美国城市雨水污染法律对策及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,雨水论文,对策论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着研究与认识的深入，我国的城市雨水污染对水体造成日益严重的危害得到专家学者们广泛重视。当前我国的城市雨水污染防治的政策和立法远远落后于现实中防治污染的需要，因此，有必要在传统的点源污染防治以外加以足够的重视。美国对城市雨水治理的模式和立法政策日趋完善，有值得借鉴之处。城市雨水污染通常也可以称为城市面源或者非点源水污染。由于美国立法中的城市雨水污染已经脱离非点源污染的范围，大部分纳入了原先专门针对点源污染设计的NDEPS制度中，因此本文一般使用雨水污染的概念。
1 概述
城市雨水污染主要是以降雨引起的雨水径流的形式产生，径流中的污染物主要来自于雨水对河流周边道路表面的沉积物、不透水面、垃圾等的冲刷，突出特征是：污染源时空分布的分散性和不均匀性、污染途径的随机性和多样性、污染成分的复杂性和多变性。
在面源水污染中，城市面源是仅次于农业面源的第二大面污染源[1]。现在国际上已把城市降雨径流列为河流、湖泊污染的第三大污染源。城市降雨径流中污染物、重金属及碳氢化合物的浓度在数量级上与未经处理的城市污水基本相同，有些地区路面径流中悬浮固体的浓度甚至远远大于未经处理的城市污水[2]。可见，城市雨水污染的污染危害是相当大的。
根据美国国家环保局的报告，雨水污染主要包括两大因素：地表径流的水量和流速，以及径流中污染物的浓度。这两大因素的成因，从源头角度上而言，主要包括不透水面积和污染物的增加；从末端的角度上而言，主要涉及城市排水体制[3]。污染物增加是人类活动对于环境造成的必然后果，而以下另外两大成因需要进一步的阐释，因为我们往往因为缺乏对其全面的了解而忽视了雨水污染的后果和可能的解决思路。
1.1 不透水面
不透水面包括自然和人工两种，其中人工建造的占绝大部分，主要可以划分为建筑屋顶、交通设施（如道路、停车场）和受损表面（也被称为城市土壤，仍是自然表面但是由于人类活动减少了透水程度，比如郊区草坪）。越来越多的数据显示，世界范围内，至少三分之一的已开发城市土地是供交通设施使用的[4]。并且，当不透水表面比例在一个水域中达到10%和20%之间时（不透水域值），生态压力就开始明显加剧，在达到20%以后，河流的稳定性锐减，生境容易丧失、水质下降[5]。
不透水面积增加之后的直接后果是：1.降雨的径流速率增加。径流速率增加导致在更短的时间内输送水流，增强了水流的侵蚀能力；同时增加洪峰流量，通常可以导致双倍以上的洪峰流量[6]。最终引致洪涝，河道侵蚀，沉积物沉降，河岸切割和生境丧失；2.减少基流量。由于不透水面的存在减少了对径流的过滤以及对地下水的补给。当不透水比例达到65%，基流量通常会降低到10%以下；3.降低自然净化功能[7]。当用混凝土的河道来替换自然的排水通道时，水文产生了显著的变化，同时损害了湿地、河流自然系统的调节功能，因为它们作用的发挥必须依赖于雨水以污染物可以被吸收的速度流动[8]。上述不透水面增加导致包括生境丧失、洪灾泛滥、水生动物多样性丧失和土壤侵蚀加剧等问题对生态环境造成的影响远不止直接的水体污染。针对不透水面采取的污染治理措施会产生一系列的正向的溢出效应，应该被视为一个有效的治理思路。后文所探讨的“低冲击开发模式”的兴起也正是基于此。
1.2 城市排水体制
城市排水体制的固有弊端，也是雨水污染的成因之一。我国现有的探讨城市面源污染、雨水污染的文献，有的并没有把城市排水体制纳入成因之一，但是国外的研究早已经把两者结合起来研究，并论证过管理控制模式存在很多交叉的地方，密不可分[9]。城市排水体制一般分为合流制和分流制两种类型。
