公共行政建设的制度安排与道德化选择，本文主要内容关键词为：道德论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-584X(2008)03-0016-05
当下的公共行政领域，由于来自宗教伦理及传统的德性伦理等方面的约束减弱和公共信仰危机的日益加深，伦理研究已十分注意从制度建设的层面来解决现实的行政道德问题。由于道德的制度安排对稳定社会秩序、建设和谐社会所起到的作用十分突出，决定了社会对制度的道德选择应优先于对个人的道德评价和选择，而公共行政制度的道德化对社会秩序的稳定起着重要的作用。
一、公共行政道德建设的制度安排
所谓道德的制度安排，通常是指行政管理部门依照理性原则，通过对道德规范进行制度的选择与制定所确立的维护社会公平、正义与秩序的行政约束机制。在人类社会里，任何制度都是由人来设计的，而人在设计制度时，就必然有其自我理性的思考与选择，具体表现为制定、完善和执行各种符合社会理性要求的规则。英国著名学者马尔科姆·卢瑟福在《经济学中的制度》一书中提出：“制度是行为的规律性或规则，它一般为社会群体的成员所接受，它详细规定具体环境中的行为，这要么自我实施，要么由外部权威来实施。”[1]而在伦理学意义上，社会中产生的成文规范实际上已经有了制度的性质，它旨在通过制定约束和激励一定社会内成员的强制手段来调节人与人、人与社会之间的关系，由此影响人们的行为选择。
制度就是约束人的行为的一系列规则。在公共行政伦理学的视野之内，行政伦理研究可以通过借鉴行政管理的基本原理来认识行政道德制度的本质，它虽不需要在操作层面上规约具体的社会制度，却可以根据伦理研究的需要，阐释和说明制度中与道德价值相关的问题，并且认为在政府“整章建制”的制度管理中，只要抓住这一点，就等于把握了公共行政的实质和灵魂。“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的作法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究，任何从事行政事务的人，他实际上都在进行价值的分配。”[2]这就是说，公共行政伦理所要研究的只是对公共行政制度框架的价值评价，而不是如何制定具体的管理制度。但客观上又能起到控制和把握公共行政管理价值取向的功用。从这一角度上说，公共行政的伦理研究又是不可或缺的。
在现实的公共生活中，为了维持公共秩序的存在，人们总需要在一定社会的制度安排下生活，制度本身就包含着伦理规范的内容，由此制度安排的伦理原则直接涉及制度要求的最起码的公共理性。所谓“制度中的伦理”，它所强调的正是制度的道德化问题，是人们从既定制度的本质规定和运作框架中引出道德价值和道德规范，或者把伦理道德作为一个尺度和标准，对一定制度做道德评价。世界诸国的政府治理实践表明，依赖个人修养的道德理性、意志和能力来管理社会，总是有其固有的局限，必须通过道德化的制度建设，才能保持社会秩序的稳定和长久。在行政管理范围内，制度伦理虽然也有自身的局限，但较之个人德性伦理而言，因为能够克服个人意志影响下的管理随意性而具有治理优势。如果个人德性出现失范，制度伦理会通过舆论谴责和法律制度等形式发挥强大的作用，从而有效地纠正个人道德的偏差并加以强化。
由此，我们对公共行政的制度伦理做出这样的理解：它是行政制度的道德化与行政人员个人道德制度化相互协调的一系列规范和规则的制度安排，是公共行政道德价值与道德建设规范体系的统一，离开行政制度的道德要求或者道德评价，公共行政制度伦理就会失去存在的内在根据，从而也就难以得到社会成员的道德认同，长此以往，也就失去了原有的规范效力。同样，离开行政道德的合理制度安排或公共行政道德规范体系的构建，行政人员的个体德性也难以得到培育，从而也就不可能把社会主导的公共行政伦理价值和公共行政道德观念转化为现实的公共行政道德行为。
