建国初期的计划经济效率——基于制度变迁理论与DEA检验的经济史研究，本文主要内容关键词为：计划经济论文,史研究论文,效率论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2015(05)-0116-08 什么是计划经济，它是怎么运行的？此问题看似简单，但对于每一位经济学者而言却不好回答。这是因为，建国初期的计划经济体制建立，是一个复杂的制度变迁历程，而计划经济运行的具体细节也纷繁杂芜，似乎均被湮没在史料之中。尽管经济学界对此问题缺乏深入研究，但却热衷于作出如下假定：计划经济的效率相对低下，从计划经济到社会主义市场经济的制度变迁，即改革开放以来的时间段，是一个制度绩效提升的阶段。事实上，计划经济体制在经历多次全国性运动的冲击后，其运行效率本来就受到了严重的损害。而且，我国当前的社会主义市场经济保留了，如行政垄断、价格操控等计划经济旧体制的残留形式[1]，当前市场经济似乎并未完全与计划经济脱钩。因此，研究改革开放以来的制度变迁及其绩效，是无法对计划经济与市场经济的效率差异，进行完全客观的评价。那么，计划经济具体是如何运作的，其真实效率究竟如何？本文尝试从经济史的角度，结合定量研究的方法，解答以上问题。 效率历来是经济史研究的主题词，因为每一次经济制度变迁，效率必会首当其冲。其中，尤以一个国家的基本经济制度变迁所带来的效率变化最为显著。改革开放以来，社会主义市场经济体制的建立与完善，对计划经济与市场经济的扬弃与融合，为我国经济社会带来了巨大的发展。近年来，随着一系列经济与社会发展瓶颈的凸显，关于完善社会主义市场经济体制的讨论日渐增多。是市场效率高，还是计划(宏观调控)效率高；是坚持市场化的改革方向，抑或保留当前的计划经济体制残留，甚至进一步强化宏观调控的力度？本文认为，如果把体制改革视作一个惩前毖后、正本清源的过程，建国初期从市场经济到计划经济的制度变迁，以及当时便已产生出来的效率变化，或许更能反映出当前体制问题的本源，更能对今后的体制改革产生启迪。 一直以来，学界有着研究计划经济体制的问题与绩效(效率)的传统。张军[2]较早使用了新制度经济学及其制度变迁理论框架，尝试对计划经济与市场经济的一些核心要素进行分析，从而提出了关于当时经济体制改革的一些建议。陈甬军[3]通过分析建国初期特定的社会历史条件，发现国家决策者参考苏联模式以重工业跨越式发展为经济发展中心，使我国不得不选择消灭市场。因此，急促地实现重工业化是我国建立计划经济体制的根本原因之一。瞿商[4]尝试使用投入产出分析法，对计划经济体制建立并完成第一个“五年计划”后的1957-1958年的国民经济效率进行定量分析。研究结果表明：计划体制时期，计划制定与实施上严重脱节，无论是单个经济体还是整体，国民经济都处于极低的效率。 董志凯[5]根据其手头上掌握的第一手经济史料，对整个计划经济时期(1953-1980年)进行经验总结与问题剖析。亦有向新和苏少之[6]指出计划经济的根本问题在于产权模糊，该文提及了这种判断根源——“没有生产资源的私有产权，理性的经济计算根本不可能；而没有合理的经济计算，资源的最优配置就只能是天方夜谭”。武力[7]的经济史研究发现，计划经济体制在资源倾斜至工业和加速资本积累方面具有积极效应，“但是它最大的缺陷是不能长久实现社会主义所追求的高效率，而这正是计划经济被社会主义市场经济所取代的真正原因”。黄少安[8]亦指出了计划经济效率低下的根本原因——行政机构效率低下，个量资源缺乏流动，产权模糊，企业活力不足，供求与价格关系均脱节，等等。 二、计划是如何取代市场的 (一)计划经济的诞生 1949年，政务院(国务院的前身)就成立了中央财政经济委员会(简称“中财委”)，并内设中央财经计划局。二者既是最早的中央计划经济管理机构，亦是当今国家发展和改革委员会的前身——国家计划委员会——的前身。中财委于1950年5月编制了《1950年国民经济计划概要》，首次尝试对20多个产业(事业)提出计划发展要求。