器化和外空军备竞赛是外空安全面临的最主要、最直接和最根本的威胁[8]1，认为国际社会通过谈判缔结相关国际法律文书是防止外空武器化和外空军备竞赛的最佳途径[9]。美国的外空军事利用技术遥遥领先于其他国家，对可能束缚其手脚的任何国际条约谈判均持消极态度，使得国际社会关于防止外空武器化和外空军备竞赛的谈判进展不大。近30年来，联合国大会每年都以压倒性多数票通过“防止外空军备竞赛”决议案，反映出国际社会防止外空军备竞赛的普遍愿望。2005年10月，联合国大会举行《防止外空军备竞赛条约》之必要性决议的投票，得到160个国家的赞成，只有美国反对[10]。2008年，中国与俄罗斯在联合国裁军谈判会议上联合提交“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”(PPWT)草案[11]，希望裁谈会能够早日以此为基础开展实质性讨论，但由于遭到美国拒绝而使谈判陷于僵局。中国一贯主张和平利用外空，反对外空武器化和外空军备竞赛，认为国际社会应尽早谈判制定新的国际条约，从根本上消除外空安全威胁。中国重视外空“透明与建立信任措施”在维护外空安全方面的积极作用，主张坚持“兼收并蓄、相辅相成”的原则，推进防止外空军备竞赛和外空“透明与建立信任措施”进程。中国以建设性姿态参与联合国外空“透明与建立信任措施”(TCBMs)政府专家组(GGE)相关工作⑨[12]。在外空武器化和外空军备竞赛方面，美国同中国、俄罗斯的立场尖锐对立，成为制约空间大国开展空间安全合作的重要因素。各方应妥善照顾彼此的合理关切，求同存异，争取早日达成共识，对外空武器化和外空军备竞赛形成有效制止。
2.全球空间治理新规则制定将进入新阶段
联合国在冷战时代主持制定的五大外空条约及一系列原则宣言共同构成了外层空间法律制度体系的基石。30多年过去了，世界各国探索和利用外层空间活动的主体、范围、频次发生了翻天覆地的变化，需要共同面对的空间治理问题和空间安全挑战不断增多。目前，国际社会的空间立法仍然停留在20世纪六七十年代的水平，远远落后于空间活动现实发展的需要，各国迫切需要共同制定空间治理新规则。
近年来，中国、俄罗斯等航天大国积极参与联合国外空委“外空活动长期可持续性”(LTS)议题讨论及“外空活动长期可持续性工作组”相关活动⑩，积极发起并参与联合国外空“透明与建立信任措施”(TCBMs)政府专家组(GGE)活动，对外层空间治理新规则的制定发挥了重要作用。美国在这些空间治理新规则制定平台上非常活跃，积极谋求发挥主导作用，同时又在日内瓦裁军谈判会议(CD)“防止外空军备竞赛”议题上利用规则控制谈判进程，对欧盟起草的《外空活动行为准则》也积极发表意见施加影响，充分展示出美国对空间外交舞台的高度重视。美国军方此次在其空间政策文件中明确表态支持制定外空“透明与建立信任措施”(TCBMs)和“负责任的外空活动行为准则”，并呼吁各国共同规范外空活动行为，预示着各国今后围绕空间治理新规则的博弈将更趋激烈。目前，这几个起源不同的空间外交多边谈判场合齐头并进，得到了国际社会的广泛关注和支持，但议题和谈判内容多有交叉，其中个别议题尚未纳入联合国框架内，空间治理新规则处于分散发展阶段，能否走向整合以及如何实现整合需要各国共同研究。不难预见，各国将通过国际合作共同应对空间治理难题，其中空间碎片减缓、避免在轨空间物体碰撞、空间态势感知(SSA)技术等空间环境安全(Safety)领域的法律制度建设将有可能率先达成共识，而且大多将以不具法律约束力的“软法”形式出现。
在空间环境安全(Safety)和外空活动长期可持续性(LTS)领域，美国基于其实用主义外交传统，无疑需要同俄罗斯、中国、欧盟等空间活动主导力量进行通力合作，需要共同建设更加透明、更加稳定、更加持续的空间治理环境，同时也势必会对中国、俄罗斯等国提出外空透明和空间治理合作的新要求。但在空间防务安全(Security)领域，鉴于日内瓦裁谈会“防止外空军备竞赛”议题的僵局，加上美国明确提出只与“盟友和经选择的伙伴”进行国际合作，中国、俄罗斯显然将被排斥在外，甚至会被当作“假想敌”。由于受冷战思维影响，美国的这种“诉求分裂”现象将会在较长一段时间内长期存在，全球空间外交舞台上的“两张皮”现象将更加复杂微妙，为国际社会全面制定全球空间治理新规则蒙上阴影。