(1)合流制排水系统。合流制排水系统是将城市生活污水、工业废水和雨水径流汇集在一个管渠内予以输送、处理和排放。按照其产生的次序及对污水处理的程度不同，合流制排水系统可分为直排式合流制、截流处理式合流制和全处理式合流制[10]。这三种合流制，后者比前者要更为优越。但是，由于很多旧城区排水系统建成较早，所以一般保留着较为落后的排水体制，引发合流制溢流的水污染问题。
(2)分流制排水系统。当生活污水、工业废水和雨水用两个或两个以上排水管渠排放时，称为分流制排水系统，其中排放生活污水，工业废水的系统称为污水排水系统，排放雨水的系统称为雨水排水系统。根据排放雨水方式的不同，又分为完全分流制、不完全分流制和截流式分流制[10]。根据现有的数据来看，分流制产生的问题主要在于，目前技术手段下，大多数分流制由于缺乏对雨水的处理能力，一般将其直接排放到水体，也有可能产生严重的水污染问题。
两种排水系统都存在潜在的水污染问题，而且更重要的是，无论排水系统设计如何尽善尽美，都不可能弥补雨水对土壤的侵蚀等物理性的损害。鉴于此，必须考虑在排水体制优化的同时，考虑设计具有多重环境正向效应的治理模式和工具，力求在治理雨水污染的同时解决雨水带来的其他环境问题。
本文在归纳和总结美国和我国的相关技术和政策法律类的文献的基础上，把治理模式归纳为源头控制和末端控制。虽然这两种模式是环境管理中的典型模式，但不同的文献对雨水污染的末端控制的界定不尽相同，所以在此必须厘清。
雨水污染三大成因中的污染物和不透水面的增加的应对措施主要是源头控制。污染物的减少主要通过市政卫生管理、垃圾处理等来解决。而本文主要探讨的源头控制集中于解决不透水面导致的雨水径流增加。
末端控制手段主要包括雨水许可证制度，排水体制的优化或者改造等。许可证的制度，主要是指把以非点源为特征的雨水污染通过转化设计，纳入点源污染的许可证制度中。我国现行的许可证制度是否囊括雨水污染并不明确。排水体制的优化或者改造在我国很多地区开始实施，但已经出现了一些盲目化的倾向。
2 美国的相关立法和政策经验
现有雨水污染治理方面的文献中，国外经验首推美国的最佳管理实践(BMP)。本文从法律的角度系统梳理美国的相关立法经验，同时重点分析经济激励的法律机制。
2.1 美国联邦雨水污染规制的立法沿革
早在20多年前，美国已经开始在联邦层面对雨水污染进行规制了。从1972年联邦环保局授予许可豁免到1987年国会设定联邦环保局颁布雨水管理的第一和第二阶段规定时间表，其立法进程相当曲折。至2001年，联邦环保局已经发放了涉及850个相关排污主体的260余个许可证。
到目前为止，根据《清洁水法》(Clean Water Act)的相关规定，联邦政府在雨水污染治理上起着宏观协调作用，具体立法主要依赖于州和地方政府。这不仅仅是美国联邦体制所致，更是因为雨水管理分散性的特点对统一的联邦立法造成了较大的阻力。基于此，下文对于美国的雨水立法和政策的介绍分析主要集中在几个领军城市。它们一般都同时采用了源头分散和末端治理模式，因为当两种模式适度结合时，往往能够互为补充，发挥最佳的效果。
2.2 末端控制
本文的末端控制的范围主要包括许可证制度和排水体制的改造。自美国联邦颁布第二阶段的许可证规定以后，已经将城市中大部分雨水污染源纳入了国家污染排放清除系统(NDPES)中。第二阶段许可的具体条件和第一阶段有所差异，对于申请的具体性、监测技术和方式、执行效果等要求相对宽松，是针对第二阶段被许可方的特性作出的必然调整。也正因为其难以用传统的方式来进行规制，所以，针对第二阶段的低冲击发展模式等源头控制越来越受到重视。排水体制的改造主要是分流制改造或者是深层调蓄隧道等。这些改造在某些地区必不可少，但是由于其成本和周期性长等因素，一般都是有限度地实施。