二、公共行政制度安排的合道德性
人们通常以为，制度的道德化有三种基本内涵：第一，是指人们对一定制度所做的伦理评价。如邓小平对制度的看法就有“好的制度”与“不好的制度”的伦理评价。他曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[3]第二，是指存在于社会基本结构即经济、政治、法律等制度中的道德原则和规范。一定的制度蕴含着相应的道德观念和道德意识，制度的制定和安排是以道德性为前提和基础的。其中最为重要的是正义，罗尔斯就认为：“正义是社会制度的首要价值，……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要他们不正义，就必须加以改造或废除。”[4]3第三，制度本身所蕴含的伦理追求和道德价值理想。制度本身的道德性，是由制度内在的一系列原则、规范所构成的，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文不成文的制度体现出来，它是制度内在价值的外显形态，特定社会制度在道德上有多大的合法性，主要不是通过这个制度下的个体道德体系显示出来并加以确证，而是通过这个制度自身的道德性显示出来，是通过不同制度的道德加以比较而证明的。
在公共行政制度安排与道德规范的关系上，公共行政制度安排并非是直接的道德规范，但人们设计这些制度时所依据的往往是特定的道德原则和一定的道德要求，由此决定了公共行政制度的设计必以一定的行政道德价值取向为前提，而行政道德本质上又是一种基于人的内在要求的自觉、自愿的行为，这就决定了公共行政制度规范的一切约束，只有当其能普遍反映行政人员内在的道德意愿时，才能被行政人员的内心所接受。如此而言，正确认识公共行政制度道德与行政人员个体道德的关系，公共行政制度的道德化与公共行政道德的制度化的关系，对于帮助人们认识公共行政伦理的实质就具有重要意义。
第一，公共行政制度道德化与行政人员个体道德化的关系。公共行政制度的道德化本身与制度中的行政人员个体道德化是有区别的。行政制度本身就有一套伦理规则，制度的道德性所标示的正是制度本身的道德价值尺度。行政体系中的制度、效率和公正追求又是通过行政人员的行政行为来实现，行政人员作为道德个体是否具有道德意识，以及他的道德意识的强弱，会直接影响着行政行为的质量。尽管如此，一个行政制度的公正比一个行政人员个人的道德行为无论如何要重要得多，这是因为行政人员总是在一定的公共行政制度规范下生活，如果公共行政制度本身就是不道德的，那么即使行政人员的行为是道德的，对其社会道德的影响也小得多。我国目前由于体制转轨时期存在着过多的制度安排漏洞，甚至由于新旧体制转换中的不衔接而造成了一部分制度真空，从而使得一部分人有了寻求机会成本的愿望，对于行政人员来说，这会构成他们职业责任心不强甚至产生腐败行为的社会根源之一。另外，现代意义上的政府官员普遍实行的是异地任期制，客观上易形成政府官员的行为短期化，这是因为执政者较关心自己任期内的政绩，而不注重长期的在自己任期内所见不到的业绩。公共行政人员的个体道德被抑制在公共行政制度安排的漏洞缺口之下，由此形成的不作为或错误的作为对公共行政管理构成一定的负面影响。