3.军事航天、民用航天、商业航天活动将进一步融合发展
美国作为世界头号航天强国，其航天活动的演进历史和政策导向必然会深刻影响其他国家的空间政策发展方向。美国政府和军方一直通过政策和法律手段鼓励空间活动商业化，特别是美国军方也不遗余力地加快推进空间系统的“军、民、商”一体化建设，美国的军事航天、民用航天、商业航天活动开始走向不断融合。当前，美国私营航天机构正以前所未有的规模和速度参与航天活动，不仅为空间活动注入了资金与活力，也必将深刻影响各国空间活动商业化的发展方向。在确保其所谓“国家安全利益”的前提下，美国将不可避免地对外输出其航天产品和服务，从而打造和维护其航天技术的国际竞争力，扩大其在全球航天市场份额，这将对全球军事航天、民用航天、商业航天市场和太空经济格局产生重要而深远的影响。
三、美国空间安全新政策与中国的应对
(一)密切跟踪美国空间政策发展动态并妥为应对
美国国防部2012年新版《空间政策指令》的出台，标志着奥巴马政府已基本完成其空间政策布局。奥巴马总统执政后，特别是2010年以来，美国政府和军方(包括情报部门)密集出台一系列空间战略、空间政策，这些政策文件虽然出自不同部门，但互相呼应、互相引证，共同构成了奥巴马时代的一个有机的空间政策体系，充分展示出进入21世纪第2个10年后美国对空间形势的总体判断和战略安排。此外，美国也出台了一些以《国防授权法》为代表的法律法规，对航天技术产品出口进行规制：一方面将一些形成共识的制度化做法和改革措施用法律文件固化下来，另一方面也体现了美国两党政治、三权分立框架下不同力量政治博弈的结果。不管是空间战略、空间政策还是空间法律，其共同的核心宗旨只有一个，就是竭力巩固、维护美国在外层空间的霸主地位和绝对优势。
中美关系是当今世界最重要、最复杂的双边关系，我们需要适应这种新兴大国与守成大国之间的新型大国关系，并引导其向积极方向发展。长期以来，美国将我国视为其在空间领域的假想敌和重要竞争对手，我们需要密切关注美国的空间防范与遏止战略的发展动态。随着五角大楼空间安全政策指令的实施，美国势必继续通过多种渠道、采用多种手段加大对我国航天事业发展的牵制和防范，包括继续发展和部署针对我国的空间军事设施，利用制定“负责任的外空活动行为准则”对我国设限、建立排斥我国的所谓国际空间合作联盟等。美国任何重大政策的出台均会面临所谓驴象之争、府院之争等结构性、长期性矛盾以及财政因素的掣肘。建议加大对美国空间政策的持续跟踪力度，组织精干的专业力量长期进行动态研究。除了研究美国公开的官方文件外，更要研究政策发展变化的背景、趋势和规律，对于在美国国会、政府军方及航天产业界具有影响力的政治人物、知名学者、重要智库、重点项目，要进行动态的精细化研究，不断提高我国应对政策的针对性、有效性和前瞻性。
在联合国“外空活动长期可持续性”(LTS)、外空“透明与建立信任措施”(TCBMs)及日内瓦裁谈会(CD)“防止外空军备竞赛”等不同议题项下的空间治理新规则多边谈判场合，中国需要在科学研究各方谈判诉求的基础上，进一步加强各部门之间的政策策略协调[13]，加强中、俄及广大发展中国家的立场协调，系统策划打出我方的“组合拳”，全方位维护中国航天事业发展权益及空间安全权益。由于中国航天事业发展的阶段性特征、与美俄等航天强国客观存在的差距及美国长期以来对中国航天事业发展采取遏制态度等原因，中国一方面要坚持在联合国框架内共同制定空间治理新规则，更要对这些新规则的具体内容认真研究、谨慎应对。我们需要在适应我国现行空间活动经济技术条件和管理水平，避免对国内航天产业形成不必要的过度监管，加强国际合作，在对标发达国家成功实践基础上适度超前发展国内管理体系等多重决策要素下寻求平衡。与此同时，我们需要充分预估、利用这些空间治理新规则可能为我国深化航天管理体制改革、推进空间活动法治化建设提供的契机，尽可能做到“以外促内”、以开放促改革。