随后中央政府逐步扩大计划调拨物资品种，严格控制多方面投资。1952年1月，中财委颁布了中国第一个系统的“计划法”《关于国民经济计划编制暂行办法》(简称《计划办法》)。同年11月国家计划委员会(简称“国家计委”)改组成立，并编制出《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》。1953年，计划委员会颁布了关于年度计划的“计划法”《关于编制国民经济年度计划暂行办法》(简称《年度计划办法》)。随后“党在过渡时期的总路线”被正式提出，第一个五年计划开始执行。 至此，新中国的计划经济体制基本成型。 (二)计划经济的运行 《计划办法》及《年度计划办法》于1952-1953年的出台并实施，是中国基本经济制度变迁的分水岭。1953年之前，中国的基本经济制度仍处于以市场为主、计划为辅的市场经济时期。1953年之后，即在上述制度生效且第一个五年计划正式实施后，中国的基本经济制度已是单纯的计划经济。自此，价格、交易、竞争乃至分配都不在市场机制下完成。 1.自上而下的计划编制 自上而下首先体现在经济计划的制定流程。《计划办法》第二条规定：“国民经济计划的编制按下列程序进行之：(一)自上而下颁发计划控制数字；(二)自下而上逐级编制并呈报计划草案；(三)自上而下逐级批准计划”①。“计划控制数字”由国家计委根据各部委及大区(东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区)、省(市)提供的资料和建议编制确定，“呈报中央审查批准后下达”②(《年度计划办法》第十一条)。 经济计划的自上而下性还体现在，中央对计划控制数字有最终决定权。下达计划控制数字后，各基层计划单位根据上级控制数字，编制年度“计划草案”逐级上报。然后，国家计委根据各级计划草案编制“全国国民经济计划及中央各部、各大行政区的计划”，并由中央审查批准。最后，全国所有工商农业单位均须按照各自的计划草案或上级批准的计划进行生产、交易以及分配。 2.公私有别的经济计划 由于全面的经济国有化尚未开始，计划因而分为两种③：一种就是针对国营企业和一部分生产国家安排的产品的公私合营企业的直接计划，即“指令性计划”；另一种是针对一般公私合营和私营工商业、运输业，供销合作社商业及一部分手工业的间接计划，即“估计性的计划”。为保证“估计性的计划”的准确性并融入整个计划经济，《年度计划办法》规定：“对于私人资本主义经济与个体经济，目前仅要求估算，并应加强调查研究，弄清情况；其估算性的计划，尚应通过国家的价格、税收、信贷等政策以及加工订货与收购等措施，促其实现。” 假如计划经济中的私营企业仅是向所属“基层计划单位”(即各省市工商行政管理机关)上报本年度产量、利润和投资等变量的估计值，而实际经营业绩则是在未来的市场竞争与交易中完成，那么计划就名副其实是“估计性的计划”。因为，即使其余国营企业和公私合营企业遵循“指令性计划”进行生产，对于整个产业或地方经济而言，总会有一部分生产、交易和竞争在市场这一平台上运行。这时的“指令性计划”不能完全决定总产量——国营经济产量过高或过低，利益驱动下的理性私营(公私合营)经济自然会减少或提高产量，产量和利润最终还是由市场这只“无形的手”所决定，市场对社会资源配置依旧起到基础性作用。 然而，根据两部“计划法”，上级单位不会容许下级单位因无法控制私营与公私合营企业产量，而对计划作出调整。除了提高计划数字、政府提出新任务、国外大宗订货以及企业领导系统变更外，下级单位若要修改本级计划数字就只剩下“其他特殊重大原因”(《年度计划办法》第二十六条)。而私营企业在提出下一年度的“估计性的计划”后，若遇到要素价格或销售成本过高等导致的亏损，私营企业的“生产数字”便可能达不到“估计性的计划”中的生产配额，从而影响整个省市县的经济计划完成情况。 因此，在计划经济的运行过程中，各级政府均不愿意出现“其他特殊重大原因”，因而天然地排斥“估计性的计划”的存在。