雨水许可证的原理是，虽然最初雨水的来源是分散的，但是最终会通过管道排向水体，所以可以通过转化被视作点源纳入NPDES的许可证范围[11]。根据现行法律规定，被许可方主要分为三类主体：第一类是城市分流制系统(Municipal Separate Storm Sewer Systems)。由于经此流出的雨水通常是未经处理就进入水体，为了防止有害的污染物，被许可方必须取得许可证方可排放并且必须制定雨水管理计划(storm water management program)。环保局于1990年制定了第一阶段的许可证，要求大中型城市和某些人口多于10万人的县的雨水排放必须纳入NPDES。1999年制定第二阶段，把城市化地区的小型分流制系统和城市化地区以外的小分流系统也纳入。第二类是施工面积超过1英亩的建筑活动，第三类是工业活动。大部分州被授权执行NPDES雨水计划和管理本州的雨水许可计划。而在上述联邦环保局保留许可权限的州、地区和大多数部落中，则由环保局负责许可和监督。针对第二阶段的雨水排放，环保局在2000年颁布了国家最佳管理实践中六种最低限度的控制手段，包括公众教育，公众参与、非法排放的检测和排除、建设工地、后建设阶段、污染预防／联合管理。[12]各州和地方自行制定执行的雨水污染防治计划必须满足这六方面的最低要求。
但是，这种“末端治理”依然因为低效而备受诟病，因为它被纳入点源污染的传统治理模式中，无法摆脱点源末端治理的固有弊端。这一弊端在作为三大主体之一的分流制系统上体现得尤为明显。当我们意识到传统的工业点源污染必须采用清洁生产的模式从源头消减，就不难理解为何要采用同样原理的低冲击发展模式来降低流入分流制系统的雨水径流的环境影响程度了。
2.3 源头控制——低冲击开发模式(Low Impact Development)
低冲击开发模式是一个雨水管理的新思维，也是一个高效控制城市雨水污染的战略。这种新模式的核心原则是，首先把雨水管理和雨水弃置区分开来；其次，设计的多种技术手段力求接近雨水径流的源头[13]。这种开发模式可以适用于所有城市环境元素（比如停车场、道路、花坛和景观区域等），把这些环境元素转化为专门的雨水管理系统。具体实施的技术不仅简单、经济，而且可以在一般的住户层面使用：如雨水花园(rain garden)、生态屋顶(green roof/eco roof)、集雨桶(rain barrel)、透水路面(permeable pavement)，草沟(grassed swales)，河岸缓冲带(riparian buffer)等。技术虽然形式各异，但总体思路都是减少不透水面积或者引流、过滤和使用暴雨积水从而减少雨水径流。这一系列的雨水管理的设计被统称为“绿色基础设施”(green infrastructure)，已经在美国的多个州进行适用。绿色基础设施不仅具有雨水污染防治的功能，同时，这种模式还可以节约能源、减少温室效应、美化城市环境和创造更多的宜人以公共空间，其长期的生态效应难以估量。
适用绿色基础设施的关键性因素在于成本，其高低取决于具体的适用对象。在新城区开发或者老城区大规模改造的过程中采用绿色基础设施的成本远低于末端控制手段——排水体制的改造。美国2000清洁水域需求研究(2000 Clean Watersheds Needs Survey)中提到，如果主要依靠建造分流制排水系统和深层调蓄隧道两大方法来控制雨水污染的话，预计需要投资560亿美元。前者不仅造价高昂，而且未经深度处理的雨水流入水体也会造成污染；后者建设周期太长且成本高昂。但是即便绿色基础设施的成本在某些情形下没有绝对的优势，它所具有的其他的生态优势，如节约能源（如绿色屋顶由于良好的隔热的特性具有明显的节能优势）和美化环境等等优势完全可以弥补这一缺陷[14]。
虽然绿色基础设施总体效益比排水体制的优化改造高，但是在雨量巨大，气候变化影响不确定性的情形下，排水体制改造不可避免。所以两者应该根据适用的地点的具体情况，综合多种因素结合使用。这就是为什么芝加哥、波特兰等城市，不仅大规模地建造绿色基础设施，同时又不惜成本地对排水体制进行了改造。