空间大国外交必须建立在坚实的政治和战略互信基础之上。中国与俄罗斯于2009年达成有关弹道导弹和航天发射相互通报的协定，这是中国在建立双边外空透明和建立信任措施领域迈出的重要一步。协定的成功达成，不仅有助于增进中、俄两国的战略互信，而且有利于维护全球战略稳定[8]1。2012年6月，上海合作组织成员国元首在北京发表关于构建持久和平、共同繁荣地区的宣言，主张确保外空安全、和平利用外空、防止外空武器化，推动制定“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”，推动制定并在国际社会实施外空透明与建立信任措施[14]；在中美空间外交层面，我们要积极创造条件通过双边对话增信释疑，特别要增强政治互信、军事互信、安全互信，摒弃冷战思维和零和博弈，减少不信任感和潜在的对抗，减少形势误判，逐步弥合两国之间巨大的信任隔阂；条件成熟时可将空间安全议题纳入“中美战略与经济对话”框架，共同开启中美空间合作的新时代。在联合国等空间外交舞台上，我们要顺应全球多极化、国际关系民主化趋势，坚持多边主义，主动作为，打破美国长期以来垄断的所谓战略道德高地神话，实施全方位空间外交方略，加强国际合作，增进共同安全，不断扩大我国空间战略纵深，争取下先手棋，避免被动应对。
(二)加快推进我国航天“软实力”建设工作
中共十八大提出要“高度关注海洋、太空、网络空间安全”，“参与地区和国际安全事务，在国际政治和安全领域发挥积极作用”。加快推进我国从航天大国向航天强国迈进，将为实现“中国梦”提供重要支撑。世界航天强国固然会有很多“硬实力”方面的标准，但空间战略、空间政策、空间法律制度、空间外交、公共外交等“软实力”方面的建设同样非常重要，不可偏废。作为联合国常任理事国和一个日益崛起的空间大国，中国应积极研究并参与构建基于各国共同利益的国际外层空间新秩序，确保在国际外层空间法律制度建设方面能够及时发出“中国声音”、提出“中国方案”，这既是一项义不容辞的国家责任，也是我们迈向航天强国的必由之路[15]。面对美国在空间安全政策方面的咄咄逼人态势，建议有关部门加强顶层设计和系统谋划，确保在知己知彼的前提下因势利导，掌握战略主动，积极参与甚至争取主导国际社会对空间治理新规则的制定，在国际社会着力塑造负责任航天大国形象。
在目前的空间外交舞台上，某些重大议题由美国等发达国家主导的局面虽然在短期内难以改变，但中国在很多领域均大有可为。随着中国引领、塑造国际议题能力的不断提升，进一步加强在全球空间外交舞台上中国话语权体系建设至关重要。从美国、欧洲、日本的空间外交实践来看，中国需要更加重视第二轨道外交(Track Ⅱ Diplomacy)，更加注重发挥非政府组织、国际组织、对华友好人士、知名智库、研究机构、专家学者及各类论坛、学术会议的公共外交作用[16]，同时注重发挥某些“一轨半”对话机制的特殊作用，对中国航天国际话语权体系形成多点支撑之势。由于种种原因，与欧美发达国家相比，中国对空间战略、空间政策、空间法律、空间外交的研究尚处于初级阶段，无论是研究队伍还是研究水平都非常薄弱，与中国的航天大国地位很不相称。建议国家有关部门进一步整合有效资源，加强专业化研究队伍建设，加强专题研究及国际交流合作，积极创造条件并适时成立国家级“空间政策与法律研究中心”，积极探索空间外交发展规律并构建具有中国特色的空间外交理论体系，确保中国对世界空间外交舆论的正面影响力，使国际舞台上在航天领域任何最新治理规则的出台，尽可能朝着有利于中国航天事业的方向发展，同时有效服务中国外交及航天事业发展大局。
美国的政治体制决定了其航天决策的高度程序化、透明化(11)，这一因素为中国系统地研究美国航天管理体制及空间政策演变提供了较好的客观条件。美国之所以能够屡屡祭出“军事透明”、“外空透明”等大旗对他国施压也正是源于此。就美国航天管理体制而言，美国各部门职责明确、各司其职又相互配合，而且均以政策文件或法律形式予以书面确认，其经验和做法值得我们研究借鉴。随着美国走出小布什政府单边主义政策阴影，美国军方似乎也在逐步改变其鹰派形象。如本次国防部《空间政策指令》明确要求通过公众宣传、公共外交活动推介空间安全政策，争取更多的民众理解和国际支持。此外，奥巴马总统进入第二个任期后，其处理外交事务的手法必将更加娴熟，这些动向均值得我们继续关注。
(三)加快推进中国空间安全保障和国际化经营能力建设