当然，从相互作用的角度看，公共行政制度的道德化与行政人员个体道德的制度化又是相互结合的。本来行政道德的制度化是通过“道德立法”来实现的，因为法律的效力不仅在于法律规范本身，还在于人们对它的普遍认同，最终规范人们按照法律的要求行事。而一个良好的、有约束力的公共行政制度必在其中渗透着社会主导的道德观和伦理价值精神。如果说公共行政制度的道德性是行政制度伦理的内在价值的话，那么公共行政道德的制度化则是其内在价值的外在表达。纵观人类社会迄今为止的道德演变史就会发现，自行政道德产生以来就有一个逐步从习惯走向法律，从个体道德走向制度伦理的过程，现代社会与传统社会的一个重要区别就在于它的法制化或制度化。或者说，现代公共行政制度无非是强制性的行政官员的道德要求，公共行政官员的道德无非是自觉性的制度规约表达而已。
第二，公共行政制度道德化与公共行政道德制度化。在伦理认识领域，公共行政制度的道德化并不能理解为公共行政道德的制度化。公共行政道德制度化是指人们把一定社会的公共行政伦理原则和道德要求提升、规定为公共行政制度，并强调公共行政道德制度的体系建设。它指向的是从公共行政制度方面解决公共行政领域的伦理道德问题，表现为行政人员执行各种符合公共行政伦理要求的规则，或者说把一定社会的公共行政伦理要求制定、完善为公共行政制度并在公共行政道德生活领域贯彻执行。而公共行政制度道德化则是一个公共行政制度上的伦理问题，其实质所要表达的是对这个制度与社会其他的制度一样，进行公共行政伦理角度的审视，是对公共行政主体的伦理要求和对公共行政制度运行机制和管理机制合伦理性的思考。
公共行政制度化道德和公共行政道德制度化是相互联系、相互作用的双向互动的辩证统一关系，它们统一并联结于公共行政的制度伦理范畴，是公共行政制度伦理两个不可分割的侧面。纵使出现分离只能在抽象的思维中存在，而在现实的公共行政道德建设中是不可或缺的。没有公共行政道德制度化，就无法展示公共行政主体具体的、明确的、系统的道德要求，公共行政道德就会成为抽象的存在，从而丧失其可操作性。没有公共行政道德的制度化，在设立经济、法律、政治等方面的制度时没有任何道德上的考虑，在这些制度中排除任何伦理因素的影响，那么，合乎经济、法律、政治等制度要求的行为就可以同时是违背公共行政伦理制度的行为，在这种情况下，由于经济、法律、政治制度等外在压力强于公共行政伦理制度的外在压力，公共行政伦理制度的实际作用就会大大减退。
三、制度道德化与道德制度化的选择机制
公共行政道德对规范公共行政主体行为具有重要意义，这在世界各国已成共识。现代世界各国政府都在追求一种以自身为诉求对象的行政发展，通过不断调整和完善其行政体制和制度、行政行为方式、行政管理技术等以适应社会发展变化的需要。而是否具有完整的公共行政道德规范体系，并在公共行政运行中发挥有效的作用，成为衡量一国公共行政发展状况、政府执政能力高低及民主政治建设程度的重要指标。而当前我国的公共行政制度安排与道德建设任务还远未完成，因此，必须加强公共行政道德化的制度建设和制度化的道德建设，以此促进和谐社会的进步和发展。
第一，建立符合国情的公共行政道德规范体系，奠定公共行政道德建设的基础。道德规范本是形式与内容的统一。它一方面是社会共同体中人们交往的普遍规则，同时又被注入了人道的情感联系，并有促进共同体和谐的目的，而不仅仅只表现为一种约束和禁止的意义。我国在计划经济时代，人们常以我国是“礼仪之邦”自居，却忽视了制度建设的价值。改革开放后，我们开始强调建设社会主义法治国家的意义，又有将伦理道德束之高阁、弃之不用的倾向，这两种极端倾向对我国的公共行政建设都是有害的。正确的作法应是运用制度的力量确立公共行政道德的尊严和威信。建立具有中国特色的社会主义公共行政道德规范体系，就必须秉承和弘扬我国古代“德治”传统及中国革命各历史阶段行政道德规范的优良成分，借鉴和吸收西方各国公务员道德规范中科学、合理的内核，为公共行政主体的行政行为提供正确的导向和准则。对于公共行政道德规范体系的建设来说，应当理解为是一种公共行政伦理价值观的理性讨论与认知，它只有深深地扎根在行政人员的心中并融化在内心价值取向上，才会发挥应有的作用。