政府的政策立法的支持对这种低冲击开发模式的推广至关重要。通过对上述几大城市案例的分析发现，除了制定少数强制性的建筑标准来推动以外，绝大部分是通过经济激励的方式来鼓励采用这种分散的源头治理模式。众多的经济激励方式中，雨水公用事业部门的建立和雨水费的征收，被认为是最有效的筹资和激励方式。
2.3.1 雨水公用事业部门
在美国，雨水公用事业部门(storm water utility)和饮用水、污水处理公用事业部门类似，都是通过对用户征收相应的费用作为雨水管理的资金来源，而非通过政府税收收入。但是雨水与后两者不同的是，用户往往不能通过缴费感受到直接的服务效果，而缴纳饮用水费和污水费后可以享受到卫生的饮用水和污水的处理，结果相当直观。但是雨水费用的法理基础在于，一个水域中的任何的主体都因为雨水管理而受益，所以他们理应为此支付对价，而不论这种收益是不是直接的和可以量化的。美国的很多州已经设置了此部门，征收的费用一般都用于维护城市雨水排放设施，实施雨水管理计划、建造绿色基础设施等等用途，但是具体的雨水费结构却互有差异。
华盛顿特区的雨水费和雨水基金由2000年的雨水许可执行法案确定。费用结构包括三大成分：一是向居民用户(residential customer)征收的每季度1.75美元的固定费用；二是向商业用户和联邦、市政机构征收的基于饮用水流量的费用，即每单位饮用水水费的2%；三是向多单位家庭住宅(mutifamily)征收基于饮用水流量的费用，即每单位饮用水水费的1.4%。这项费用对于基金资金的募集富有成效，但是缺陷在于征收标准固定或者基于饮用水的流量，并不是真正的使用费，缺乏和雨水径流量的直接联系。[15]特区的雨水费虽然有待修改，但却可以为我国初始阶段的雨水费设计提供参考。我国最初阶段的重点在于筹资投入雨水管理，而且在对不透水面积和低冲击模式技术的监测技术还不成熟情况下，更应该考虑基于饮用水或者污水量征收雨水费。
为了更好地发挥经济激励的作用，雨水费结构调整的趋势是把数额和不透水区域面积、陡坡、土地类型、低冲击开发技术的采用等等因素联系起来，把用户对雨水的实际或潜在影响进行量化，对用户行为进行引导。比如马里兰州[16]对单独居民住户每年征收24美元的固定费用，但对于商业建筑和复合民用建筑，就按照实际的不透水区域面积进行征收。波特兰的雨水费除了不透水面积以外，还和具体的绿色基础设施的使用率挂钩。
2.3.2 经济激励
除了雨水费以外，各州还以其他多种方式提供经济激励，包括补贴或者税收抵免、政府拨款、绿色建筑证书计划等等。芝加哥在绿色屋顶计划中，对于建筑屋顶上的建造绿化面积比例高于50%或者2000平方英尺的开发商提供“密度奖金”。2006年对20个小规模的商用和民用建筑安装绿色屋顶提供每户5000美元的政府拨款。居民还可以通过安装集雨桶、植树等方法来获得直接的现金补贴。除上述常见的激励方式外，波特兰还通过雨水费的调整来提供激励。雨水费涉及私人房产和公共街道两个独立的部分。相关法规规定所有的雨水费承担者都受益于城市街道系统和环境，并且对其负有责任，所以必须承担公共街道的部分。采用指定的绿色基础设施的用户可以在私人房产部分享有高达35%的雨水费折扣。但是由于街道所占面积高达整个城市不透水面积的一半，街道径流的污染性相较私人房产而言更重，所以对于街道部分的雨水费不提供任何折扣。同时，波特兰已经率先开始对雨水交易计划的可行性进行研究[17]。
3 我国雨水污染立法和政策现状
中国的城市面源水污染研究开始于20世纪80年代，从北京开始，然后在上海、苏州、杭州、深圳、武汉等城市相继进行，这些研究主要是调查城区面源污染的宏观性质和基于国外模型的污染负荷研究[18]。