而地方政府尝试通过“加工订货与收购”来控制企业经营，亦让私营企业无所适从。为此，政府对私营经济进行彻底的国有化，而私营企业亦迅速做出了积极的响应[9]。 3.只大不小的计划数字 当计划控制数字一级级从中央到部委和大区财委，再分配到部属企业和省(市)，最后落实到基层企业，计划控制数只能逐级变大，而不能变小④。 另一方面，经济计划的自上而下性，使下级单位基本丧失了计划数字的调整(议价)能力。因为《年度计划办法》规定，“计划一经批准，一般不予修改”，“修改中央各部及大区年度计划，必须经国家计划委员会审查，中央批准。”当“大区财委”认为“中央各部”(二者为平级单位)所颁布的计划控制数字根本无法完成或过低时，该争议由中财委(国家计委)决定(《计划办法》第十一条)。也就是说，计划数字的最终决定权还是在上级。 《年度计划办法》进一步规定，基层计划单位(含省市县、各级职能部门、企业、供销合作社、农场等)在接到上级批准的计划后，必须“研究保证实现计划的措施”，“以保证完成和超额完成计划”。 计划经济体制的运行产生了明显的“棘轮效应”——一旦中央初步定下未来经济运行的计划数字，那么最终确定下来的经济计划的指标一定会远高于中央数字，这是一个不可逆转的棘轮过程。 (三)计划经济的问题 综上所述，当国家计委和中央分别制定和批准了年度全国计划控制数(产量、上缴利润以及投资等指标)后，各部委及大区财委就必须摊派各自的计划任务。而大区财委辖下的全国所有省市县财委将最终承接全国计划控制数中属于自己的那部分计划任务。用一个比喻进行说明的话，即当中央为下一年度的经济总量画出一个“饼”后(但《计划办法》和《年度计划办法》却没有指出国家计委应该如何科学确定这个“饼”的大小⑤)，各部委及大区财委必须承诺画出一个至少这么大的“饼”，且两部“计划法”多处强调鼓励下级单位自觉报大和做大这个“饼”。而各省市财委不但要承接下这个“饼”的工作量，且最好这个“饼”能更大一些。 倘若下级单位认为部委把这个“饼”画得太大而难以烧制时，其异议不但要“送函中央有关部”，还要“以副本一份抄送中央财经计划局”。而部委和各大区认为中央这个“饼”画得太大时，则“应立即报告(必要时以电报报告)中财委”，中央对于全国计划控制数的总额有最终决定权。上下级对计划控制数议价结束后，“计划一经批准，一般不予修改”，除非有“其他特殊重大原因”。 在认领了任务后，大区财委、省市财委直至基层计划单位(国营企业或私营企业所在地的工商行政管理局)必须由下至上编制“计划草案”，落实如何把这个“饼”烧出来。这时，计划与现实的冲突将变得不可调和。 一旦本辖区内的企业根据实际情况上报的计划控制数，小于本地分配到的任务，地方政府只有两个选择：一是调低“计划草案”的计划控制数，把“饼”画小一点；二是干预企业经营，确保本年度能够完成计划任务。在地方官员的晋升激励下，地方政府理所当然地会更热衷于后者。地方政府不得不联合国营企业大力调控经济运行，排除亏损、生产要素供应不足、技术不够等困难，使产量、上缴利润、投资等总量指标达到计划预期。 亏损会损害工业企业的积极性，生产要素供应不足、技术不够则会造成工业品质量的下降，二者同时抑制着技术进步与效率提升，最终损害国民经济的发展潜力与长期增长。更严重的问题在于，完成了今年虚高的计划控制数，就意味着明年要达成更高的指标。但上游原材料的供应又不是由要素市场所提供，而是由供销合作社或其他工业企业等受计划控制的单位供给。企业在环环相扣的产业链中处处受制，不能随意扩产。经历了“大跃进”之后，企业“磨洋工”现象普遍出现，从而导致国民经济锁定在“短缺经济”。 三、制度变迁的绩效 (一)国民经济的产业体系失衡 在市场被取代后，国民经济发展没有如预期般在短期内获得量上的飞跃。以工业为例，1954年出现了建国以来首次的工业总产值增速下降现象，当年全国工业总产值增速为13.4%(未扣除通货膨胀)，比1953年的33%下降近20个百分点，也远比1952年的28%低。