随着外层空间作为人类“第四疆域”被赋予越来越重要的安全和战略价值，加快建设必要的空间攻防能力、快速反应能力和空间安全体系将成为应对空间安全挑战、确保空间战略平衡和国家战略安全的根本保障。经过几代中国航天人的艰苦奋斗，中国航天产品的国际竞争力显著增强，国际合作的规模和层次不断提升，但还有较大发展空间。美国通过政策调整鼓励其航天企业积极参与国际竞争，同时强化对华遏制和歧视性做法，将对我国航天产品及服务出口、对我国航天企业实施“走出去”战略带来一些消极影响。建议采取有效措施，切实解决制约航天企业科学发展的体制机制问题，加快培育我国航天企业的自主创新发展能力和国际竞争力，特别要增强在全球配置资源、整合资源的能力，建立健全高效的国际市场营销体系，通过有竞争力的产品和服务不断扩大在世界航天市场的份额，同时着力营造公正合理有序的国际竞争环境，消除、突破各类贸易壁垒，扩大、优化合作伙伴数量和结构，展示我国航天事业管理机构及航天企业的国际公信力和高端品牌形象，为世界航天强国建设提供重要支撑。
当前，国际形势正在发生重大而深刻的变化。我国当前和今后一段时期虽然处于重要的战略机遇期，但面临的国际政治经济形势和战略安全环境错综复杂、充满变数。鉴于美国作为世界唯一超级大国的强势地位，其空间安全政策调整对全球政治经济及安全、外交格局必然产生重要的影响。密切跟踪，系统研究，沉着应对，主动作为，是积极维护中国战略安全利益、维护世界和平发展大局、维护外层空间活动长期可持续发展的应有之义。需要指出，航天“软实力”建设属于一项复杂的系统工程，需要几代人付出艰辛努力，绝非一日之功，也绝非少数单位或部门单打独斗可以完成，但我们决不能以此为借口消极坐等。在实现“中国梦”伟大旗帜的感召下，中国更需正视差距，坚定信心，勇于担当，砥砺前行，为加快推动世界航天强国建设进程、缔造持久和平、共同繁荣的和谐世界而作出应有的贡献。
①美国《国家安全空间战略》(NSSS)于2011年2月4日由罗伯特·盖茨和美国国家情报局局长詹姆斯·克拉伯联合签署，是美国国防部和美国情报机构共同制定的首份关于国家空间安全的文件.也是指导美国今后一个时期国家空间安全事务的顶层战略文件。
②美国国防部2012年1月5日发布的这份文件的正文题目为《维持美国全球领袖地位：21世纪国防的优先任务》。
③根据美国国防部2012年《空间政策指令》附则内容，该指令5年期满时将重新发布、宣布撤销或宣布继续有效；否则最晚将于2022年10月18日失效，届时将从国防部网站删除。
④美国国防部1999年7月9日《空间政策指令》(国防部指令(DoDD)3100.10号)文件应该包括美国时任国防部长为此签发的空间政策备忘录。文件来源：中国国家图书馆国外文献数据库。
⑤约翰·普拉姆(John F.Plumb)是美国国防部专门负责空间政策的高级官员，在空间政策领域接受国防部次长(分管政策)领导，其空间政策解读具有相当的权威性。
⑥根据美国2011年《国家安全空间战略》，对抗性日趋激烈是基于这样一种判断：部分国家拥有的所谓“反空间能力”不断增强，其潜在的“不负责任行为”对美国及其盟国的空间体系造成的威胁不断加大。
⑦美国国防部1999年7月9日《空间政策指令》(国防部指令(DoDD)3100.10号)由美国时任国防部长签发，并同时签发了一项就其关键内容进行解读的空间政策备忘录。
⑧2013年1月3日，美国总统奥巴马签署的美国2013财年《国防授权法案》正式生效，虽然放宽了卫星及相关物项出口管制，但对中国仍保持严控，不仅禁止对华出口、再出口或转移，而且也不允许在中国发射。中国商务部新闻发言人沈丹阳对此进行了回应，表达了中方的严重关切。资料来源：中国商务部官方网站，2013年1月5日访问。
⑨从2005年起，我国与俄罗斯每年在联大一委提出外空“透明与建立信任措施”(TCBMs)决议草案，并于2010年获第65届联大通过。联合国已于2012年7月召开外空“透明与建立信任措施”(TCBMs)政府专家组首次会议研究这一议题，并拟向第68届联大提交报告。
⑩联合国外空委科技小组委员会于2011年正式组建“外空活动长期可持续性工作组”及四个专家组，就“外空活动长期可持续性”议题进行专题研究，拟于2014年完成工作组报告审议并提出一系列指导各国外空活动的“最佳实践指南”。
(11)与美国国防部1999年7月版《空间政策指令》未作任何有效期规定的做法相比，美国国防部2012年10月版《空间政策指令》明确规定其最长有效期为10年，说明美国军方的空间安全政策已经开始呈现出机制化更新特征。
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