目前有不少文献确认我国城市雨水污染（面源污染）的严重性和特性，控制技术也在不断的探索之中。实践中，很多城市侧重于排水体制的改造，在未经过严密的论证的情况下，盲目地照搬国外的做法，一哄而上进行分流制改造。从北京和上海雨水污染的研究结果来看，根据主要污染物的浓度，分流制排水系统不一定比合流制优越，尤其对环境条件较差，径流污染严重的城市[19]。雨污混接的影响，也是分流之下雨水污染程度高于合流制的一个重要因素之一，这一点与国外相关调查的报道结果有明显差异[20]。通过实测水质的比较表明，不同的城市和地区，合流制溢流和分流制雨水水质的污染程度会有很大的不同，这主要取决于当地环境卫生、管道清通养护质量和降雨等条件。在环境条件差，汇水源头污染控制措施、排水管网雨污混接的管理不完善的地区，分流制雨水对水环境造成的污染同样不容忽视，甚至可能比合流制溢流更为严重。
在源头控制方面，我国部分地区已经出现了成功案例。比如，苏州已经采用了低冲击模式治理雨水污染，并取得了一定的成效。如生态集雨沟技术，已在苏州相门新村、娄江新村等处试用。生态护坡技术，通过在苗家河、南园河沿岸，对原有的直立式混凝土护坡进行改造，削减污染物的入河量。结合模拟试验和实地监测，在南园河和苗家河改造的生态护坡，可去除降雨径流污染物中90%的SS、60%的有机污染、80%的氮和磷，截污效果明显[21]。武汉汉阳地区也进行了城市面源污染相关实践包括景观生态湿地污染净化系统，岸边净化和透水路面用生态混凝土技术，水质净化和区域环境美化相结合的岸边带生态修复技术等。
和我国雨水污染技术研究进展形成鲜明对比的是，我国的水污染防治立法似乎连城市雨水污染这种类型都未确认，这对系统化治理雨水污染构成一个重大立法漏洞。所幸的是，雨水污染在法律文件中并非是无处可寻，其源头治理和末端控制相关内容分别散见在其他的低级别的法律文件中。但是对于日趋严重的雨水污染采用这样的立法模式具有明显的缺陷，主要体现在缺乏系统化的治理模式及其相应的法律机制，尤其是经济激励的机制。
《水污染防治法》关于城镇水污染防治一节的主要内容是：规定城镇污水应当集中处理；城镇污水集中处理设施的运营单位通过收取污水处理费用提供污水处理的有偿服务；向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费；城镇污水集中处理设施的出水水质达到国家或者地方规定的水污染物排放标准的，可以按照国家有关规定免缴排污费；等等。
显而易见，水污染防治领域的基本法《水污染防治法》并没有对城镇水污染来源进行类型化，而是着重围绕城镇污水集中处理的相关主体的排污费问题进行规定。而《水污染防治法》在关于农村污染治理中提及了面源污染，这似乎暗示，城镇水污染中不存在由雨水引致的面源污染问题。实际上，城市的雨水污染是否是面源污染似乎在法律文件上找不到一个权威的认定，尽管大部分研究文献实质上将二者等同。在将来的立法中，有必要根据我国当时的雨水污染的现状和技术发展水平进行定性。
《关于〈水污染防治法〉第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函》中提到了规避监管的方式包括在雨污管道分离后利用雨水管道排放废水，可惜并没有直接涉及雨水污染的问题。
2007年3月1日实施的《城市排水许可管理办法》，在第八条规定颁发污水许可证的范围包括经由城市排水管网及其附属设施后不进入污水处理厂、直接排入水体的污水，并要求其同时应当符合《污水综合排放标准》(GB8978)或者有关行业标准。《污水综合排放标准》中的污水是指“在生产与生活活动中排放的水的总称”。这一条是否实质上确立了雨水污染许可（即把雨水许可囊括在一般的污水许可中）并不明确。按照美国的雨水许可证的制度，排水户对其排放的水的控制不限于主动的排水，而是对降雨时引发的雨水径流的污染物和径流量的预防控制，比如建设工程地点就负有防治施工地点露天堆放的砂石在降雨时流失导致径流中此类污染物增加的义务。所以就是否包括非主动排放污水这一点，相关法律规定需要进行进一步的解释。
此外，雨水治理相关的内容还散见于国务院部委规章层级的众多法律文件中，例如：