1949-1952年间的农业增加值、工业增加值以及国民收入总额的平均年增长率分别为14.2%、34.6%、19.1%，而上述指标在“一五”时期的平均年增长率仅为3.9%、21.7、10%[10]。 除了经济增速下滑外，计划经济的建立使国民经济的产业体系出现了多个维度的失衡⑥。 首先是，上下游工业链局部断裂。计划经济下的常态是部分工业原材料供应不足，另一部分的工业产品却存在积压滞销。在国务院于1956年7月10日-7月30日召集15个省市的工业厅(局)负责人、中央各工业部、各有关单位代表参加的“全国公私合营工业改造会议”⑦中，广东省代表反映：制药、烟酒、金属制品、皮革等轻工业出现较严重的原材料紧缺，而砖瓦、纽扣、木材、棉织等轻工业却反过来产品滞销或计划任务不足，导致开工困难，甚至“一些职工只好靠摸鱼打柴为生”。福建省内的棉纱、生胶、铜材、塑胶、造纸等产业同样出现了原材料紧缺的经营困难。云南省内多个轻工业的原材料供应不足并影响生产，炼油业和橡胶业甚至因此半停工。江苏、浙江、安徽、江西、广西等多个省市出现了五金器材、钢铁、水泥、木材等工业中间品和建筑材料的紧缺。广西化工厂因缺氯化钾而停产一个多月，农具厂也因缺材料而半停工。无锡市25个工业门类的396种主要原材料，就有62种供应不上。上下游工业链的崩溃甚至反映在设备维修方面：“南京市曾出现国营企业干部夹着图纸满街走，找不到原有协作关系”。另外，多个省市的轻工业产品(烟酒、火柴)亦出现了大规模的产能过剩和产品积压滞销。 其次是，工商业之间的产业链失衡。“去市场化”后，工商企业之间关于价格、产量质量、利润分配等方面的矛盾激化严重。商业企业往往不能为工业按时供应原材料，或供应的原材料货不对板、质量不过关。尽管本地商业企业满足不了本地工业的采购需要，这时贸易公司、商业行政主管部门却又限制工业企业自行向外地采购⑧。由于计划经济体制下的商业企业既是工业企业的上游原材料供货商，又是下游工业产品的承销商，以至于有商业企业收走了工业产品后不付款，或借口产品质量不高只给七八折货款。一遇到争持不下的地方，商业企业就威胁工业企业停止供应原材料。 商业企业又不满意工业企业不按计划生产、工业品质量不高，影响商业零售和批发。为协调工业企业和商业企业的矛盾，当时的安徽省委副书记、副省长亲自主持并商定好办法，但省级商业企业仍以总公司不同意为由拒绝执行。 关于建国初期产业体系产业结构的问题，学术界存在一定的争鸣。姚洋和郑东雅[12]提出了一个崭新的观点——建国初期重工业化经济发展战略无误，“或许，中国在计划经济时代的错误主要不是在经济方面，而是在政治方面”。但随后却引起了孙圣民[13-14]的争议，该文认为：虽然“优先发展重工业和推行工业化战略未必错误”，即目标非错，但“实施这种战略的方式方法”必然是错误的。该文使用历史计量学的方法，测算出计划经济的调度失误引发的损失——农业产值和农民收入各损失了三分之一的潜在收益，工业部门损失了多则8%少则2%的潜在农业剩余支持。 本文尝试以经济史的视角对以上判断进行补充。通过对计划经济体制建立初期的历史事件的分析，本文认为：建国初期重工业化战略的实施方式(或者说制度环境)其实正是计划经济体制，试图实现重工业化的目标未必错误，但在计划经济体制下急促地达成重工业化就必定会铸成大错。这是因为在计划经济体制下，不用说农业、重工业的关系，就连国民经济内的整个产业体系都失衡了，生产与交易、产业链与价值链、工业与商业等等环节都存在严重脱节现象。因此本文认同孙圣民[13]的判断。 (二)价格规律丧失造成的效率损失 市场的根本作用之一是使资源配置中的价格自动调节至交易双方的帕累托最优点，计划经济却未能做到这一点。例如，1956年苏州市华盛造纸厂的三号黄板纸每吨成本222.5元，出厂价被商业部门控制在232.2元，工业利润仅为9.7元；而商业企业的批发价格却为360元，毛利达到127.8元，为工业利润的13.2倍。江西省景德镇陶瓷厂在计划经济体制下，不能直接向颜料厂进货，必须经过商业企业开具发票，最终导致生产成本激增。