第二，选择公共行政道德法制化的发展路径，树立道德也要靠法律调节的意识。中国传统的行政道德是一种仁政统治。这种内省式的自律机制要求行政官员具有较强的自省和自控能力，注重的是依靠社会的提倡以及榜样的示范与感召力量来劝人向善，实现统治者道德理性的回归。然而在市场经济条件下，由于社会物质文化的丰富对公共行政权力与利益的诱惑性，又由于人本身所固有的自利动机和认识事物的客观局限性，行政人员不可能依靠内在的自律而永远正确地使用权力，对于那些道德修养较差与道德境界不高的行政人员，仅仅依赖于社会舆论、依赖于行政人员的道德信念和行政习惯来维持显然也是不够的。正如罗尔斯所言“离开制度的正当性来谈个人的道德修养和完善，甚至对个人提出各种严格的道德要求，那只是充当一个牧师的角色，即使个人真诚地相信和努力遵奉这些要求，也可能只是一个好牧师而已。”[5]22只有在法制规范的刚性框架内，即“道德立法”，依靠法律、制度、纪律来强化，才能使行政人员对公共行政道德的认知、责任与承诺变成现实。事实上，在现代许多国家，越来越多的伦理道德规范已被纳入到社会法律体系中，公共行政道德的制度化已经成为21世纪公共行政管理的普遍趋势。
第三，加大公共行政制度规约的执行力度，增强社会主义市场经济下制度遵守的权威。道德作为一种社会调控手段，其本质特征在于公共行政主体的自觉性。但从公共行政管理的实践看，行政人员不同于一般的社会公民，各级行政干部也不是一般的公职人员，他们手中或多或少握有社会的公共资源。由此，虽然可以对他们提出履行道德义务的要求，但是公共行政主体的自律不会自发形成，除了必要的道德教育外，还需要有强制力的威慑和有力的社会监督，即公众或社会依据公共行政道德规范，对公共行政主体提出道德要求和进行必要的道德评价。同时，公共行政主体特别是行政人员依据公共行政道德规范，通过自省与自律，提高自我约束的能力。良好的道德习惯在外在监督和内在修炼综合作用之下才能养成，这是自律与他律的统一，同时也是各项制度安排和制度执行的统一。这是因为任何制度都必须与关于制度执行的实践自觉意识相结合，通过对相对人的具体行为的规范、引导和调节，发挥其应有的效力。如果我们的公务员制度仅仅是写在纸上、贴在墙上的文字而不被执行，或者不能被认真地执行，那么再好的制度安排也会失效。因此，在继续完善制度供给的同时加大制度执行的力度，充分凸现公共行政制度的权威，是我国目前公共行政制度建设的当务之急。
总之，公共行政建设必须依赖于制度安排和道德化选择的需要，而制度的完善和制度的德性相对于个体道德来说具有优先性，正如麦考密克所说的那样：“制度道德有两个范畴：一方面，它必须尽可能地适应所设想的文明社会的实际的法律制度和政治制度。另一方面，就符合这一关于‘适应’的要求而言，这应当尽可能紧密地接近我们的‘背景’政治道德的理想。”[5]然而，道德化的制度从来都不会无缘无故地产生，这一养成过程也不是一个简单的模塑过程，而是一个复杂的机制生成过程。当本属道德领域的行为走进公共行政的生活，行政公共性特征就会向公共行政管理逐渐提出道德行为制度化的要求，进而就会要求所确立的制度必须含有道德化的因子，以此走向仁德与规约相融的行政。事实上，目前世界各国也都在把对行政人员管理诸环节中所体现出来的道德因素，以及对公务人员违反公共行政道德规范的行为所进行惩处的主要内容，包括种类、权限、程序等环节作了具体明确的制度性的规定。特别是在对道德责任的规定上，现代各国政府也都实行对公务员消极的客观责任惩处的措施，以教育本人，警示他人，维护政府在社会中的公正形象，这也是公共行政道德规范得以发挥其制约作用的重要保证。