2008年环保总局、发展改革委、财政部、建设部、水利部发布的《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》提出“加强配套管网建设，改造或完善排水管网雨污分流体系。严格执行城市排水许可制度，加强对排入管网污水的水质监管。”
2006年科技部和建设部颁布的《小城镇建设技术政策》规定“小城镇排水管网一般宜优先选择分流制；对于经济力量较薄弱的小城镇，近期可采用不完全分流制，有条件时过渡到分流制；某些条件适宜或特殊地区的小城镇可采用截流式合流制，并在污水排入系统前采用适当方法进行处理；对于旧镇近期改造地段、新区建设及工业开发区建设应坚持高起点、高标准，实行雨污分流制。”
2005年国家环保总局制定的《环境影响评价技术导则总纲》（征求意见稿）规定“水资源利用合理性分析按‘清污分流、污污分流、雨污分流，一水多用、重复利用、循环使用’的原则做好水平衡，分析水资源使用的合理性，在保证达到国家用水与排水指标的前提下，提出进一步节水的有效措施。”
2005年由国家发展和改革委员会、科技部、水利部、建设部、农业部共同制定的《中国节水技术政策大纲》提出“推广城区雨水集蓄回灌技术。在缺水地区优先推广城市雨洪水地下回灌系统技术。通过城市绿地、城市水系、交通道路网的透水路面、道路两侧专门用于集雨的透水排水沟、生活小区雨水集蓄利用系统、公共建筑集水入渗回补利用系统等充分利用雨洪水和上游水库的汛期弃水进行地下水回灌。”
综上可知，节水技术大纲中比较明确地提出了推广类似美国绿色基础设施的一系列技术，但是着眼点在于节水而非直接的雨水污染防治。小城镇建设技术政策中对于排水体制进行了类型化，相当具体，但是上述法律文件效力级别太低，只是政策性文件而非法律，且缺乏具体的机制，并不能够扭转现实中一刀切式的分流制改造，更难以对地方源头控制的采用起到实质性的激励作用。更重要的是，虽然它们都不同程度地涉及到了排水体制和通过采用绿色设施节水来间接预防污染，但是并没有把二者结合起来作为一种系统化的治理模式。
雨水污染的分散性决定了其防治的分散性。除了中央层级法律文件外，一些现行的地方法规对雨水污染防治的规定也相对明确，如2008年修订的《江苏省无锡市水环境保护条例》第二十条要求新建住宅小区和老新村改造应当按照雨污分流的要求对排水管网进行规划设计和建设施工；住宅单体设计应当优化排水系统布局，避免住户利用雨水管排放污水；住户利用雨水管排放生活污水的，相关基层组织和物业管理单位应当进行教育、制止。2004年《江苏省长江水污染防治条例》第二十九条规定“城市新区以及新建的开发区、工业区、住宅区等应当建设污水管网并实行雨污分流；已建区域应当逐步改造污水管网或者建设截污管网，实行雨污分流。”2007年《南京市水资源保护条例》第二十八条规定“城市新区以及新建的开发区、工业区、住宅区等应当建设污水管网并实行雨污分流”，等等。
以上有限的地方法规，在水污染防治条例或者水资源保护条例中对于排水体制进行了比较明确的规定，补充了中央层级水污染防治立法的缺漏。但是地方立法似乎更偏重于排水体制而忽略了绿色设施，或者更准确地说，一般绿色设施的规定可能散见在多个部门的不同规定之中，目前尚未出现针对雨水污染的从源头到末端的体系化的模式和立法。雨水污染治理的分散性对统一的中央立法提出了较大的挑战，但是中央的立法最低限度上应该明确污染类型，以及治理的基本模式，然后把具体法律机制的选取和方案制定授权给地方行使。值得进一步探讨的是，在分散型的雨水治理上，地方立法和中央立法如何互动，地方立法究竟能够享有多大程度的自主性和超前性。
4 完善我国雨水污染治理立法的基本思路
4.1 确立末端治理和源头治理双重模式
由于绿色基础设施并非在任何情况下都适宜大规模、单独适用，特别在降雨量大、老旧城区等情况下，必须综合考虑各种因素，有时需要和排水体制的改造相结合。在新城区或者老城大规模改造的情形下，绿色基础设施可以进行大规模的应用。但不论在哪种情形下，由于绿色基础设施无可比拟的长期生态效应，都应该保证有最低比率的适用。