江西省代表还反映，产业体系内部的供销环节太多，如纺织业、食品业均需要经过七八个流通和生产环节。 价格规律的丧失甚至造成了国营和公私合营工业企业的大面积亏损或停工。如川沙县48个毛巾厂，1953至1955年间平均每年有30家亏本；苏州市织带业和福建省酿酒业均亏本；云南省织染业两三个月发不出工资，工人两天只吃三顿饭，并带着孩子到企业吃饭；武汉市铜线业曾因原材料定价过高、产成品定价过低而在半年内亏损56.3万元。价格规律的丧失和工业原材料因经济计划不合理而紧缺，是工业亏损的主要原因。 计划经济下的交易对象还会出现错配现象，甚至使有效的交易无法发生。南昌市贸易公司曾规定所属商店必须从合作社酱油厂进货，并限制从合营酱油厂进货。考虑到贸易公司和下属商店的上下层级关系，这样的硬性交易规则似乎无可厚非。但是，当郊区一个卖酱油的个体摊贩，拿着发票要向合营企业“老同兴”批发酱油，贸易公司的业务员却把发票撕掉，指定该个体户必须到合作社酱油厂购买，导致该个体户空担而返。最终导致整个南昌市的酱油行业陷于半停工状态，酱油的零售市场自然也运行不畅。缺乏市场的价格规律，计划经济下的交易几乎不可能实现高效率，产品价格将会严重偏离社会合意值，国民经济的效率将不可避免地受到损害。 (三)供求规律丧失造成的效率损失 经济计划确实无法如市场一般有效调节生产和需求。根据“公私合营工业改造会议”中武汉等市的汇报材料[11]，“一五”计划期间，由于商业部门和行政机关对零售状况(即市场中的需求)摸不准，武汉市制药业的经济计划不断改变，甚至一个月内改变十多次，导致工业生产无法进行。制药业不是因滞销而停产减产，就是因畅销连加班加点也赶不上生产进度。在昆明，工业局为本年度酿酒业制定的经济计划控制数为85吨产量，但商业部门的计划销售量却仅为45吨。工商计划与实际需要脱节，行政部门之间互不配合导致计划常常自相矛盾。南昌市食品工业公司下属所有分厂均出现产品积压现象，滞销产品规模惊人——2.1万斤糕饼、10万公斤糖果、0.4万斤冰糖、0.8万斤桔饼。工业企业提出出现严重滞销现象的根本原因在于，本年度的产量计划控制数编制得过高，远远超出历年来的市场销售情况——如糖果的全市计划控制产量为324万公斤，而全市全年总销量仅为108万公斤，在本地产量已远大于销量的时候，商业部门却从外地购进大批糖果。经济计划无法准确预测产品需求量，直接导致南昌食品工业的停产及产品滞销。 其实，计划经济下的原材料紧缺、工商业矛盾、价格体系混乱、日常消费品难买、工业品不是短缺就是滞销等经济现象，并非上世纪50年代的个案，这些问题几乎从头到尾陪伴着计划经济，直至改革开放前夕也未能绝迹。 价格规律、供求规律、竞争规律、配置资源等正是市场机制的基本功能之所在，计划经济不可能通过“去市场化”而获得市场原有的基本功能。这是计划经济无法避免的制度缺陷，最终造成国民经济效率低下。 (四)量化的效率损失 在计划经济体制下，工业产品及消费品的定价及产量主要由行政权力所决定，所以工业规模指标的经济学含义没有比例指标来得实际，故本文选用以平均每位职工的年工业产值(劳动生产率)来衡量工业企业的生产效率。市场经济转入计划经济后⑨，全国工业企业(不含集体所有制企业)的劳动生产率⑩呈上升态势，各年增长率见图1。1949-1957年间以劳动生产率为代表的经济运行效率增长较快(除1957年稍有下降)。计划经济的建立及运行似乎对国民经济的效率不存在负面作用。但直观数据所反映的是否就是事实？计划经济及“一五”计划对国民经济运行效率的真实影响到底如何？这些问题必须通过更严谨的实证检验来回答。 实证研究中衡量生产效率常采用全要素生产率(TFP)指标。这是因为无论是在(新)古典增长还是内生增长理论中，全要素生产率对经济增长均起决定性作用，是决定均衡增长率的最重要指标之一。
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