同时，对环境影响较低的截流式分流制的出现，以及一些先进国家的“合流制等同分流制”措施的提出，表明排水体制正在克服自身弊端，不断自我完善。这就意味着，排水体制的改良在双重模式中的权重就会相应发生改变，要求决策者必须周全地考虑一系列因素来采取最优方案。
4.2 修改现行相关立法
在《水污染防治法》中明确城镇污水的范围，确定城市雨水在污染防治中的重要地位，同时将其和其他相关立法衔接起来。
由于《城市排水许可管理办法》对排水许可是否包括雨水许可并不明确，所以建议对其进行进一步的解释。
通过《城乡规划法》配套法规的制定，规定在规划中必须纳入强制性的雨水污染防控方案，保证最低比率的绿色基础设施，赋予规划中这一部分内容以法律效力。我国没有统一的规划法，对规划的整体的法律效力缺乏明确的规定，而考虑到规划本身的性质决定了不可能所有内容都具有法律效力，所以应该着手规定规划的哪部分是强制性的，具有法律效力，同时明确相应的法律责任。基于绿色基础设施采用最佳时机是在新城区或者大规模改造的旧城区，所以这就要求在早在规划阶段就应该把绿色基础设施纳入。由于在这种情形下，绿色基础设施不仅具有巨大的成本优势，而且还有单纯的排水体制改造所不能带来的长期的生态效益，所以，应该在规划中规定最低比率的绿色基础设施，并对违反这一标准的规划的制定主体或者实施主体规定明确的法律责任。各地根据不同的情况可以在此最低比例上进行调整。
把绿色基础设施纳入建筑标准中。目前我国已经制定了绿色建筑标准，但是必须把这个标准的具体设计扩大至雨水污染防治上，而不仅限于节约能源和资源。
当采用源头控制的模式后，会同时涉及到另一个水资源利用的法律问题——雨水集蓄利用。雨水集蓄利用不仅仅是一个狭义的环境法的问题，更多的是民法或者自然资源法上的问题，因为其最终落脚点在于集蓄的雨水的归属和转让，所以今后法律对策还应该集中于雨水集蓄的归属和完善雨水的定价机制[22]。
4.3 明确管理体制
从目前仅有的相关的政策和法律文件公布上来看，水利部、住房与城乡建设部、环保部、发改委都对城市雨水污染有一定的管理权限，但都不甚明确。建议根据源头治理和末端治理双重模式确定主要的管理主体。比如，绿色基础设施的开发、公用事业部门、排水系统等等几个重要的环节，都需要明确其管理的主体，同时必须使源头治理和末端治理的部门有序配合协调。
4.4 构建经济激励机制
《水污染防治法》规定，城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法，由国务院规定。国务院相关办法至今尚未出台，但是地方已经开始出台相关的实施办法，如2008年10月1日起施行的《海南省城镇污水处理费征收使用管理办法》。虽然收费权在地方政府，具体标准由地方政府确定，但是国务院应该按照《水污染防治法》的规定，对污水处理费用的结构和范围进行规定，特别是应该明确污水和雨水的关系，在此基础上再考虑是否在污水处理费中纳入雨水费。
明确了上述的问题以后，下一步要考虑的问题是怎样确定雨水费的结构来对用户进行经济激励。建议在《水污染防治法》等主要立法中明确了雨水污染类型以后，由国务院相关部门出台具体的污水处理费用和雨水费的规定。雨水费的最初的费用结构，可以按照民用、商业、工业等不同类型的主体进行确定，应该以固定费用的征收方法为主。待相关的技术成熟后，再考虑把不透水面积和低冲击开发技术和费用挂钩。
除了雨水费以外，国家应该通过其他多种激励手段来推广雨水治理的源头治理的技术，比如税收、补贴、优惠贷款、国家拨款等等。由于低冲击开发模式的分散性，直接的激励主体是地方政府，所以应该和一般经济激励有所区别，国家的经济激励机制的设计应该着重于对地方政府的激励。
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